安全文化網(wǎng) m.zltai.com 　　城市公共安全管理可以劃分為兩個層面：一是宏觀層面上的戰(zhàn)略管理；一是專業(yè)層面的城市防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理。在當(dāng)前我國城市公共安全管理研究與實踐領(lǐng)域存在的諸多問題當(dāng)中，關(guān)鍵問題在于戰(zhàn)略的缺失。文章從城市公共安全管理的戰(zhàn)略理念、戰(zhàn)略定位、管理體系、戰(zhàn)略保障和安全文化等五個方面，對戰(zhàn)略層面的內(nèi)容構(gòu)成進行論述和闡釋。
　　
　　城市公共安全管理，就是城市政府及社會為預(yù)防和控制各種重大事件、事故和災(zāi)害的發(fā)生或保護人民生命財產(chǎn)安全，減少社會危害和經(jīng)濟損失而有計劃、有組織地學(xué)習(xí)、制定和實施一系列管理和因應(yīng)策略。城市公共安全管理可以劃分為兩個層面：一是宏觀層面上的戰(zhàn)略管理；一是專業(yè)層面的城市防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理。由于城市公共安全是一個多層次、復(fù)雜的巨系統(tǒng)，與城市社會、經(jīng)濟、政治等諸多因素密切相關(guān)，在種類繁多的災(zāi)害、事故和事件的威脅面前，如何改變傳統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)型的公共安全管理的被動狀況，改變原來就安全論安全、就災(zāi)害論災(zāi)害的局面，如何探討威脅城市安全的各種深層原因，這就更加需要城市政府要具有全面的系統(tǒng)的公共安全戰(zhàn)略思維，從戰(zhàn)略層面整體協(xié)調(diào)處理城市公共安全與社會經(jīng)濟環(huán)境的關(guān)系、公共安全管理內(nèi)部系統(tǒng)的關(guān)系以及公共安全問題發(fā)展的各個階段的關(guān)系，確立城市公共安全未來發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，對公共安全進行全局性的謀略。
　　
　　我國對于城市公共安全管理的研究和實踐主要是從2003年非典危機之后開始重視的，由于時間較短，雖然從中央到地方政府做了大量的工作，但公共安全管理的研究和實踐領(lǐng)域還主要集中在一般應(yīng)急管理和防災(zāi)減災(zāi)層面，從城市可持續(xù)安全發(fā)展的角度對城市公共安全進行全方位的戰(zhàn)略思考還不夠，公共安全管理沒有擺上城市發(fā)展應(yīng)有的戰(zhàn)略地位。在當(dāng)前我國城市公共安全管理存在的諸多問題當(dāng)中，關(guān)鍵問題不在于業(yè)務(wù)與技術(shù)，而是戰(zhàn)略的缺失。為此，本文擬從城市公共安全管理的戰(zhàn)略理念、戰(zhàn)略定位、管理體系、戰(zhàn)略保障和安全文化等五個方面，對戰(zhàn)略層面的內(nèi)容構(gòu)成進行論述和闡釋。
　　
　　一、確立城市安全發(fā)展的核心戰(zhàn)略理念
　　
　　戰(zhàn)略是一種觀念，一種只存在于需要戰(zhàn)略的人的頭腦中的抽象的概念，它體現(xiàn)組織中人們對客觀世界應(yīng)有的認(rèn)識方式和價值觀。在公共安全管理中，應(yīng)該確立什么樣的戰(zhàn)略觀念，樹立什么樣的核心理念，是探討城市公共安全管理戰(zhàn)略的首要問題。
　　
　　黨的十六屆三中全會提出了科學(xué)發(fā)展觀，十六屆五中全會又進一步提出了安全發(fā)展概念，把安全發(fā)展與節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展并列起來，系統(tǒng)地、完整地反映了國家關(guān)于資源、環(huán)境、安全等方面的基本政策，共同構(gòu)成了科學(xué)發(fā)展觀的整體內(nèi)涵。安全發(fā)展，就是堅持經(jīng)濟社會發(fā)展必須以安全為基礎(chǔ)、前提和保障，不能以犧牲人的生命和健康為代價的原則，使各領(lǐng)域、各行業(yè)、各生產(chǎn)經(jīng)營單位的發(fā)展，建立在安全保障能力不斷增強、安全生產(chǎn)狀況持續(xù)改善、勞動者生命安全和身體健康得到切實保障的基礎(chǔ)上，做到安全生產(chǎn)與經(jīng)濟社會發(fā)展各項工作同步規(guī)劃，同步部署，同步推進，實現(xiàn)安全保障下的可持續(xù)發(fā)展。其本質(zhì)就是把發(fā)展建立在安全的基礎(chǔ)上，以發(fā)展來解決社會中的深層次矛盾和問題，體現(xiàn)安全與發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系，標(biāo)志著我們對科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵認(rèn)識上進一步深化。正如胡錦濤總書記在中央政治局第30次集體學(xué)習(xí)講話中指出的，“把安全發(fā)展作為一個重要的理念納入我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略，這是我們對于科學(xué)發(fā)展觀認(rèn)識的深化”。安全發(fā)展理念包含兩個方面的內(nèi)涵：一是要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安全和發(fā)展的關(guān)系，安全發(fā)展是各種發(fā)展的基礎(chǔ)、前提和保證，只有在安全發(fā)展的前提下，節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展才有可能。二是堅持以人為本的城市安全發(fā)展觀，就是在城市發(fā)展過程中把人民群眾的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、救濟權(quán)等權(quán)利始終擺在一切工作的首要位置，建設(shè)和諧社會首先要以人的生命為本，不能以犧牲人的生命和健康為代價的原則，這是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)，是安全發(fā)展的核心。因此，在城市政府公共安全管理的戰(zhàn)略理念中，首先要把安全發(fā)展作為城市公共安全管理的核心理念，把公共安全擺在一切工作的首位，建立起辯證的安全第一的觀念，當(dāng)安全與發(fā)展、安全與管理、安全與教育、安全與生產(chǎn)等發(fā)生矛盾時，安全優(yōu)先。
　　
　　二、確定公共安全管理在城市可持續(xù)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位
　　
　　城市公共安全離不開特定的社會、文化、經(jīng)濟、政治和環(huán)境等，同樣，突發(fā)公共安全事件產(chǎn)生的影響也會波及到社會生活的各個方面，引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，導(dǎo)致了影響公共安全管理因素的多元化趨勢。因此，城市政府必須將城市安全納入城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展的整體規(guī)劃中考慮，對公共安全進行統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源，統(tǒng)籌各個領(lǐng)域的安全協(xié)調(diào)發(fā)展，把公共安全管理與政府公共管理的方方面面有機地結(jié)合在一起，制定具有全局性、長遠性的公共安全管理的戰(zhàn)略和政策。
　　
　　一是要統(tǒng)籌經(jīng)濟與社會的安全協(xié)調(diào)發(fā)展。城市公共安全問題與城市的發(fā)展速度密切相關(guān)，安全發(fā)展要注意始終保持經(jīng)濟的理性增長，注重發(fā)展速度與質(zhì)量、效益、安全的協(xié)調(diào)。同時，要更加注重社會事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)社會的全面進步，促進經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前城市發(fā)展進程中還存在著許多影響民生突出矛盾，要重點解決好城鄉(xiāng)就業(yè)、征地拆遷、社會保障、收入分配等問題。
　　
　　二是要統(tǒng)籌社會與環(huán)境的安全協(xié)調(diào)發(fā)展。城市人口增長、社會生活方式的選擇、城市的發(fā)展模式和戰(zhàn)略選擇必須考慮城市資源的約束力和環(huán)境的承載力，城市經(jīng)濟增長要注重資源有序利用和環(huán)境保護，確保城市資源永續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，注意解決生產(chǎn)發(fā)展與生命安全和生態(tài)良好協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　三是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)安全協(xié)調(diào)發(fā)展。要加快農(nóng)村城市化進程，注意調(diào)整國民收入的分配格局，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予、少取、放活”的方針，加大政府財政對農(nóng)村的扶持力度，實現(xiàn)農(nóng)民收入增加這一根本目標(biāo)。在城市化和工業(yè)化進程中，城市發(fā)展用地、工業(yè)發(fā)展用地與農(nóng)民失地是當(dāng)前城鄉(xiāng)矛盾的焦點。要從這一涉及到農(nóng)民最現(xiàn)實、最直接、最迫切的利益問題入手，堅持從維護被征地農(nóng)民的根本利益出發(fā)，處理好發(fā)展用地與農(nóng)民失地的矛盾，認(rèn)真合理地做好征地拆遷補償工作，高度重視解決被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活出路問題，加快促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提高農(nóng)村社會保障水平。
　　
　　四是在城市規(guī)劃與建設(shè)中統(tǒng)籌做好安全規(guī)劃。首先要合理部署城市的功能區(qū)。合理選擇城市建設(shè)用地和控制城市規(guī)模是防御災(zāi)害、減少災(zāi)害的重要手段，是城市安全規(guī)劃要重點解決的問題之一。在城市建設(shè)用地選擇時，做好用地評價工作，綜合考慮地形、地質(zhì)、氣象、危險源場所、防洪、抗震、防風(fēng)等安全因素；將存在災(zāi)害隱患的工業(yè)區(qū)與商業(yè)區(qū)和生活區(qū)隔離開來，使居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地等主要功能區(qū)盡量避開災(zāi)害源和生態(tài)敏感地帶，實現(xiàn)城市總體布局的合理化，這是城市安全的治本之策。其次是強化交通、能源、通信、給排水等城市生命線系統(tǒng)安全規(guī)劃，從系統(tǒng)構(gòu)成、設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)方式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、組織管理方面，提高生命線系統(tǒng)的防災(zāi)抗災(zāi)功能，這是城市安全的重要環(huán)節(jié)。再是要盡快制定城市危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)布點的城市建設(shè)規(guī)劃，保證其周邊的安全距離符合規(guī)范要求。
　　
　　實踐證明，各種公共安全問題盡管直接導(dǎo)因不盡相同，但歸根結(jié)底都與城市發(fā)展所產(chǎn)生的社會矛盾、社會管理息息相關(guān)。同樣，許多公共安全問題，無論是自然災(zāi)害還是人為災(zāi)害，也反作用于城市發(fā)展的方方面面，比如，環(huán)境污染、生態(tài)破壞，以及由此引發(fā)的其他災(zāi)害，這些災(zāi)害時刻都在威脅著城市社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展。城市公共安全與城市社會經(jīng)濟發(fā)展各個方面的這種相互作用的關(guān)系，需要城市政府對公共安全進行明確的戰(zhàn)略定位，在城市發(fā)展的諸多因素中要確立城市公共安全的戰(zhàn)略地位，從戰(zhàn)略層面整體協(xié)調(diào)處理各系統(tǒng)的關(guān)系，化解社會轉(zhuǎn)型期的各個不穩(wěn)定因素。　　
　　
　　三、構(gòu)建全面綜合的公共安全管理體系
　　
　　現(xiàn)代城市已經(jīng)進入一個高危險期，傳統(tǒng)的與非傳統(tǒng)的公共安全事件的出現(xiàn)日益頻繁，城市公共安全呈現(xiàn)出的頻繁性、危害性、群發(fā)性、鏈發(fā)性等特點以及層出不窮的新型安全問題，使得傳統(tǒng)的公共安全管理模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對公共安全的應(yīng)對與管理已經(jīng)不能僅僅依賴于孤立的政策與法規(guī)，不能僅僅依賴于事件發(fā)生之后的倉促反應(yīng)，不能僅僅依賴于單個機構(gòu)的孤軍奮戰(zhàn)，也不能僅僅依賴于一個全能的政府，迫切要求政府加強組織的協(xié)調(diào)合作、運行機制的協(xié)同和救援的整合、信息和資源的共享等，通過構(gòu)建全面管理的戰(zhàn)略模式，才能確保協(xié)調(diào)高效，實現(xiàn)綜合集成和管理效益的最大化。
　　
　　一是整合協(xié)同的組織系統(tǒng)。公共安全管理涉及領(lǐng)域、部門多，影響面廣，需要動員全社會的力量、資源，有計劃、有組織地進行應(yīng)對。因此，政府應(yīng)該把公共安全管理各環(huán)節(jié)的工作聯(lián)系起來，作為一個有機系統(tǒng)進行對待，必須將現(xiàn)有各臨時機構(gòu)統(tǒng)一整合成一個穩(wěn)定的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，使之成為政府日常管理的重要組成部分，使公共安全應(yīng)對處理各環(huán)節(jié)的工作統(tǒng)一起來考慮，形成合力，實現(xiàn)管理效益的最優(yōu)化，建立一個職能明確、責(zé)權(quán)分明、組織健全、運行靈活、統(tǒng)一高效的公共安全管理組織系統(tǒng)。
　　
　　二是覆蓋廣泛、反應(yīng)靈敏的預(yù)警系統(tǒng)。城市公共安全各因素所帶來的風(fēng)險涵蓋城市危險源、城市自然災(zāi)害、城市重要機構(gòu)及場所、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、城市應(yīng)急救援力量、城市應(yīng)急救援設(shè)備設(shè)施等方方面面，必須建立一套有效的專業(yè)預(yù)警機構(gòu)和科學(xué)的預(yù)警分析，具備完善的預(yù)警防范功能，形成完整統(tǒng)一的預(yù)警系統(tǒng)，對公共安全事件進行宏觀性、前瞻性的總體考慮，科學(xué)、定量、實時地診斷、監(jiān)測并預(yù)警社會穩(wěn)定和公共安全的總體趨勢。
　　
　　三是資源共享的信息系統(tǒng)。現(xiàn)代公共安全管理要求信息系統(tǒng)必須能夠打破應(yīng)急信息資源在部門、地區(qū)之間的壁壘，增強政府公共安全管理決策的科學(xué)化，提高政府應(yīng)急指揮的效率。就是在現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)基礎(chǔ)上，通過建立統(tǒng)一的、法定的技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換格式，制定相應(yīng)的制度和管理辦法，實現(xiàn)城市間、政府各部門之間的信息共享。
　　
　　四是協(xié)同作戰(zhàn)的應(yīng)急救援系統(tǒng)。城市事故災(zāi)害應(yīng)急救援是一項涉及面廣、專業(yè)性很強的工作，系統(tǒng)內(nèi)的各中心都有其各自的功能職責(zé)及構(gòu)建特點，每個中心都是相對獨立的工作機構(gòu)，但在執(zhí)行任務(wù)時又相互聯(lián)系相互協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)系統(tǒng)性的運作狀態(tài)。因此，單靠城市某個部門是很難完成的，必須把各方面的力量組織起來，形成統(tǒng)一的救援指揮部，在指揮部的統(tǒng)一指揮下，安全、公安、消防、環(huán)保、衛(wèi)生、部隊等部門密切配合，協(xié)同作戰(zhàn)，迅速、有效的組織和實施應(yīng)急救援，盡可能的避免和減少損失。
　　
　　四、制定完善的戰(zhàn)略保障措施。
　　
　　有效的公共安全管理需要政府動員和調(diào)動大量的人、財、物、制度等各種資源，必須建立完善的公共安全的資源支持保障體系，暢通資源供應(yīng)渠道，把公共安全管理中涉及到的人、財、物、制度等進行有效分配、使用，以提高政府和社會的應(yīng)對能力。
　　
　　一是發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，保證建設(shè)資金超前投入。資金保證是確保公共安全的必要條件，公共安全管理機制的建立與完善在很大程度上依賴于資金投入的保證程度。作為公共安全管理主體的政府，在每年制定財政預(yù)算時，要加大對用于公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，完善財政預(yù)備費的撥付及使用制度，建立突發(fā)事件專項資金制度，建立中長期的突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備基金，強化突發(fā)事件政府投資主渠道的保障作用。
　　
　　二是建構(gòu)一體化的城市資源保障機制。充足的應(yīng)急資源是應(yīng)急救援的保障，各應(yīng)急部門和應(yīng)急隊伍都積極地完善自己的裝備和設(shè)施，但要貫徹集中儲備和分散儲備相結(jié)合的原則。目前城市絕大部分的資源儲備工作都是由相關(guān)部門負(fù)責(zé)，重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象很難避免。因此，要加強對城市應(yīng)急資源的整合，建立一體化的資源儲備和調(diào)度機制，提高資源的利用效率，并保障災(zāi)時資源調(diào)度的暢通無阻。
　　
　　三是逐步建立多元化的應(yīng)急融資和籌資機制。政府與商業(yè)保險主體基于經(jīng)濟利益與社會利益雙贏的基礎(chǔ)上開展合作，通過政策優(yōu)惠鼓勵商業(yè)保險、再保險進入公共風(fēng)險保障領(lǐng)域。尤其要積極探索建立巨災(zāi)保險體系。2006年6月，國務(wù)院頒布《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，被保險業(yè)界稱為“保險國十條”，明確指出，要建立國家財政支持下的巨災(zāi)風(fēng)險保險體系，以充分發(fā)揮保險在防損減災(zāi)和災(zāi)害事故處置中的重要作用，將保險納入災(zāi)害事故防范救助體系。同時，積極吸收來自國內(nèi)外企業(yè)、非政府組織、個人和國際組織的贊助和捐助，完善社會保障、醫(yī)療保險、商業(yè)保險等的投資與管理機制，培育和發(fā)展社會共同參與的公共安全管理財力保障機制。
　　
　　四是制定和完善各項法律法規(guī)、規(guī)章制度。法制建設(shè)是公共安全管理體系建設(shè)中關(guān)鍵的一環(huán)，只有建立科學(xué)完善的制度，才能在公共安全處理中做到有法可依、有章可循，才能保證政府公共安全管理的長期戰(zhàn)略地位。考慮到我國目前還沒有綜合性公共安全法規(guī)，特別是缺乏針對城市公共安全管理的法規(guī)這一現(xiàn)實，應(yīng)在城市立法權(quán)限范圍內(nèi)加強城市公共安全管理立法體系的研究，把突發(fā)公共安全事件應(yīng)急處置預(yù)案法制化，提升重大突發(fā)公共安全事件應(yīng)急處置預(yù)案的法律地位，強化公共安全管理的程序化、制度化和規(guī)范化。
　　
　　五、培育全社會動員參與的安全文化
　　
　　城市公共安全已經(jīng)不僅是指傳統(tǒng)的安全和公共安全秩序，公共安全滲透著復(fù)雜的社會因素，公共安全是一門科學(xué)和技術(shù)，也是一項管理活動，更重要的是反映一種全社會的倫理和文化，是社會和諧發(fā)展的標(biāo)志。安全文化就是把社會、企業(yè)、單位要實現(xiàn)的生產(chǎn)價值和實現(xiàn)人的價值統(tǒng)一起來,以保護人的安全與健康為目的,實現(xiàn)安全價值觀和安全行為準(zhǔn)則的統(tǒng)一。在城市公共安全戰(zhàn)略環(huán)境的諸多因素中，由于安全文化滲透到社會生活的各個領(lǐng)域，對公共安全戰(zhàn)略管理具有持久的、潛在的影響，起著重要的制約作用。同時，公共安全管理不僅僅是政府的責(zé)任，更不只是某一個相關(guān)部門的責(zé)任，它需要社會的廣泛參與。因此，城市政府要想具備強有力的社會動員能力，必須把安全文化的建設(shè)作為公共安全管理戰(zhàn)略的重要內(nèi)容加以大力推進，營造全社會關(guān)愛生命、關(guān)注安全文化氛圍。
　　
　　城市公共安全文化的構(gòu)建應(yīng)包含三個層次的內(nèi)容：一是觀念意識方面，主要指城市決策者和社會公眾共同接受的安全意識、公共安全的理念和價值標(biāo)準(zhǔn)。它是公共安全文化的核心和靈魂，是形成和提高公共安全行為文化、制度文化和物態(tài)文化的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我們需要建立的公共安全文化觀念是：堅持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理，牢固樹立“以人為本”、“安全發(fā)展”的理念。二是行為文化方面，是指在公共安全觀念文化指導(dǎo)下社會公眾在社會活動過程中的安全行為準(zhǔn)則、思維方式、行為模式的表現(xiàn)。它既是觀念文化的反映，同時又作用于和改變觀念文化。現(xiàn)在需要發(fā)展的公共安全行為文化是：進行科學(xué)的安全思維、執(zhí)行嚴(yán)格的安全規(guī)范、進行科學(xué)的安全領(lǐng)導(dǎo)和指揮、強化高質(zhì)量的安全學(xué)習(xí)、掌握必要的應(yīng)急自救技能等等。三是制度管理方面，是指對從事有關(guān)公共安全活動的人員的行為產(chǎn)生的規(guī)范性、約束性的影響和作用，包括從建立法制觀念、強化責(zé)任意識，到科學(xué)地制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章，嚴(yán)格執(zhí)法程序和自覺的執(zhí)法行為等。
　　
　　六、結(jié)束語
　　
　　當(dāng)前，城市公共安全問題比以往任何時候都要嚴(yán)峻，在種類繁多的災(zāi)害、事故和事件的威脅面前，如何改變傳統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)型的公共安全管理的被動狀況，改變原來就安全論安全、就災(zāi)害論災(zāi)害的局面，如何探討威脅城市安全的各種深層原因，從整個社會系統(tǒng)進行全方位的思考城市公共安全管理的戰(zhàn)略，是當(dāng)前城市政府加強公共安全管理重大課題和緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，它對于構(gòu)建安全保障型城市，追求城市的安全、和諧的可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。 安全文化網(wǎng) m.zltai.com