如何規范事故的調查處理，從事故中汲取經驗教訓，落實安全措施，是安全生產監督管理部門的一項重要工作。由于種種原因，目前在事故調查處理中還存在許多問題，主要是隨著我國經濟改革的不斷深化，事故調查處理相關法規不完善、部門職能未法定化、部門職能交叉等問題凸顯，給事故調查處理帶來一系列問題。

 

事故的定義需要明確，有關法規適用范圍需要調整

目前，我國事故調查處理的主要法規依據是《安全生產法》、《企業職工傷亡事故報告和處理規定》（國務院第75號令，以下簡稱75號令）、《特別重大事故調查程序暫行規定》（國務院第34號令，以下簡稱34號令）、《安全生產違法行為行政處罰辦法》等。

《安全生產法》第二條規定：“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法”。按照這一規定，個體工商戶的安全生產是《安全生產法》的調整范圍。但《安全生產法》又規定，事故調查和處理的具體辦法由國務院制定。《安全生產法》實施以后，國務院還沒有出臺有關事故調查處理的具體法規，目前只能依據1991年的國務院75號令。《企業職工傷亡事故報告和處理規定》第二條規定“本規定于適用于中華人民共和國境內的一切企業”，第三條又規定“本規定所稱傷亡事故，是指職工在勞動過程中發生的人身傷害、急性中毒事故”。這就出現如下問題：

個體工商戶不是企業，其生產經營活動中發生的事故顯然也不在《企業職工傷亡事故報告和處理規定》的調整范圍，安全生產監督管理部門對個體工商戶在生產經營活動中發生的事故進行調查處理沒有適用的法規依據。

同理，對沒有取得個體工商戶營業證照的個體在組織或者參與生產經營活動（如個體輪式起重車輛在起重作業）中發生的生產事故也不在現有法規的調整范圍，只能讓受害者“打官司”。

如果企業發生生產事故，事故的受害者不是企業職工，或不是在勞動過程中發生的，也不在現有法規調整的范圍內。這就影響了此類事故調查處理的“合法性”。

 

事故調查

《企業職工傷亡事故報告和處理規定》第十條規定：“死亡事故，由企業主管部門會同企業所在地設區的市（或者相當于設區的市一級）勞動部門、公安部門、工會組成事故調查組，進行調查”。這里又遇到以下問題：

一是隨著經濟的發展，企業總量大幅增加，事故總量較大，重大以下死亡事故由市（州、地）有關部門組成事故調查組進行調查的規定顯然不適應的現狀，縣（市、區）有關部門在事故調查處理中沒有法定的作用。

二是非公有制企業的數量已超過公有制企業，多數企業已不再有主管部門，事故調查的牽頭部門（組長單位），是由行業主管部門來牽頭還是由安全生產綜合監督管理部門牽頭，目前有很大的爭議。牽頭單位對事故調查處理有很大的影響。行業主管部門牽頭，有對專業及行業規定熟悉，從專業上講有利于事故的調查處理，行業主管部門目前也都“爭”當組長單位。但是，由行業主管部門牽頭又有許多不利于事故調查處理的一面。但在生產事故行政責任追究中，行業主管部門及相關人員因與行業所管理的企業關系密切，有時會成為行政責任追究的對象，這必然會影響事故原因的調查、證據的收集及對責任人處理的公正性，同時又影響到事故結案后的行政復議。行業主管部門不是事故處理的行政復議對象，行政復議的對象是各級安全生產綜合監督管理部門，行業主管部門牽頭會使事故調查處理的牽頭部門與復議部門“脫鉤”。國家安全生產監督管理局也主張，有行業主管部門的由主管部門牽頭調查，目的是為處理好與相關部門的關系，卻沒有考慮到各級安全生產監督管理部門是行政復議對象這一點。

三是對沒有上級主管部門，也沒有行業主管部門的企業發生的生產事故，法規也沒有明確由哪個部門牽頭組織調查。

電力行業體制改革后，在安全生產上目前將電監會視為電力行業主管部門，但各省（市、自治區）沒有電監會，經貿委或發改委雖對電力行業企業進行管理，但實際沒有參與過電力企業生產事故的調查處理。電力企業視為有主管門還是視為無主管部門，也涉及到由哪個部門牽頭組織事故調查處理的問題。

四是國有大型企業的分公司、子公司、廠分布全國各地，這類企業發生生產事故后，其上級單位是否可以合法參加事故的調查處理，法規上也沒有明確的規定。

五是公安部門在參加生產事故調查方面需要進一步加強協調。目前，市（州、地）級公安部門基本沒有派人參加事故的調查，也沒有履行委托下級公安部門參加事故調查的手續，參加死亡事故調查的多為縣（市、區）公安部門甚至是派出所公安人員，而且公安部門一旦確認不是案件，多數不再繼續參與調查，使事故調查組的合法性受到質疑。

六是重特大事故的調查需要當地政府的配合和支持。由上級部門組織的事故調查，當地政府是否參與，法規中也沒有明確的規定。近年來國家組織的多起特大事故的調查中，都有當地政府領導參加事故調查組。既然需要，法規上就應明確，應當法制化。當然對地方保護嚴重，當地政府不宜參加的個案另當別論。

 

事故處理

在事故的處理中存在如下問題：

一是事故處理（或結案）的公文形式有待調整。目前國家局、各省局事故結案中多以批復的形式結案，這也是《企業職工傷亡事故報告和處理規定》所規定的結案形式。但筆者認為，批復是相對請示而行的公文。通常事故調查就是本級安全生產監督管理部門組織的，自己對自己組織的事故調查結果（調查報告）進行批復總覺不妥。甚至在行政復議中，有的省法制辦還以事故結案公文形式與《企業職工傷亡事故報告和處理規定》不一致為由，要求安監部門重新結案。

二是《企業職工傷亡事故報告和處理規定》只對結案的時間提出了要求，沒有明確應由哪個部門代表政府負責事故的結案工作。

三是法規設置的前置條件使安全生產監督管理部門難于對事故單位實施經濟處罰。《安全生產法》第八十條、第八十一條及《安全生產違法行為行政處罰辦法》第三十五條都對生產經營單位發生事故以后如何實施經濟處罰做出了規定，但沒有規定對發生事故的生產經營單位可以實施經濟處罰，只對主要負責人的經濟處罰作了規定，而且有前置或限制條件：一是“有前款（注：未建立、健全本單位安全生產責任制的）違法行為，導致發生生產事故”；二是只“對個人經營的投資人處……罰款”；三是“生產經營單位的主要負責人未履行本法規定的安全生產管理職責的，責令限期改正……有前款違法行為，導致發生生產事故，……尚不夠刑事處罰的……處二萬元以上二十萬元以下的罰款”。

這就是說，對許多發生事故的單位不能實施經濟處罰。雖然企業發生了生產事故，但如建立、健全了本單位安全生產責任制就不能處罰；相關部門未檢查或未發現其違法事實又未責令限期改正而發生事故的不能實施經濟處罰；夠刑事處罰的不能實施經濟處罰。前述問題已嚴重制約了對發生事故的單位及負責人進行經濟處罰。

四是對企業職工、公務人員的行政處分，事故調查處理的法規應進一步作出明確規定。表面上看，對職工的行政處分是由事故調查組提出的建議，安全生產監督管理部門只作了批復，沒有對職工直接做出行政處分決定，實際不然。事故結案后，企業要依據“批復”和調查報告中的建議對職工進行相應行政處分，實際就是由安全生產監督管理部門對職工做出了處理決定，不過由企業落實罷了。而目前對在事故中負有責任的企業職工進行行政處分，主要依據的是國務院《企業職工獎懲條例》，但該條例的執行主體是企業，且它只適用于全民所有制企業和城鎮集體所有制企業的職工。安全生產監督管理部門對生產經營單位的職工做出行政處分（不管是以批復還是以其它形式）沒有法規依據。另外，對非公有制企業職工的行政處分沒有什么實際意義。

對國家公務員和國家行政機關任命的其他人員進行行政責任追究也需在事故調查處理的法規中做出明確的規定，以便于操作。

五是特種設備事故不應特殊。中央編辦在《關于國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）主要職責內設機構和人員編制調整意見的通知》中，一方面規定國家局承擔國務院安全生產委員會辦公室的日常工作，負責國務院特別重大事故調查處理和辦理結案工作（相應的，各級安委會辦公室分別組織省、市、縣級政府特大、重大和一般死亡事故調查處理和辦理結案工作），一方面又規定特種設備事故的調查處理由國家質量監督檢驗檢疫總局負責。負責是什么意思呢，安全生產監督管理部門、監察部門、工會是否參與特種設備事故的調查處理工作呢，特種設備事故的辦理結案由質監部門獨家負責嗎。這一規定顯然違背了《企業職工傷亡事故報告和處理規定》的基本精神。

六是事故處理與善后工作脫節，受害人不能及時得到賠償。事故發生后，有的業主不愿主動承擔賠償責任，堅持要等事故結案后再開始理賠。追究業主刑事責任的，還要待法院判決，使受害者親屬不能得到及時賠償，直接影響社會穩定。另外，為防止業主轉移財產，保證善后處理能夠落實，需要扣押財產、查封帳戶，在這方面的操作或與相關部門的工作銜接上也需做出明確規定。

七是對移交司法機關的事故責任人應當先對其實施經濟處罰。《安全生產法》和《安全生產違法行為行政處罰辦法》都規定，導致發生生產事故尚不夠刑事處罰的再處于罰款。安全生產監督管理部門將相關案件移交司法機關后，如果司法機關認為相對人不構成犯罪，又不及時向安全生產監督管理部門反饋信息，責任人就不會受到行政處罰而逃避應負的責任。為避免這種情況的發生，對責任人實施經濟處罰后再移交司法機關較為合適。（董植貴：新疆安全生產監督管理局）