“十二五”期間，我國水污染發(fā)展趨勢(shì)如何？需要什么樣的水污染控制環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，包括水污染控制的財(cái)政政策、投融資政策、稅收政策、價(jià)格政策、信貸政策、生態(tài)補(bǔ)償、排污交易等方面的政策？需要進(jìn)行哪些方面的水環(huán)境管理體制改革？
水污染防治，作為中國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最主要的一項(xiàng)工作，在“十二五”一開局便凸顯出來。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南認(rèn)為，中國面臨的水危機(jī)實(shí)質(zhì)是管理與技術(shù)的綜合性危機(jī)，水專項(xiàng)啟動(dòng)工作已經(jīng)刻不容緩。
“十一五”治水欠賬
“十一五”最后一年，兩件重大的水污染事件引起了國人的高度關(guān)注：
2010年7月3日和7月16日，紫金礦業(yè)[8.35 1.71%]集團(tuán)股份有限公司紫金山金銅礦濕法廠先后兩次發(fā)生含銅酸性溶液滲漏，造成汀江重大水污染事故，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3187.71萬元人民幣。
同年7月16日18時(shí)20分左右，大連新港至中石油大連保稅油庫輸油管線在油輪卸油作業(yè)時(shí)發(fā)生閃爆，引發(fā)管線內(nèi)原油起火，致上萬噸油入海，創(chuàng)下中國海上溢油事故之最。截至7月29日，大連市海洋與漁業(yè)局共回收海上溢油計(jì)11227噸。
眼下，上述兩件重大水污染事件對(duì)當(dāng)?shù)氐挠绊懭栽诔掷m(xù)。
“我國經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，人口不斷增加，水資源短缺現(xiàn)象嚴(yán)重，水環(huán)境惡化趨勢(shì)加劇，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。”水專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組指出，未來15年，我國人口將繼續(xù)增加，經(jīng)濟(jì)總量將再翻兩番，資源、能源消耗持續(xù)增長，水環(huán)境保護(hù)工作面臨的壓力越來越大，水將繼續(xù)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸。
事實(shí)上，據(jù)環(huán)保部專家介紹，我國開展水污染治理的歷史并不短。
我國自上世紀(jì)70年代后期就引入了環(huán)境容量概念，并開展了環(huán)境容量科技攻關(guān)研究，在環(huán)境容量基礎(chǔ)理論和應(yīng)用方面取得了許多研究成果，實(shí)行了目標(biāo)總量控制制度，COD和氨氮先后于“九五”和“十五”期間被列入目標(biāo)總量控制考核目標(biāo)。
“九五”和“十五”期間，國家還編制了“三河”(遼河、海河、淮河)、“三湖”(太湖、巢湖、滇池)水污染防治規(guī)劃，開展了水環(huán)境功能區(qū)劃等方面的研究工作。在此基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)開展了水污染物總量控制，試行了水污染物排放許可證制度，為流域水污染控制提供了技術(shù)支持。
水專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組介紹，目前全國已有2289個(gè)環(huán)境監(jiān)測站，國家、省級(jí)環(huán)境監(jiān)測站和部分發(fā)達(dá)城市環(huán)境監(jiān)測站具備了常規(guī)監(jiān)測、有機(jī)物監(jiān)測及應(yīng)對(duì)一般突發(fā)性污染事故監(jiān)測的能力，初步形成了水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，為水環(huán)境管理與決策提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
近年來，我國在“三河三湖”以及相關(guān)重點(diǎn)流域開展了流域水污染控制綜合管理和水環(huán)境監(jiān)控方面的研究與示范工作并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。在流域水環(huán)境質(zhì)量模擬、水環(huán)境容量計(jì)算、污染負(fù)荷總量分配、水環(huán)境承載力定量評(píng)價(jià)和行業(yè)污染治理技術(shù)等方面也形成了大量的研究成果，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。
但據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院工程師陳巖等人介紹，我國水污染防治規(guī)劃在實(shí)施過程中，存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置、法規(guī)約束、規(guī)劃體系等方面的不足。
“斷面水質(zhì)”是常常與公眾見面的字眼。但陳巖介紹，目前我國的斷面設(shè)置、監(jiān)測指標(biāo)、自動(dòng)化運(yùn)行的水平不足，造成考核對(duì)區(qū)域責(zé)任認(rèn)定不清，特征污染情況考核不明，連續(xù)水質(zhì)監(jiān)測不足。
“十一五”期間，水污染防治“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃被國家列為頭號(hào)環(huán)保項(xiàng)目。但據(jù)環(huán)保部會(huì)同發(fā)改委、監(jiān)察部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等有關(guān)部門的調(diào)查，水污染防治“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃，由于資金到位情況不理想，約六成項(xiàng)目未完成，143個(gè)項(xiàng)目尚未啟動(dòng)。
環(huán)境保護(hù)部新聞發(fā)言人陶德田曾對(duì)外透露，列入“十一五”重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃的1834個(gè)治污項(xiàng)目中，已完成(含調(diào)試)773個(gè)，占42.1%；在建500個(gè)，占27.3%；前期準(zhǔn)備418個(gè)，占22.8%；未啟動(dòng)143個(gè)，占7.8%。
“規(guī)劃項(xiàng)目投資缺口較大。”陶德田說。據(jù)統(tǒng)計(jì)，水污染防治“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)際完成投資437.5億元，占“十一五”規(guī)劃總投資的37.7%。其中，海河流域項(xiàng)目進(jìn)展較快，三峽庫區(qū)及其上游項(xiàng)目進(jìn)展較慢；21個(gè)省區(qū)市中，河南、山東等地項(xiàng)目完成情況較好，完成率在60%以上；內(nèi)蒙古、湖北、重慶等地項(xiàng)目完成率不足20%。
據(jù)財(cái)政部財(cái)政科研所的統(tǒng)計(jì)，自20世紀(jì)80年代以來，全國環(huán)境保護(hù)投資雖在不斷增長，但與經(jīng)濟(jì)總量相比仍顯不足。“八五”期間，我國環(huán)境污染治理投資的絕對(duì)量和相對(duì)比重指標(biāo)都沒有完成計(jì)劃目標(biāo)；“九五”期間環(huán)境保護(hù)規(guī)劃投資總額為4500億元，占GDP的1.3%，而實(shí)際環(huán)境保護(hù)投資卻只有3600億元，比規(guī)劃數(shù)少了900億元，只占同期GDP的0.93%，比規(guī)劃數(shù)低了0.37個(gè)百分點(diǎn)；“十五”期間我國環(huán)境保護(hù)投資總額為8399.3億元，只占同期GDP的1.19%。
而具體到水污染防治方面，“十五”期間水污染治理投資計(jì)劃為2700億元，由于籌措渠道不暢，資金到位比較晚，治污工程建設(shè)滯后，以至于難以達(dá)到水污染防治的目標(biāo)。
財(cái)政部財(cái)政科研所所長蘇明舉例說，按照水污染防治“十五”計(jì)劃的投資安排，淮河、遼河流域應(yīng)分別投入255.9億元和188.4億元，但一直到“十五”末期時(shí)，兩個(gè)流域還分別有111.3億元和124.4億元沒有落實(shí)，占應(yīng)投資金的43.5%和66.1%。長期的歷史欠賬，加上新的資金規(guī)劃難以有效落實(shí)，導(dǎo)致水環(huán)境保護(hù)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
三階段推進(jìn)水專項(xiàng)
“從技術(shù)和管理角度上看，關(guān)鍵是建立起科學(xué)的水環(huán)境基準(zhǔn)，這是制定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)水體狀態(tài)的依據(jù)。”水專項(xiàng)技術(shù)總工程師、中國工程院院士孟偉說，到目前為止，我國尚未系統(tǒng)開展水環(huán)境基準(zhǔn)方法學(xué)方面的研究，更缺乏適合我國國情的水環(huán)境基準(zhǔn)，建立中國水環(huán)境基準(zhǔn)制定方法成為當(dāng)務(wù)之急。
記者了解到，根據(jù)水專項(xiàng)確定的目標(biāo)，國家已經(jīng)明確了三個(gè)階段實(shí)施的具體內(nèi)容：
第一階段，“十一五”目標(biāo)。針對(duì)我國流域(區(qū)域)水污染特征和重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃實(shí)施，通過技術(shù)研發(fā)與綜合示范，體現(xiàn)科技創(chuàng)新的引導(dǎo)作用，并初步建立我國流域水環(huán)境管理技術(shù)體系和水污染控制與治理技術(shù)體系。
第二階段，“十二五”目標(biāo)。突破水體“減負(fù)修復(fù)”關(guān)鍵技術(shù)，形成水環(huán)境“監(jiān)控業(yè)務(wù)化運(yùn)行”成套技術(shù)與管理示范，支撐示范流域水質(zhì)明顯改善；全面提升我國水環(huán)境科技研發(fā)能力；全面提升流域水污染控制與治理技術(shù)水平和流域水環(huán)境監(jiān)控能力；確保示范流域污染物排放總量得到有效削減、水環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善、飲用水安全得到有效保障，促進(jìn)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
第三階段，“十三五”目標(biāo)。突破流域水環(huán)境“綜合調(diào)控”成套關(guān)鍵技術(shù)，建立國家水環(huán)境“監(jiān)控預(yù)警平臺(tái)”，保障我國流域水環(huán)境安全。建立系列化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的流域(區(qū)域)水污染防治綜合管理、水污染控制和飲用水安全保障技術(shù)體系，并全面推廣實(shí)施；開展流域水環(huán)境修復(fù)研究，促使不同流域水環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，飲用水安全技術(shù)保障能力顯著提高，形成流域水環(huán)境監(jiān)控、預(yù)警和綜合管理業(yè)務(wù)化運(yùn)行成套技術(shù)。
水專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組介紹，水專項(xiàng)屬公益性很強(qiáng)的綜合項(xiàng)目，除了具有顯著的環(huán)境效益、社會(huì)效益之外，同樣也會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益。
水專項(xiàng)的直接經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)在促進(jìn)水污染物削減、提高水污染治理投入的實(shí)效、水體質(zhì)量改善、城市水循環(huán)系統(tǒng)科學(xué)化、節(jié)水和污水資源化、飲用水安全等多個(gè)層面。間接經(jīng)濟(jì)效益包括因項(xiàng)目實(shí)施帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益。
據(jù)水專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組測算，我國由于環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的30%，相當(dāng)于每年損失4萬億元。按照2006年全國用水經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，每立方米用水可以產(chǎn)生176元的GDP，2005年全國廢水排放總量達(dá)524.5億噸；水專項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施并發(fā)揮帶動(dòng)作用后，即使按1%廢水可用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最保守估計(jì)，每年所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益也在1000億元以上。可見，水專項(xiàng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)大于其實(shí)際投資概算額，經(jīng)濟(jì)可行性顯著。
資金投入與管理整合
針對(duì)水污染防治存在的資金不足的問題，在22日召開的“中國水污染控制戰(zhàn)略與政策創(chuàng)新研討會(huì)”上，蘇明表示，“十二五”期間，國家將鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水環(huán)境保護(hù)，推行水環(huán)境保護(hù)公債制度和排污稅費(fèi)改革，形成水環(huán)境保護(hù)比較穩(wěn)定的投資來源渠道。
蘇明指出，水環(huán)境保護(hù)的投融資機(jī)制應(yīng)該與市場經(jīng)濟(jì)體制相協(xié)調(diào)，并主要依靠市場化手段解決融資問題，這是公認(rèn)的趨勢(shì)也已為實(shí)踐所證明。
蘇明說，我國原政策設(shè)定的傳統(tǒng)融資渠道在逐漸萎縮，而水環(huán)境保護(hù)的市場化融資渠道未能有效形成。目前，我國城市污水處理設(shè)施建設(shè)的投資主體仍然是各級(jí)政府，其資金主要來源于城市建設(shè)維護(hù)稅、地方財(cái)政撥款和征收的污水處理費(fèi)。
“在市場化改革進(jìn)程中，政府自始至終應(yīng)起主導(dǎo)作用。但需要強(qiáng)調(diào)的是，政府主導(dǎo)不等于政府建設(shè)、政府運(yùn)營、政府提供，而應(yīng)是政府規(guī)劃、企業(yè)生產(chǎn)、政府采購、保障供給。”全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長駱建華此前在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，這就要求政府應(yīng)積極引入市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場在提升服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量方面的先導(dǎo)作用，充分發(fā)揮企業(yè)在市政公用行業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營中的主體作用。
駱建華認(rèn)為，在水務(wù)行業(yè)下一步改革中，能否給予外資、民營水務(wù)企業(yè)平等競爭權(quán)利，已經(jīng)不僅僅是關(guān)乎民營企業(yè)本身發(fā)展的問題，而是關(guān)系到整個(gè)行業(yè)健康有序發(fā)展的問題。
蘇明透露，“十二五”期間，國家將建立財(cái)政直接投入的穩(wěn)定增長機(jī)制，完善水環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)政策，并開征生態(tài)環(huán)境保護(hù)新稅種。努力拓寬投融資渠道，建立和完善政府引導(dǎo)、企業(yè)支持、社會(huì)參與的多元化融資格局。推動(dòng)國有資本經(jīng)營預(yù)算改革，將部分國有資本收益用于水環(huán)境保護(hù)投資。
在加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新和信貸支持方面，蘇明表示，國家將積極探索水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的資產(chǎn)證券化，積極推動(dòng)信托產(chǎn)品創(chuàng)新，鼓勵(lì)民間資本特別是風(fēng)險(xiǎn)投資進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)。
除了資金方面的支持外，管理體制的創(chuàng)新也是“十二五”治水能否收到成效的關(guān)鍵。
在“中國水污染控制戰(zhàn)略與政策創(chuàng)新研討會(huì)”上，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所綜合室副主任劉軍民認(rèn)為，目前水環(huán)境、水資源管理體制方面存在著行政分割、分而治之的弊端，割裂水體統(tǒng)一和綜合的自然屬性，影響了水環(huán)境和水資源保護(hù)成效。
他建議，以環(huán)境保護(hù)部門作為水環(huán)境與水資源綜合管理的部門。根據(jù)這項(xiàng)建議，在中央一級(jí)，環(huán)保部現(xiàn)有的污染控制司水環(huán)境管理處、飲用水源保護(hù)處、重點(diǎn)流域環(huán)境保護(hù)處以及水利部水資源管理司將合并為環(huán)保部水務(wù)司或者由環(huán)保部代管的國家水務(wù)局，對(duì)內(nèi)陸地區(qū)的地表水與地下水實(shí)施統(tǒng)一管理。在地方，將各級(jí)人民政府的水行政主管部門的水資源管理機(jī)構(gòu)、建設(shè)部門的城市污水處理機(jī)構(gòu)，劃歸給環(huán)境保護(hù)主管部門。
劉軍民解釋說，目前在政府部門間的水環(huán)境保護(hù)職責(zé)分工上，呈現(xiàn)著“多龍治水”的格局，除環(huán)保部、水利部外，國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等多個(gè)部門也涉及到水環(huán)境行政管理。
同時(shí)，國家還實(shí)行行政區(qū)劃管理與按流域管理相結(jié)合的制度，除了地方各級(jí)政府的水利部門與環(huán)境部門對(duì)水進(jìn)行管理之外，水利部還在全國設(shè)立了長江、黃河等7個(gè)水利委員會(huì)和太湖流域管理局，在這7個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)之下，又設(shè)置了由水利部和環(huán)保部雙重管理的流域水資源保護(hù)局。
劉軍民說，目前突出的問題是環(huán)保部與水利部門的職權(quán)范圍存在較大的交叉。環(huán)保部主管制訂水資源保護(hù)規(guī)劃、水污染防治規(guī)劃，水利部門主管制訂水資源保護(hù)規(guī)劃，由于水資源具有不同于其他自然資源的整體性和系統(tǒng)性，這幾類規(guī)劃間不可避免地存在著重合。
此外，環(huán)保部與水利部各自擁有一套水環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，這兩個(gè)監(jiān)測系統(tǒng)在實(shí)際運(yùn)行中各自為政，存在著嚴(yán)重的重復(fù)監(jiān)測現(xiàn)象，浪費(fèi)了寶貴的行政資源，而且由于水文站和環(huán)境監(jiān)測站的數(shù)據(jù)不一致，在協(xié)調(diào)跨地區(qū)行政糾紛時(shí)，很難結(jié)合運(yùn)用這些數(shù)據(jù)。
劉軍民還建議，完善統(tǒng)管部門與分管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立一個(gè)水務(wù)方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)如水務(wù)委員會(huì)，由環(huán)保部與分管部門參加，定期舉行聯(lián)席會(huì)議。將現(xiàn)有的流域管理機(jī)構(gòu)從事業(yè)單位升格為環(huán)保部的派出機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)這些機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。同時(shí)完善水環(huán)境保護(hù)的市場機(jī)制，包括水資源定價(jià)制度、排污權(quán)交易制度等。
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