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　　我國仍然處于社會主義初級階段，這是我們研究中國環境保護戰略和政策的立足點。強調社會主義初級階段，并不是要對環境污染放任自流、不管不問，也不是要脫離實際、急于求成，而是把它作為推進生態文明建設的依據，一切從實際出發，客觀總結歷史經驗教訓，準確判斷當前形勢，采取切實可行的措施，促進人與自然的和諧發展。

　　一、我國走過了一條“穿越環境高山”之路

　　改革開放30年來，我國經濟發展取得舉世矚目的成就，但也付出過大的資源環境代價：20世紀70年代出現局部污染，80年代城市河段和大氣污染加重，90年代后呈擴大態勢。伴隨新的一輪高速增長，污染物排放總量居高不下，大大超出環境容量；環境質量整體在惡化，情景令人憂慮；污染事件不斷出現，具有高發特征。一些新的或隱性問題逐步顯現，外來物種入侵成為一個新的緊迫生態問題。我國平均大約兩天就發生一起環境污染事件。2004年的沱江污染、2005年的松花江污染、2007年的太湖藍藻暴發等，影響程度之大、范圍之廣前所未有。過去10年間，全國環境投訴信件由每年幾萬封猛增到60多萬封，成為環境質量下降的佐證。近年來因環境引發的群體性事件以每年29%的速度遞增。環境污染已成為影響社會和諧的一個重要因素。

　　經常聽到環保專家、國外歸來人士，在做環境狀態的國內外對比。其結論大致是：國外無論是自然風光還是人造景觀都很好；而我們的環境一塌糊涂。這種說法并非沒有道理，在某種程度上反映的也是事實。大多數人都知道這樣一個事實，發達國家的環境好，是后天修復或改善的結果；在他們工業化過程中也經歷了污染嚴重的階段，20世紀60年代的“八大公害”、80年代的新“八大公害”就是例證。地球日就是為紀念1970年4月22日數千美國人上街游行要求保護環境設立的。用我們快速工業化階段的環境狀況與發達國家相比，愿望是好的，但存在不可比因素。

　　從某種意義上說，我國重點城市和地區環境治理是在污染嚴重到一定程度后才開始的，并沒有完全繞開“先污染后治理”的老路。作為一種對比，我們分析了不同時期世界銀行專家、中科院、環科院和綠色GDP專家組的數據發現，我國因環境污染造成的經濟損失相當于國內生產總值的3%～8%，與發達國家同期相比并不是最高的。發達國家在工業化階段環境污染損失在10%以上，最高在15%以上。數據說明，我國走了一條“穿越環境高山”之路。穿越環境高山并不是說只有增長沒有污染，而是說污染物排放強度與發達國家同期相比下降了。用“倒U形”理論表述就是，污染物排放強度峰值沒有原先那么大了，但也不是一條直線，因為發展本身是一個多目標非線性的過程。說走了一條“穿越環境高山”之路，并不是說我國目前的環境污染還不夠重；相反污染已經到了不可忽視的程度。出現“老板發財、群眾受害、政府埋單”的現象，實際上也是對環境保護的制度設計和改善提出了要求。

　　二、準確判斷環境形勢是制定環境戰略和政策的基礎

　　我國現階段面臨的環境問題，既是經濟高速增長的產物，也是經濟發展不夠的表現。我國走了一條跨越式的發展道路，發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在我國也集中出現，環境污染呈現結構型、復合型、壓縮型特點。如果說生態破壞與我國歷史上農業過度開發有關，環境污染則是工業化的直接結果。發展與保護是一對矛盾，發展快了會污染環境，環境投入多了會影響發展，這就需要我們把握一個合適的“度”，需要我們取舍。

　　對我國未來的環境形勢判斷，國內有兩種截然不同的聲音：有專家認為還沒有到平衡點（如吳敬璉先生），也有人認為拐點已經出現。本人認為，從發展階段、人均收入、技術水平、發展方式等方面分析，還得不到出現環境拐點的結論。到2020年，仍將是我國城市化和工業化的快速發展階段，也是環境保護的攻堅階段，我們應該做好打“持久戰”的準備。世紀之交的太湖治理“零點行動”，說明我國的環境污染不是一個工程所能解決的。2007年太湖藍藻的不期而至，也揭示了環境保護的長期性和艱巨性。雖然我國一些污染物（如SO2）排放可能出現階段性峰值，但大多數污染物排放總量仍將增長，除非我國不再發展，但這并不是中央提出的“又好又快”和“第一要務”的本意。

　　我國是一個發展中的大國，經濟發展大量消耗資源排放廢物有其必然性，因為沒有資源消耗就不可能建設起基礎設施。消耗資源就要產生和排放廢物，因為現在的技術還不能使資源完全轉化為有用的產品，即使將來也辦不到。環境變化是一個緩慢的過程，這是自然規律，欲速則不達。當然，我國發展到初步小康這個階段，不能再靠拼資源拼環境粗放發展了，必須走資源消耗少、環境污染輕的新型發展道路，必須是又好又快的發展。否則，生活富裕了，有房住、有車開了，卻生活在骯臟的空氣里，喝不到干凈的水，吃不上安全的食品，就與發展本意背離了。從這個意義上說，樹立科學的發展觀和政績觀，實現全面協調可持續發展，應當也必須成為各級政府的第一要務。

　　三、環境保護應放在我國發展的總體戰略中加以統籌解決

　　環境問題歸根到底是發展問題，是發展的代價或成本。環境問題要用發展的辦法而不是停止發展的辦法來解決。我國環境保護的原則應當是，以最小的資源環境代價發展經濟，以最小的社會經濟成本保護環境，既不能過分追求經濟高速增長污染環境，也不能過分強調環境優先限制發展，延緩現代化進程。

　　環境保護的目標應當是，堅持以人為本的科學發展觀，加快生態文明建設步伐，遏制環境整體惡化趨勢，以免未來治理付出更大代價，使重點城市和地區的環境質量明顯改善。正確處理近期利益和長遠利益、局部利益和全局利益的關系，實現人與自然和諧發展。我國幅員遼闊，發展水平、環境容量、對環境質量的可接受程度等存在較大差異，要求我們在制定環境政策和重點時因地制宜，有所為有所不為，考慮城鄉之間、工農業之間的差異，盡量避免一刀切。

　　不同區域環境保護的重點應有側重。根據“十一五”規劃綱要中的四類功能區定位，明確優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發等功能區的開發許可，規范開發秩序。西部地區應避免東部早期“村村點火”式的發展，保護自然生態環境，退耕還林還草，控制荒漠化。在東南沿海地區，應繼續抓好工業污染防治，嚴格執行環境法規和標準，狠抓各項環保措施的落實，率先走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

　　重視城鎮化過程中的環境保護。農村應推廣使用無公害農藥，減少農藥在糧食上的殘留；提高化肥的使用效率，防止水體富營養化；將扶貧脫困和生態建設有機地結合起來，發展秸稈氣化等可再生能源，減輕環境壓力。城市環境污染將是未來較長一段時間內必須解決的問題，重點要防治大氣和河道污染，降低大氣污染導致的哮喘病發病率，提高群眾的健康水平；建設“零排放社區”、“生態工業園”，實現社會效益、經濟效益和環境效益的有機統一。

　　促進產業生態化。把環境作為經濟結構調整和增長方式轉變的重要措施。嚴格執行各項產業政策、環保法規和標準，推動產業結構優化升級，加快發展先進制造業、高新技術產業和現代服務業；淘汰高消耗、高排放、低效益的生產能力，嚴禁新上浪費資源、污染環境的項目，形成有利于資源節約和環境保護的產業結構。推進節能、節水、節地、節材和資源綜合利用，施行清潔生產，發展循環經濟，從源頭減少廢物的產生和排放；大力發展環境服務業，運用相生相克的生物學原理，采用經濟適用的濕地、氧化塘等方法處理污水，減輕經濟發展的資源環境壓力。

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　　四、更多地采用制度安排和經濟手段治理環境污染

　　發達國家對環境保護的認識是逐步深化的，污染問題總體上依靠制度設計來解決，有些污染物的治理取決于技術進步，并沒有一個萬能的模式。一些發達國家采取強制性的措施解決環境污染問題，實踐證明在很多情況下收效甚微。目前，發達國家已經將環境保護作為經濟社會發展的目標之一，從生產和設計的源頭就重視提高資源效率，減少廢物排放。大多數發展中國家仍然采取被動應對的“末端治理”，污染者則將環境保護看作是政府強制性的行政手段。1992年聯合國環發大會后，世界各國紛紛采用經濟手段保護環境，達到了預期效果。運用經濟手段的核心是把環境保護的成本內在化，調整有關各方的利益關系，減少企業活動的外部不經濟，通過轉嫁污染治理成本獲取額外利潤。

　　不能說我國不重視環境保護，不能說我國環保理念和制度比國外落后多少。從1972年參加聯合國人類環境會議起，經過幾代人的努力，我國已建立了一系列的環保法規、標準、政策、制度以及必要的執法隊伍。從東部地區環境污染治理的實踐看，不論規模要求所有企業都“三同時”，留有計劃經濟的痕跡，既不現實又不經濟，應修改為“污染者付費”制度。在重視制度建設的同時，尤其要注重制度的執行�，F行環境質量公告制度，不僅使公眾有了環境知情權，也起到了很好的輿論監督作用，應長期堅持，并增加環境事件的信息披露。針對環境訴訟沒人受理的現實，建立環境民事和行政公訴制度，使污染受害者得到補償，使污染造成者受到懲罰。對于因決策失誤、監管不力等原因造成重大環境污染事故的，應當追究責任。

　　五、研究提出我國環境保護的“技術路線圖”，而不能從國外照搬

　　發達國家在處理環境與發展問題上積累了大量經驗，值得借鑒。另一方面，從發達國家工業化時的環境公害，到亞洲各國的環境污染，說明解決快速發展階段的環境污染問題并沒有“技術路線圖”。更主要的是，我國環境保護戰略和“技術路線圖”不能從國外照搬，因為工業化的內外部條件不同：我國人口眾多而不是西方工業化時的不足1.5億，我國的人均資源不足又不能從外部廉價獲得，我國流域綜合治理不需要眾多國家的協調等。綜合考慮產業結構、人口數量和就業、技術水平、發展與保護的平衡等因素，制定出我國的環境戰略和政策才能事半功倍。

　　當前，我們應重點解決那些迫切要解決的，帶有全局性、方向性和基礎性的環境問題，尤其要加強與人體健康有關的問題研究。如果不將人體健康和生態安全作為環境保護的主要目標，環境保護也就失去了必要和原有意義。開展水體、大氣、土壤、噪聲、固體廢物、農業面源等污染防治。幫助中小企業解決清潔生產和污染治理難題，而不僅僅是關閉他們增加就業壓力。最近國家啟動土壤污染調查、污染源調查等重大項目，說明我國需要與時俱進地做好環境保護的基礎性工作，為總量控制等環境政策的實施奠定堅實基礎。開展全球環境研究，減少二氧化硫和溫室氣體排放對我國經濟社會發展的不利影響。鼓勵以企業為主體、高等院校、科研院所參與的聯合攻關，開展技術示范和成果推廣，切實提高我國環境保護的科技含量。

　　用產業化的辦法治理環境。在環保設施的建設、運營和服務上，推進系統化、標準化、生態化、市場化、社會化等方面的工作。我國大型環保設備以進口為主，應在引進、消化、吸收的基礎上，開發生產具有自主產權的大型設備和裝備，加快國產化步伐。因地制宜，培育各具特色的環保產業。例如，東北地區機械裝備制造能力強，應挖掘現有加工能力，生產大型環保機械、設備或裝備。加強市場監管，打破地方保護，促進公平競爭，培育一批有競爭力的環保企業和企業集團。政府要為環保產業的發展創造必要的外部條件。由于治污企業的相對壟斷地位，在批準、核定排污收費價格時，既要保證民間投資者能夠還本付息并有所盈利，又不能加重排污企業的負擔，排污收費價格不宜定得太高。因此，民間投資者的盈利就必須有政府的政策優惠，包括土地價格、稅收和其他方面的優惠。在地方政府財政能力有限的情況下，可以拓寬渠道，如發行市政債券，引入民間資本等，把政策優惠轉變為治污企業的盈利，并按實際需要提取折舊和大修理費用，提高污染治理設施的運營效率，為環保產業的可持續發展提供保證。

　　六、積極動員全社會投身于兩型社會和生態文明建設

　　環境保護是經濟學上典型的外部性問題，需要政府發揮作用，彌補“市場失靈”。環境保護國策確立以后，能否執行以及環境績效怎樣，干部是決定的因素。經驗證明，沒有領導特別是“一把手”的重視，再好的環保措施也難以落實。因此，應明確地方政府對環境負總責，將環保目標納入經濟社會發展規劃和政績考核指標，減少“以鄰為壑”排放污水等行為的發生。雖然我國早將環境保護確定為基本國策，“一票否決”也納入了對干部的考核，但以“速度論英雄”問題仍然存在，把發展片面理解為GDP的問題仍然存在。因此，應通過宣傳教育，使決策者特別是“一把手”認識到環境的重要性，認識到保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力。只有這樣，才能切實扭轉我國環境質量整體下降的局面。

　　環境保護需要公眾參與，需要全民行動。近年來的公民環境意識調查顯示，超過半數的人希望有一個好的環境，但又不愿意為環境保護付出努力。相對于“物質”的日益豐富，環保意識則相當“貧乏”。因此，要充分運用各種媒體，廣泛開展環境保護和可持續發展思想教育，發揮環境NGO作用，加強環境保護的能力建設。同時發揮公眾對環境保護的監督作用，形成環境保護的長效機制。

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