過去幾年，有關環(huán)保稅的“風吹草動”受到廣泛關注，一些官員偶然發(fā)表的一點看法甚至成為媒體炒作的由頭，而這個被千呼萬喚寄予厚望的稅種卻始終難露崢嶸。近日，“十二五”規(guī)劃建議明確提出“開征環(huán)境保護稅”，又一次將環(huán)境保護稅推進公眾視野。環(huán)境保護稅究竟是個啥稅種，會不會加重企業(yè)負擔，能起到保護環(huán)境的作用嗎？近日，記者采訪了有關專家。
為何要開征環(huán)境保護稅
——行政手段轉向市場途徑的必由之路
“一般來說，環(huán)保稅是一個廣義的概念，是指與環(huán)境保護相關的稅種的總稱。目前我國‘開征環(huán)境保護稅’的提法，實際上是將環(huán)保稅作為一個稅種。”環(huán)保稅決策研究小組成員、財政部財科所許文博士告訴記者，雖然目前提到的環(huán)保稅是單一稅種，但作為環(huán)境經濟政策的重要組成部分，其重要性仍然不可忽視。
2006年4月召開的第六次環(huán)保大會上，溫家寶總理第一次提出環(huán)保要實現(xiàn)“三個轉變”，其中之一是“從主要用行政辦法保護環(huán)境轉變?yōu)榫C合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段來解決環(huán)境問題”。之后，環(huán)境經濟政策成為重要的手段被提上議事日程。
“我們目前雖然綜合運用了多種環(huán)境手段，但依然以行政手段為主。過度依賴行政手段，不僅行政成本高，執(zhí)行效果穩(wěn)定性也比較差。”環(huán)保部多位領導在不同場合近乎相同的表達，反映的正是對環(huán)境經濟政策的期待，環(huán)保稅當然是其中重要一環(huán)。
而執(zhí)行了30年的排污收費制度的缺陷，也讓環(huán)保稅開征成為當務之急。“排污收費制度實際上就是參照稅收制度進行設計的，是一種準稅收。”許文表示由于缺乏稅收征管法的強制力保障，排污收費執(zhí)法剛性不足、政府和部門掣肘，并引發(fā)其他問題，影響了其調控效果。
許博士的觀點有著非常多的例證。今年5月，環(huán)保部在對上市公司進行環(huán)保后督查中就曾發(fā)現(xiàn)，新疆天業(yè)股份公司拖欠的排污費居然高達億元，這雖然有企業(yè)自身的問題，但是收費監(jiān)管的缺位也一目了然。開征環(huán)保稅，由稅取代費，不僅能夠增強其征管強制力，而且作為一種稅收，“費改稅”也是規(guī)范政府收入形式的一種要求。
當然，開征環(huán)保稅的意義還不僅如此。中國人民大學環(huán)境學院院長馬中認為，開征環(huán)保稅本身就表明了政府在節(jié)能減排、環(huán)境保護方面的決心，也在一定程度上反映了我國政府在環(huán)境保護和應對氣候變化上的積極態(tài)度。
能對促進環(huán)境保護發(fā)揮作用嗎
——目前對污染的威懾尚小，但平臺非常重要
按照中國環(huán)境規(guī)劃院等單位制定的技術路線，環(huán)保稅征收的對象是企業(yè)。那么環(huán)保稅一旦開征，會不會增加企業(yè)負擔？
馬中認為，設計征收方案基本從排污費改稅入手，先期征收的可能還是二氧化硫、污水等稅種，由于原有排污收費征收標準低，同時考慮企業(yè)的承受能力，開征初期稅率不會高，對企業(yè)的影響相當有限。
許文則認為，征收環(huán)境稅一定會解決原有收費標準低的問題，而且如果環(huán)保稅征收中包含二氧化碳稅這樣的新增項，會在一定程度上增加企業(yè)負擔。
“誰污染、誰治理、誰付費。企業(yè)增加這方面的負擔是應該的，環(huán)保內部化的要求是大勢所趨。”環(huán)保部一位不愿具名的官員這樣表示。許文認為，環(huán)保稅能夠調整不同企業(yè)間的負擔水平，改變原有污染企業(yè)和非污染企業(yè)之間的負擔差別，避免一些企業(yè)通過不治理污染的方式來取得成本優(yōu)勢。從這個意義上說，開征環(huán)保稅有利于企業(yè)公平競爭。
“長期來看，提高稅負是必須的，高污染、高能耗的產業(yè)、行業(yè)一定會受到很大影響，經歷劇痛，促進節(jié)能減排，這也是環(huán)保稅設置的初衷。”馬中和許文不約而同地強調，稅收作為一種公共政策，應該形成一攬子方案，在征收環(huán)境稅的同時，應通過降低其他稅種的負擔來保持整體的稅負水平基本不變。此外，對因征收環(huán)保稅而負擔加重過多的企業(yè)，可在其積極治理污染或達到一定減排標準的條件下給予稅收優(yōu)惠。
環(huán)保稅面臨哪些難題
——如何“擇機”，如何解決征收難，如何保證環(huán)保部門的經費需要
瑞典1991年開征硫稅后，每年二氧化硫排放量估計降低1.9萬噸；挪威的二氧化碳稅使一些工廠二氧化碳排放量降低了21%——國外環(huán)保稅種的顯著作用，讓許多人對我國環(huán)保稅的開征寄予厚望。我們的環(huán)保稅能有此“法力”嗎？
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南認為，理論上環(huán)保稅的對象應包括四個方面：第一部分是污染排放，建立在污染排放量的基礎之上，可以從排污收費轉化，相當于費改稅；第二部分是污染產品，對一些有潛在污染的產品，或者一次性消費的資源產品，進行征稅；第三部分是生態(tài)保護稅，如一些地方的礦產資源開發(fā)涉及生態(tài)破壞的問題，應開征生態(tài)補償稅；第四部分是碳排放。然而，開征初期的環(huán)保稅可能難以同時實現(xiàn)上述要求。依照當年課題小組報送的環(huán)保稅實施方案，以排污收費整體轉為環(huán)保稅的做法最為簡單利于實施。
“稅收的作用無外乎兩點，收入和調控。我國從1978年開始實行排污收費制度，到去年，征收規(guī)模每年依然不足200億，僅相當于當年財政收入的1/4000。由于現(xiàn)有排污費規(guī)模過小，收入功能基本可以忽略，而另一方面，環(huán)境稅開征之初不可能達到高稅率，這就很難威懾污染企業(yè)，想指望其發(fā)揮調控拉動功能的確不現(xiàn)實。”馬中表示。
在馬中眼中，環(huán)保稅出臺對環(huán)保的作用在于長遠。他認為，環(huán)保稅的出臺不僅使環(huán)境保護的地位有所加強，而且作為一個起點，搭建平臺的作用更為重要。“逐步提高稅率是肯定的。”馬中表示，只要這個稅種長期存在并調節(jié)到位，就一定能對污染產業(yè)、行業(yè)形成壓力和刺激，促進產業(yè)結構調整。
“指望單一稅種改變環(huán)保整體面貌確實不太可能，”許文表示，要更好地發(fā)揮環(huán)保稅在遏制污染上的作用，既需要環(huán)保稅制度的合理設計，也需要多種環(huán)境政策手段協(xié)同作戰(zhàn)。同時，嚴格的排放標準、環(huán)保部門強有力的監(jiān)管，都成為保障環(huán)保稅起效的重要環(huán)節(jié)。
會不會增加企業(yè)負擔
——征收初期不會給企業(yè)帶來太大影響，但未來“兩高”一定會經歷劇痛
“盤子定了，就看這盤菜啥時候端上來，端上來什么了！”和基層環(huán)保工作人員聊起環(huán)保稅，他們這么說。開征時機、如何征收正是環(huán)保稅面臨的難題。用“決策容易出臺難”形容環(huán)保稅，一點不為過。
在馬中看來，出臺難并不是環(huán)保稅本身的問題，難在時機的選擇。
2007年，環(huán)保稅進入研究階段，當時我國宏觀經濟形勢與現(xiàn)在有很大不同。“這樣的形勢之下，一個新稅種的出臺當然要慎之又慎。”馬中認為，由于總量非常小，稅負低，環(huán)保稅的開征并不會對企業(yè)造成實質沖擊，只是對企業(yè)心理上的影響有可能放大成社會影響，值得預防和警惕。
與“擇機”同樣困難的還有許多實際操作中的問題，比如征收的困難。
“如果不能準確掌握企業(yè)的污染物排放量，則難以對企業(yè)進行征稅。”許文表示，在線監(jiān)測設備還沒有全面推廣，企業(yè)數(shù)量眾多而監(jiān)測力量相對不足，都會影響監(jiān)測數(shù)據(jù)的質量進而影響環(huán)保稅的征收。同時，由于稅務部門和人員缺乏環(huán)保專業(yè)知識，環(huán)保稅不可能完全由稅務部門征管，必須通過稅務部門與環(huán)保部門之間的配合來實現(xiàn)。部門之間的協(xié)作和協(xié)調，也存在著一定的困難。
對環(huán)保稅的出臺來說，還有一種隱約的不安。
“趕快出臺，我們這些基層環(huán)保工作人員也可以全力搞監(jiān)管，省得就像要小錢的似的，每天追著企業(yè)收排污費。”河北省秦皇島市昌黎縣環(huán)保局副局長盧廣這么說。然而，在環(huán)保系統(tǒng)內部，卻有不同的聲音。一位不愿具名的環(huán)保部官員告訴記者，排污收費在理論上是收支兩條線，不存在環(huán)保部門吃排污費的問題，但是，許多地方財政撥款與收費多少相關聯(lián)，尤其在欠發(fā)達地區(qū)，這種現(xiàn)象非常明顯。對于資金本來就不充裕的環(huán)保部門來說，如果把收費的職能剝奪，會有不少負面的效果。“當時在設計方案時調研了多個省份，意見非常不統(tǒng)一。如果環(huán)保稅出臺后完全取消收費，肯定有很多人叫苦連天。”
對此，馬中認為，在環(huán)保稅征收方案設計時中央財政應該一并考慮這一問題，讓地方環(huán)保部門沒有后顧之憂。
過去幾年，有關環(huán)保稅的“風吹草動”受到廣泛關注，一些官員偶然發(fā)表的一點看法甚至成為媒體炒作的由頭，而這個被千呼萬喚寄予厚望的稅種卻始終難露崢嶸。近日，“十二五”規(guī)劃建議明確提出“開征環(huán)境保護稅”，又一次將環(huán)境保護稅推進公眾視野。環(huán)境保護稅究竟是個啥稅種，會不會加重企業(yè)負擔，能起到保護環(huán)境的作用嗎？近日，記者采訪了有關專家。
為何要開征環(huán)境保護稅
——行政手段轉向市場途徑的必由之路
“一般來說，環(huán)保稅是一個廣義的概念，是指與環(huán)境保護相關的稅種的總稱。目前我國‘開征環(huán)境保護稅’的提法，實際上是將環(huán)保稅作為一個稅種。”環(huán)保稅決策研究小組成員、財政部財科所許文博士告訴記者，雖然目前提到的環(huán)保稅是單一稅種，但作為環(huán)境經濟政策的重要組成部分，其重要性仍然不可忽視。
2006年4月召開的第六次環(huán)保大會上，溫家寶總理第一次提出環(huán)保要實現(xiàn)“三個轉變”，其中之一是“從主要用行政辦法保護環(huán)境轉變?yōu)榫C合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段來解決環(huán)境問題”。之后，環(huán)境經濟政策成為重要的手段被提上議事日程。
“我們目前雖然綜合運用了多種環(huán)境手段，但依然以行政手段為主。過度依賴行政手段，不僅行政成本高，執(zhí)行效果穩(wěn)定性也比較差。”環(huán)保部多位領導在不同場合近乎相同的表達，反映的正是對環(huán)境經濟政策的期待，環(huán)保稅當然是其中重要一環(huán)。
而執(zhí)行了30年的排污收費制度的缺陷，也讓環(huán)保稅開征成為當務之急。“排污收費制度實際上就是參照稅收制度進行設計的，是一種準稅收。”許文表示由于缺乏稅收征管法的強制力保障，排污收費執(zhí)法剛性不足、政府和部門掣肘，并引發(fā)其他問題，影響了其調控效果。
許博士的觀點有著非常多的例證。今年5月，環(huán)保部在對上市公司進行環(huán)保后督查中就曾發(fā)現(xiàn)，新疆天業(yè)股份公司拖欠的排污費居然高達億元，這雖然有企業(yè)自身的問題，但是收費監(jiān)管的缺位也一目了然。開征環(huán)保稅，由稅取代費，不僅能夠增強其征管強制力，而且作為一種稅收，“費改稅”也是規(guī)范政府收入形式的一種要求。
當然，開征環(huán)保稅的意義還不僅如此。中國人民大學環(huán)境學院院長馬中認為，開征環(huán)保稅本身就表明了政府在節(jié)能減排、環(huán)境保護方面的決心，也在一定程度上反映了我國政府在環(huán)境保護和應對氣候變化上的積極態(tài)度。
能對促進環(huán)境保護發(fā)揮作用嗎
——目前對污染的威懾尚小，但平臺非常重要
按照中國環(huán)境規(guī)劃院等單位制定的技術路線，環(huán)保稅征收的對象是企業(yè)。那么環(huán)保稅一旦開征，會不會增加企業(yè)負擔？
馬中認為，設計征收方案基本從排污費改稅入手，先期征收的可能還是二氧化硫、污水等稅種，由于原有排污收費征收標準低，同時考慮企業(yè)的承受能力，開征初期稅率不會高，對企業(yè)的影響相當有限。
許文則認為，征收環(huán)境稅一定會解決原有收費標準低的問題，而且如果環(huán)保稅征收中包含二氧化碳稅這樣的新增項，會在一定程度上增加企業(yè)負擔。
“誰污染、誰治理、誰付費。企業(yè)增加這方面的負擔是應該的，環(huán)保內部化的要求是大勢所趨。”環(huán)保部一位不愿具名的官員這樣表示。許文認為，環(huán)保稅能夠調整不同企業(yè)間的負擔水平，改變原有污染企業(yè)和非污染企業(yè)之間的負擔差別，避免一些企業(yè)通過不治理污染的方式來取得成本優(yōu)勢。從這個意義上說，開征環(huán)保稅有利于企業(yè)公平競爭。
“長期來看，提高稅負是必須的，高污染、高能耗的產業(yè)、行業(yè)一定會受到很大影響，經歷劇痛，促進節(jié)能減排，這也是環(huán)保稅設置的初衷。”馬中和許文不約而同地強調，稅收作為一種公共政策，應該形成一攬子方案，在征收環(huán)境稅的同時，應通過降低其他稅種的負擔來保持整體的稅負水平基本不變。此外，對因征收環(huán)保稅而負擔加重過多的企業(yè)，可在其積極治理污染或達到一定減排標準的條件下給予稅收優(yōu)惠。
環(huán)保稅面臨哪些難題
——如何“擇機”，如何解決征收難，如何保證環(huán)保部門的經費需要
瑞典1991年開征硫稅后，每年二氧化硫排放量估計降低1.9萬噸；挪威的二氧化碳稅使一些工廠二氧化碳排放量降低了21%——國外環(huán)保稅種的顯著作用，讓許多人對我國環(huán)保稅的開征寄予厚望。我們的環(huán)保稅能有此“法力”嗎？
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南認為，理論上環(huán)保稅的對象應包括四個方面：第一部分是污染排放，建立在污染排放量的基礎之上，可以從排污收費轉化，相當于費改稅；第二部分是污染產品，對一些有潛在污染的產品，或者一次性消費的資源產品，進行征稅；第三部分是生態(tài)保護稅，如一些地方的礦產資源開發(fā)涉及生態(tài)破壞的問題，應開征生態(tài)補償稅；第四部分是碳排放。然而，開征初期的環(huán)保稅可能難以同時實現(xiàn)上述要求。依照當年課題小組報送的環(huán)保稅實施方案，以排污收費整體轉為環(huán)保稅的做法最為簡單利于實施。
“稅收的作用無外乎兩點，收入和調控。我國從1978年開始實行排污收費制度，到去年，征收規(guī)模每年依然不足200億，僅相當于當年財政收入的1/4000。由于現(xiàn)有排污費規(guī)模過小，收入功能基本可以忽略，而另一方面，環(huán)境稅開征之初不可能達到高稅率，這就很難威懾污染企業(yè)，想指望其發(fā)揮調控拉動功能的確不現(xiàn)實。”馬中表示。
在馬中眼中，環(huán)保稅出臺對環(huán)保的作用在于長遠。他認為，環(huán)保稅的出臺不僅使環(huán)境保護的地位有所加強，而且作為一個起點，搭建平臺的作用更為重要。“逐步提高稅率是肯定的。”馬中表示，只要這個稅種長期存在并調節(jié)到位，就一定能對污染產業(yè)、行業(yè)形成壓力和刺激，促進產業(yè)結構調整。
“指望單一稅種改變環(huán)保整體面貌確實不太可能，”許文表示，要更好地發(fā)揮環(huán)保稅在遏制污染上的作用，既需要環(huán)保稅制度的合理設計，也需要多種環(huán)境政策手段協(xié)同作戰(zhàn)。同時，嚴格的排放標準、環(huán)保部門強有力的監(jiān)管，都成為保障環(huán)保稅起效的重要環(huán)節(jié)。
會不會增加企業(yè)負擔
——征收初期不會給企業(yè)帶來太大影響，但未來“兩高”一定會經歷劇痛
“盤子定了，就看這盤菜啥時候端上來，端上來什么了！”和基層環(huán)保工作人員聊起環(huán)保稅，他們這么說。開征時機、如何征收正是環(huán)保稅面臨的難題。用“決策容易出臺難”形容環(huán)保稅，一點不為過。
在馬中看來，出臺難并不是環(huán)保稅本身的問題，難在時機的選擇。
2007年，環(huán)保稅進入研究階段，當時我國宏觀經濟形勢與現(xiàn)在有很大不同。“這樣的形勢之下，一個新稅種的出臺當然要慎之又慎。”馬中認為，由于總量非常小，稅負低，環(huán)保稅的開征并不會對企業(yè)造成實質沖擊，只是對企業(yè)心理上的影響有可能放大成社會影響，值得預防和警惕。
與“擇機”同樣困難的還有許多實際操作中的問題，比如征收的困難。
“如果不能準確掌握企業(yè)的污染物排放量，則難以對企業(yè)進行征稅。”許文表示，在線監(jiān)測設備還沒有全面推廣，企業(yè)數(shù)量眾多而監(jiān)測力量相對不足，都會影響監(jiān)測數(shù)據(jù)的質量進而影響環(huán)保稅的征收。同時，由于稅務部門和人員缺乏環(huán)保專業(yè)知識，環(huán)保稅不可能完全由稅務部門征管，必須通過稅務部門與環(huán)保部門之間的配合來實現(xiàn)。部門之間的協(xié)作和協(xié)調，也存在著一定的困難。
對環(huán)保稅的出臺來說，還有一種隱約的不安。
“趕快出臺，我們這些基層環(huán)保工作人員也可以全力搞監(jiān)管，省得就像要小錢的似的，每天追著企業(yè)收排污費。”河北省秦皇島市昌黎縣環(huán)保局副局長盧廣這么說。然而，在環(huán)保系統(tǒng)內部，卻有不同的聲音。一位不愿具名的環(huán)保部官員告訴記者，排污收費在理論上是收支兩條線，不存在環(huán)保部門吃排污費的問題，但是，許多地方財政撥款與收費多少相關聯(lián)，尤其在欠發(fā)達地區(qū)，這種現(xiàn)象非常明顯。對于資金本來就不充裕的環(huán)保部門來說，如果把收費的職能剝奪，會有不少負面的效果。“當時在設計方案時調研了多個省份，意見非常不統(tǒng)一。如果環(huán)保稅出臺后完全取消收費，肯定有很多人叫苦連天。”
對此，馬中認為，在環(huán)保稅征收方案設計時中央財政應該一并考慮這一問題，讓地方環(huán)保部門沒有后顧之憂。
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