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——寫在《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》批準(zhǔn)周年之際①

　　在以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)的大氛圍下，為進(jìn)一步推進(jìn)職業(yè)安全衛(wèi)生工作，需要從立法、管理及監(jiān)察體制、運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行深層次思考。2006年10月31日，我國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》（155號(hào)公約）為此提供了一個(gè)契機(jī)。在155號(hào)公約批準(zhǔn)1周年之際，筆者記下對(duì)職業(yè)安全衛(wèi)生立法的一些思考，并呼吁：努力創(chuàng)造條件，盡快制定一部《職業(yè)安全衛(wèi)生法》。

　　目前我國(guó)尚無(wú)一部真正意義上的職業(yè)安全衛(wèi)生法律

　　一、《職業(yè)安全衛(wèi)生法》的定位——屬于勞動(dòng)（勞工）法律體系

　　1．從世界職業(yè)安全衛(wèi)生法律法規(guī)的歷史沿革看

　　事故傷亡與職業(yè)疾病是生產(chǎn)勞動(dòng)的伴生物。“職業(yè)安全衛(wèi)生”問(wèn)題是隨著生產(chǎn)勞動(dòng)的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著生產(chǎn)勞動(dòng)的發(fā)展而發(fā)展的。“勞動(dòng)創(chuàng)造世界”，人類為了生存和發(fā)展，通過(guò)生產(chǎn)勞動(dòng)創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富，以滿足人們的各種需要。但是在任何生產(chǎn)勞動(dòng)的過(guò)程中，一方面客觀存在著影響勞動(dòng)者安全與健康的各種危害因素；另一方面勞動(dòng)者對(duì)這些危害因素的承受與抗御能力又是有限的，如果不采取措施，隨時(shí)都可能發(fā)生傷亡事故或因職業(yè)危害導(dǎo)致職業(yè)病的發(fā)生，威脅勞動(dòng)者的安全與健康。因此必須采取各種有效措施來(lái)消除或控制這些危害因素，以保障勞動(dòng)者的安全與健康，無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在或?qū)��?lái)都是如此。

　　歷史表明：勞動(dòng)法起源于對(duì)勞動(dòng)者安全健康的保護(hù)。自18世紀(jì)英國(guó)產(chǎn)業(yè)革命開(kāi)始，大規(guī)模的機(jī)器生產(chǎn)，在極大地提高了生產(chǎn)力水平的同時(shí)，也帶來(lái)了職業(yè)傷害問(wèn)題。在資本主義原始積累時(shí)期，生產(chǎn)事故頻發(fā)，工人的勞動(dòng)條件極其惡劣，加上超時(shí)勞動(dòng)，造成工人大量傷亡。階級(jí)壓迫必然引發(fā)工人階級(jí)的反抗。隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各國(guó)工人運(yùn)動(dòng)的高漲，繼19世紀(jì)初期英國(guó)開(kāi)始制定旨在保護(hù)勞動(dòng)者的“工廠立法”后，德、法、美等其他工業(yè)國(guó)家，也先后制定了類似法律法規(guī)。“工廠立法”最初只適用于某類工廠某類工人工作時(shí)間的限制，其后發(fā)展成為包括勞動(dòng)合同、勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、女工與童工、安全與衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)培訓(xùn)等勞動(dòng)關(guān)系的各個(gè)方面以及工會(huì)、集體合同等內(nèi)容，從而逐步形成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門——?jiǎng)趧?dòng)法。其中有關(guān)職業(yè)安全衛(wèi)生方面的規(guī)定，是勞動(dòng)法（或勞動(dòng)法法律體系）的重要組成部分。

　　第二次世界大戰(zhàn)后，隨著生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和高新技術(shù)在生產(chǎn)勞動(dòng)中的運(yùn)用，工傷事故及職業(yè)危害、職業(yè)病也日益嚴(yán)重，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失和惡劣社會(huì)影響，直接影響到生產(chǎn)的發(fā)展和勞資雙方的利益，進(jìn)而影響到國(guó)家整體利益。一些國(guó)家越來(lái)越感到：必須把職業(yè)安全衛(wèi)生作為一個(gè)重要問(wèn)題來(lái)考慮，需要單獨(dú)制定一部綜合性的、基礎(chǔ)性的、適用范圍廣泛的職業(yè)安全衛(wèi)生基本法。自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛制定職業(yè)安全衛(wèi)生法。1970年，美國(guó)率先頒布了《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，隨后，英、日等國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也相繼頒布了勞動(dòng)（職業(yè)、勞工）安全衛(wèi)生法。至今，不但發(fā)達(dá)國(guó)家，而且很多發(fā)展中國(guó)家也制定、頒布了職業(yè)安全衛(wèi)生法。

　　隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，商品貿(mào)易從國(guó)內(nèi)擴(kuò)展到國(guó)際，導(dǎo)致勞動(dòng)關(guān)系的影響跨越國(guó)界，產(chǎn)生了國(guó)際勞動(dòng)立法的要求。為此，1919年成立了國(guó)際勞工立法專門機(jī)構(gòu)——國(guó)際勞工組織。該組織制定國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)（一般指國(guó)際勞工大會(huì)通過(guò)的國(guó)際勞工公約和建議書，以及其他關(guān)于處理勞動(dòng)關(guān)系及其相關(guān)的一些關(guān)系的原則、規(guī)則）的核心和宗旨是確立和保障世界范圍內(nèi)的勞工權(quán)利。如前所述，涉及職業(yè)安全衛(wèi)生方面的國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)占有相當(dāng)大的比例。

　　2．從勞動(dòng)關(guān)系的特點(diǎn)和職業(yè)安全衛(wèi)生的本質(zhì)看

　　現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)關(guān)系的一個(gè)主要特點(diǎn)是：兼具財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系的性質(zhì)。勞動(dòng)關(guān)系作為一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是一種財(cái)產(chǎn)交換關(guān)系：勞動(dòng)者以其勞動(dòng)力（其財(cái)產(chǎn)）所有者的身份，與生產(chǎn)資料所有者的用人單位進(jìn)行等量交換。勞動(dòng)關(guān)系建立，則這種財(cái)產(chǎn)交換關(guān)系形成。但由于勞動(dòng)者的勞動(dòng)力無(wú)法與勞動(dòng)者分離，所以勞動(dòng)者把勞動(dòng)力轉(zhuǎn)讓給用人單位使用的同時(shí)，實(shí)際上將其人身權(quán)在一定限度、一定時(shí)間內(nèi)交給了用人單位控制。從這個(gè)意義上說(shuō)，勞動(dòng)關(guān)系也是一種人身關(guān)系。

　　由于“職業(yè)安全衛(wèi)生”涉及勞動(dòng)過(guò)程中勞動(dòng)者的物質(zhì)性人身權(quán)利（生命健康權(quán)）——最基本人權(quán)與勞權(quán)，而這個(gè)權(quán)利隨著勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)讓實(shí)際上由用人單位控制。故需要“職業(yè)安全衛(wèi)生法”來(lái)維護(hù)勞動(dòng)者的安全健康權(quán)利，當(dāng)然屬于勞動(dòng)法律體系。而且，正如湖南大學(xué)法學(xué)院教授王興全所說(shuō)：“職業(yè)安全衛(wèi)生法所規(guī)定的職業(yè)安全衛(wèi)生條件，一方面作為勞動(dòng)條件基準(zhǔn)，在勞動(dòng)法律體系中，其地位和效力高于集體合同、勞動(dòng)規(guī)章制度和勞動(dòng)合同，需要通過(guò)集體合同、勞動(dòng)規(guī)章制度和勞動(dòng)合同來(lái)落實(shí)；另一方面，作為強(qiáng)行性實(shí)體法，需要由勞動(dòng)監(jiān)察（尤其是職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察）和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理等程序法來(lái)保障其實(shí)施。”（參見(jiàn)本刊2007年第7期《安全生產(chǎn)法的定位》）

　　3．從我國(guó)勞動(dòng)立法看

　　我國(guó)1994年頒布了《勞動(dòng)法》。《勞動(dòng)法》明確規(guī)定：“獲得職業(yè)安全衛(wèi)生保護(hù)”是職工的基本權(quán)利，并設(shè)“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”專章。為了使《勞動(dòng)法》中有關(guān)保障勞動(dòng)者職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利及對(duì)職業(yè)安全衛(wèi)生方面的原則性規(guī)定得以落實(shí)，需要一部在職業(yè)安全衛(wèi)生方面具有全面性、綜合性、基礎(chǔ)性的法律——《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，然而，這部法律至今沒(méi)有出臺(tái)。

　　綜上所述，《職業(yè)安全衛(wèi)生法》是《勞動(dòng)法》的子法（分支法），屬于勞動(dòng)法法規(guī)體系，毋庸質(zhì)疑。

　　二、目前我國(guó)尚無(wú)一部真正意義上的職業(yè)安全衛(wèi)生法律

　　目前我國(guó)已經(jīng)制定、頒布了《職業(yè)病防治法》、《安全衛(wèi)生法》等一系列法律、法規(guī)，這些法律的制定及頒布，對(duì)促進(jìn)我國(guó)職業(yè)安全衛(wèi)生事業(yè)具有積極意義和重要作用，毋庸質(zhì)疑。但是筆者認(rèn)為，從法規(guī)體系的歸屬來(lái)說(shuō)，這幾個(gè)法律似乎都不能納入勞動(dòng)法法規(guī)體系，它們不能取代《職業(yè)安全衛(wèi)生法》。其主要理由如下：

　　1．從法律名稱的概念上看

　　根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《職業(yè)安全衛(wèi)生術(shù)語(yǔ)》關(guān)于 “職業(yè)安全衛(wèi)生”的定義：“以保障職工（勞動(dòng)者）在職業(yè)（勞動(dòng)）活動(dòng)中的安全與健康為目的的工作領(lǐng)域、技術(shù)、設(shè)備組織制度和教育等方面的相應(yīng)措施”；“安全生產(chǎn)”的定義：“消除或控制生產(chǎn)過(guò)程中的危險(xiǎn)因素，保證生產(chǎn)順利進(jìn)行”，二者的涵義完全不同。

　　2．從立法宗旨上看

　　《安全衛(wèi)生法》規(guī)定：“為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定本法”（調(diào)整人與生產(chǎn)事故之間的關(guān)系）；而《勞動(dòng)法》規(guī)定：“為了保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系，建立和維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，依據(jù)憲法制定本法”；《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》所規(guī)定的國(guó)家政策的目的是：“在合理可行的范圍內(nèi)，把工作環(huán)境中內(nèi)在的危險(xiǎn)因素減少到最低限度，以預(yù)防來(lái)源于工作、與工作有關(guān)的或在工作過(guò)程中發(fā)生的事故和對(duì)健康的危害”。《職業(yè)安全衛(wèi)生法》應(yīng)與《勞動(dòng)法》一致，調(diào)整用人單位與勞動(dòng)者之間因勞動(dòng)條件和工作環(huán)境而產(chǎn)生的勞動(dòng)關(guān)系。其立法宗旨是為了保障勞動(dòng)者（或職工、勞工）在生產(chǎn)勞動(dòng)過(guò)程中的物質(zhì)性人身權(quán)（即生命權(quán)與健康權(quán)）。

　　3．從適用范圍來(lái)看

　　《安全生產(chǎn)法》的適用范圍，是在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位的安全生產(chǎn)；《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》適用于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)部門和所覆蓋的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)部門中的一切工人。即《職業(yè)安全衛(wèi)生法》的適用范圍應(yīng)與《勞動(dòng)法》相同，即“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織（統(tǒng)稱“用人單位”）和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者”。

　　4．從涉及的法律內(nèi)容來(lái)看

　　《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》針對(duì)職業(yè)安全衛(wèi)生的國(guó)家政策的原則、國(guó)家一級(jí)的行動(dòng)和以及企業(yè)一級(jí)的行動(dòng)做了全面的規(guī)定。

　　我國(guó)相關(guān)現(xiàn)行法律在規(guī)范的內(nèi)容方面，與職業(yè)安全衛(wèi)生相比，都有一定的局限性。如《安全衛(wèi)生法》限于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位預(yù)防生產(chǎn)事故；《職業(yè)病防治法》適用于“中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的職業(yè)病防治活動(dòng)”；《礦山安全法》限于“礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)”，“為了保障礦山生產(chǎn)安全，防止礦山事故，保護(hù)礦山職工人身安全……”；《消防法》是“為了預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害，……”等等，不一而足。總之，只涉及到職業(yè)安全衛(wèi)生問(wèn)題的某個(gè)方面，綜合性不夠強(qiáng)，內(nèi)容不夠全面，廣泛。

　　5．從有無(wú)“政府、雇主組織和工人組織”三方協(xié)調(diào)機(jī)制看

　　基于涉及工人基本人身權(quán)利，《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》以及其他相關(guān)公約都明確要求“工人及其代表的參與”：國(guó)家一級(jí)要求各會(huì)員國(guó)建立政府、雇主組織和工人組織的三方協(xié)商機(jī)制；企業(yè)一級(jí)要求“管理人員與工人、或其代表的合作，應(yīng)是本公約第16～19條所采取的組織措施和其他措施的重要成分”。我國(guó)相關(guān)現(xiàn)行法律對(duì)這方面則沒(méi)有明確規(guī)定。

　　《安全生產(chǎn)法》等現(xiàn)行法律在上述幾個(gè)基本方面與《勞動(dòng)法》、《職業(yè)安全衛(wèi)生公約》及《職業(yè)安全衛(wèi)生法》的差別顯而易見(jiàn)，其定位可以納入經(jīng)濟(jì)法、行政法，但惟獨(dú)不能納入勞動(dòng)法。（未完待續(xù)）

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