簡論安全生產社會中介服務機構的形成與管理
[摘 要] 隨著市場經濟的發展、社會事務的日益復雜化，政府職能向小政府大社會轉變，機構調整和精減，需要動員社會力量廣泛參與社會事務的管理。作為與國計民生關系密切的安全生產領域，同樣面臨著這一問題。在社會轉型及政府機構改革的過程中，鼓勵安全生產社會中介服務機構參與安全生產工作中來顯得尤為必要和緊迫。近兩年來，隨著《安全生產法》的頒布和實施，我國安全生產中介市場發展迅速，作為第三方力量參與安全生產技術服務性工作中，越來越顯示其重要作：用和廣闊的前景。該類機構在從事安全咨詢、評價、評審、培訓、考核、認證、檢驗、檢測及注冊等技術性服務活動，為我國安全生產作出了重要貢獻。當然，在安全中介服務機構快速發展的同時，也出現了許多不容忽視的問題，需要政府在市場準入；行業監督；創造公平競爭環境，審查及考核中介機構認證、咨詢資質；堅持科學、公正、公開依法辦事等方面加強監督、管理。加強立法，嚴格監管，使安全生產社會中介服務機構在市場經濟的建設中不斷發展壯大。
[關鍵詞] 安全生產；中介服務機構；安全生產管理
On the Formation and Management of Agency Institution for Production Safety
Yu Qun DAI Fan
Abstract： with the development ofmarket economy and complicacy of social affairs，the government is facing capability insuf-ficiency，and has to mobilize social resources to participate in management of social affairs，as well as the production safety Under the background of social transformation and governmental administrative reform，it is especially necessary to encourage the agency institutions to participate into the affairs of production safety．In recent two years，with the implementation of Work Safety Act，the agency institutions for production safety，engaged in safety consultation，training，accreditation，registration，etc，are growing rapidly and contributing more to production safety．However，in the course of their development，there appear many serious prob-lems which demand the government to supervise and regulate in their market admittance，self—rule，creating fair competitive envi-ronment，raise the level of evaluation report etc so as to promote agency institution to develop healthily under market economy．
Key words: Production safety Agency institution Safety management
1 前 言
公共安全是關系人民生命安全、社會穩定發展以及國家和個人財產安全的一件大事，在社會生活和經濟發展中具有非常重要的地位和作用。在現實生活中，我國的公共安全狀況，與世界發達國家相比存在非常大的差距，其中安全生產領域尤其如此。客觀上，隨著人們物質生活水平的不斷提高，人民主體意識的不斷加強，公共安全問題也越來越成為人們的公共需求。
搞好公共安全管理，應該從兩方面著手。第一，建立“大公共安全理念”。打破以往對公共安全的局限認識，擴大公共安全概念的內涵和外延。第二，建立起公共安全社會化網絡體系。公共安全作為一個公共產品，要打破二元結構，即公共安全產品，也未必由政府一家獨攬。例如，現在公共基礎設施建設問題，很多高速公路以前完全是政府的事情，而現在已經有民間資本介入。現在公共安全需要政府、企業、公民依照各自的優勢，通過共同協作來完成一個社會化的網絡體系。所以，我國的安全生產需要動員政府、社會、企業、個人等各個層次的廣泛參與。
政府與市場分別代表兩種資源配置的方式，就傳統的政府配置資源這一方式而言，隨著社會事務的日益復雜化，政府已無力再提供充足的公共產品以滿足社會的需求，政府面臨著力量不足的困境。全能政府時代政府對社會事務全面的過于細致的管理和干預，導致政府越位、缺位、錯位現象突出，但同時政府應該履行的職責又沒有履行好，最終導致高昂的行政成本和公共行政的低效率。
另外，一個無所不包的、將治理伸向社會各領域的政府，由于其權力過大，不可避免地限制人的權利和自由，阻止社會進步，同時亦會滋生尋租等腐敗行為，這一切都會導致“政府失靈”。而我國現階段政府社會管理職能還沒有建立和完善起來，隨著社會的發展，傳統的以“全能控制”手段進行社會管理手段顯然不能適應社會發展的需求，存在不斷弱化的傾向。
隨著市場經濟的發展，在某種程度上對上述問題給出了答案。因為經濟的發展推動財富向社會分散，社會結構與利益日益多元化，資源的重新分配就必然導致權力的流散。這樣，一個介于政治國家與市場體系之間的層次——第三部門—開始崛起。第三部門(社會團體)充分發揮民間與社會的豐富資源及其自主性和創造性，承擔了越來越多原來應該由政府部門履行的諸如環境保護、消除貧困、發展基礎教育、滿足社會多元化需求以及關注弱勢群體等公共服務職能，彌補政府提供公共產品的不足，防止公共服務的官僚化。
在中國的市場經濟逐漸成熟的過程中，隨著經濟的發展，民間主體意識和社會團體的力量的崛起，同時伴隨著政府治理的變革及與之相應的職能的變遷，對第三部門的培育將成為中國市民社會發展的重要一環。就中國的安全生產管理體制而言，通過對第三部門和市場的培育，以推動安全生產工作的進展，顯得尤其重要。
近兩年，隨著《安全生產法》的頒布和實施，我國安全生產中介市場發展迅速，作為第三方力量參與到安全生產工作中來，越來越顯示出其蘊含的力量和廣闊的前景。這些機構從事咨詢、評價、評審、培訓、考核、認證、檢驗、檢測及注冊等技術性服務活動，為我國安全生產工作作出了重要貢獻。
當今中國正從傳統社會向現代社會轉型，我國的政治統治正從人治走向法治，政府管理亦從“全能型”向“有限型”轉變，在政府資源有限，政府權力日益收縮和下放的今天，如何動員社會力量廣泛參與安全生產事務以彌補政府資源的不足，是政府行政改革必須面對的現實問題。筆者就此將從理論上和實踐操作上進行相應的探討。
2 安全生產中介服務力量發展及其與
相關部門的關系
安全生產是一個涉及政府綜合監管，政府專門監督，行業自律，行業管理，社會中介服務機構檢查，檢驗和評價，企業自身管理，公眾參與等眾多部門眾多主體的系統工程，目前我國所提倡的“政府統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、全社會廣泛支持”的安全生產工作思路就是這種系統工程的集中體現。
在全國政府職能變遷和機構改革的要求下，對相應社會團體的培育成為一項緊迫的任務。在此方面，全國已有眾多省份的社會中介服務機構的建設取得了一定的成績，如一些沿海省份成立了相應的安全協會以及專門從事安全生產評價、咨詢、特種作業培訓等安全生產服務的中介公司。這些中介機構與政府、其他社會團體、企業的關系如下圖所示：
在政府與市場之間派生的相關的社會團體，則作為溝通政府與企業的渠道，一方面輔助政府機構制定安全生產方面法律法規，另一方面承接一部分政府職能轉變的功能，對企業安全進行行業監控。由于這種監控是非傳統的行政監督，故而可以降低企業對政府進行“尋租”的可能性。
依法培育或成立的民間組織或社團，雖然主要受到社會團體法規的制約，但現階段在具體的運行中具有很強的行政依托性，甚至具備一定的“準行政機關”和“事業單位”的身份，不具備完全自主的社會化身份。在業務上，社會團體承接了大量政府職能轉變的功能，如負責注冊安全主任的年審、執業資格認定、繼續教育等，同時，從事安全生產中介服務的機構必須接受安全行業協會的自律性管理。
現階段，作為一個綜合性的社團組織，其業務日益受到某種程度的“威脅”。例如，在其傳統的業務領域，它如何面對其他專業性協會的呼聲，政府又應該授予它怎樣的權力等。另外，作為行業協會，最終要面臨的是市場，要樹立其威信，穩定其地位，它應該獲取一定的權力和職能去推動行業內部自律與協調。因此，它亟待明確自身所將要和能夠扮演的角色，這離不開政府的支持與其他行業協會的合作。
另外，隨著市場經濟主體的急劇增加，從事經濟活動的主體種類的日益多元化，對企業安全事務的管理僅僅依靠政府有限的資源已經無法應對經濟的發展，所以，大力培植從事安全生產服務的中介公司已成燃眉之急。當前，全國從事安全生產社會中介組織有近千家，這些中介服務公司的經營范疇廣泛，如為企業及社會提供安全管理、安全技術、安全法律方面的咨詢服務，對工程建設項目進行安全預評價以及運行過程中的定期和階段性的評價、對危險化學晶的生產、存儲、運輸進行專項安全評價，對礦山等的開采進行安全預評價和現狀評價，舉辦安全知識講座、為企業舉辦安全知識和技能培訓等。這些安全生產中介公司一方面引進市場運行機制，直接面向企業和市場，保證為企業提供迅捷和專業化的服務；另一方面，中介公司諸如協助政府加強安全生產的基礎性工作，為政府審查批準安全生產事項以及有效加強安全生產監督管理提供技術支持的活動與服務，延伸了政府的職能，客觀上有助于政府職能的精簡以及政府服務的專業化水準。
安全生產中介服務屬于第三產業范疇，受生產經營單位或者政府部門的委托，依法從事安全生產評價、認證、檢測、檢驗和咨詢服務等專門業務的技術活動，進行有償服務，其服務活動必須遵循尊重科學，實事求是的基本原則，安全生產中介機構必須對其承擔業務的真實性、客觀性、科學性和準確性負責，不得提供違反事實和法律的服務。
安全中介服務機構畢竟是企業，以贏利和社會公益性服務為目標是其經營宗旨，但追求利潤最大化是其天然本性。因此，安全中介服務機構在克服“政府失靈”的同時，又有可能造成“市場失靈”，即其自身的趨利性會沖擊市場經濟秩序，轉嫁經營風險甚至損害競爭對手和社會公共利益。因此在發揮安全中介服務機構作用的同時，必須對其進行有效監督管理，使其服務職能社會化、市場化、法律化。如廣東省制定了《廣東省安全生產社會中介機構管理辦法》(粵經貿安全[2001)196號文件)，遼寧省制定了《遼寧省安全中介機構監督管理規定》，其中都規定安全生產服務中介機構不得進行有違市場經濟法則的不公平競爭。
近兩年來，我國從事安全生產中介服務的機構和專業人員有了一定規模的發展，按照2004年5月17日國家安監局頒布的《危險化學晶生產企業生產許可證實施辦法》，以及《煤礦礦山企業安全生產許可證實施辦法》、《煤礦企業安全生產許可證實施辦法》和《煙花爆竹生產企業安全生產許可證實施辦法》的要求，企業應當于2005年1月13日之前按規定申請辦理安全生產許可證。而要申請辦理該許可證，必要的條件之一就是要有具備資質的中介機構出具安全評價報告。社會的需求和法制的驅動又加速了我國安全評價中介市場的發展。
值得重視的是安全中介機構在快速發展的同時，出現了許多不容忽視的問題。例如，一些從某些政府部門、實行企業化管理的事業或集團公司分離出來的安全中介公司利用其在業內的壟斷地位和行業優勢搞不正當競爭；還有一些安全中介公司通過行賄、回扣等手段獲取項目服務權，以得到通過正當競爭不能實現的利益和有利的市場地位；通過威脅利誘，強制客戶委托其提供服務；利用競相壓價，或以其他不正當手段參與市場競爭，破壞其他安全中介企業的合法市場競爭活動，甚至一些中介公司與企業勾結，在安全評價報告上弄虛作假。因此，對安全中介服務機構進行合理的監督與管理是當前安全中介服務機構發展過程中的重要工作。
從中介服務機構的運行程序及運行中所要面對的各種角色出發，筆者認為應該從如下幾個方面加強對中介服務機構的監督與管理：
1)實行嚴格的市場準人制，對中介服務公司的成立進行資格審查，并且加強對其內部管理。
安全生產是人命關天的大事，任何時候都不能有一絲一毫的松懈。現階段，國家安全生產監督管理局對評價機構和評價人員實施資質核準和資格注冊，只有符合國家規定或者國家授權部門規定的資質條件，按照法定程序申請登記并獲得批準的，方可從事安全生產中介服務活動。
另外，部分中介服務機構有一味貪圖安全評估市場的贏利，內部管理較為混亂，規章制度不健全，財務管理不嚴等種種現象，危及了中介市場健康發展，應加強其內部管理，建立中介機構管理工作檔案，實行年度審核，對不合格的中介機構實行淘汰制度。各類社會中介機構和人員從事安全評價應通過資質核準和統一的資格考試并進行注冊，如廣州市公布的《廣州市安全中介機構服務公約》(試行)對從事安全評價的中介機構的資質以及其權利與義務作出了嚴格的規定。
2)實行從政府到行業協會的層層監督。
在不干擾中介機構經營和保護其經營機密的前提下，除了在政府層面加強對中介機構的監督外，應通過行業協會來規范中介機構的經營行為，加強其行業自律，協調行業之內的工作。于市場規制而言，由于微觀市場主體交易活動錯綜復雜，客觀上需要一個經過嚴格資格審查而依法成立、具有專業技術優勢和高度公信力、站在公開立場上提供中介服務、具有約束和監督作用的社會團體。作為一個社會團體，在安全生產方面其業務不應與專門的安全生產中介機構存在競爭，只有這樣，安全行業協會的監督才具有中立性和公正性。
作為安全生產行業協會在行業管理上應注重收集安全評價、認證、咨詢方面的合理化建議；定期組織業務交流活動；開展成員單位內部工作人員業務培訓、研究行業自律管理規則，從行業組織的角度規范安全中介機構評價行為，規范市場秩序等等。
3)引導和規范市場價格競爭行為。
政府的職能主要在于制訂統一的規范和制度，以營造一個良好的競爭環境，過多的干預和限制，可能影響市場運營的效率。目前安全生產中介市場上存在的問題之一就是同行業之內競相壓價，有些中介機構以完全不可能的價格承擔企業的安全評價業務，這樣惟一的結果就是中介機構與企業之間的勾結，即中介機構在安全評價報告上弄虛作假，走形式走過場，失去了評價報告的真正意義。因此，政府機構、社會團體、中介機構是否可以三方合作，分門別類地對安全評價的各個子項目進行具體的劃分，并定出初步的指導價格，以利于安全中介服務行業的健康發展。當然，這將是一項相當細致、花費時日并且龐大的工作。
4)對安全評價報告進行檢查。
中介機構評價報告的真實性和正確性直接關系到安全生產工作，但中介機構也是一個經營實體，利潤對他們來說同樣具有吸引力，所以，在實際中很難避免弄虛作假的現象。在受理之初，本應一票否決的，中介公司在利潤的驅使下仍然承接業務；或者有些公司的受理數量完全超過其評價能力，這樣，不可避免地影響評價報告的質量。
天津市安全生產監督管理局最近出臺了一整套工作程序和管理辦法，組建了一支素質高、業務精、懂政策的專家組。中介公司的評價大綱出來后，要送給安全生產監督管理部門的專家組進行審查，審查合格后，方可編制評價報告。評價報告完成后，再次送專家組進行評審。如果一個中介機構做出的評價報告連續兩次被專家組否定，按照規定就要吊銷其資質證書或者受到處罰。由于監督體制健全、規章完備，該市的安全評價報告的質量逐年提高。所以，對評價報告的審查是對中介機構進行有力監控的一環，對承擔安全評價、認證、檢測、檢驗工作的中介機構出具虛假證明，造成嚴重后果的，將取消其評價、認證、檢測、檢驗資格，并按有關規定追究相關人員的法律責任。
5)定期抽查企業的安全狀況。
單純對評價報告的評審不足以真正杜絕弄虛作假的現象，還需要將這種監控落到實處，即組織專家組對安全評價報告涉及的對象進行抽查，以斷定評價報告所反應內容是否屬實，或者企業是否在中介機構做出評價報告之后，根據中介機構意見進行整改，或單方面改變企業的安全現狀。目前，廣州市安全監管部門正進行這方面的嘗試。這樣，中介公司應該定期向所在區縣匯報評價情況，并且在受理業務時，知照當地的安監部門，以利于安監部門進行抽查。但是，由于這一工作涉及諸方面的協調和利益的整合，作為政府似乎現階段還無意推進該項工作制度的實行。
4 小 結
安全生產監管體制的建立將是一個長期完善的過程，亦是一個多方參與共同合作建設的過程，這其中民間社會團體包括安全生產社會中介服務機構，將隨著市場經濟健康而迅速的發展日益呈現出其強大的生命力，政府應在法律和制度層面為安全生產社會中介服務機構發展營造一個良好的環境。
安全生產社會中介服務機構在發展中需不斷加強自身的組織建設、制度建設，不斷依法規范自身行為，在配合政府監管工作的同時不斷加強自律，樹立具有較強社會公信力的中介服務形象，這是安全生產中介服務機構得以不斷發展壯大的重要前提。
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