外灘畫報
小浪底建管局：工程是水利部門建造、管理，“沒有大壩就沒有一坑水”，門票理應(yīng)由水利部門收取
孟津縣、濟源市：工程是國家投資興建的，不是某個單位、部門的私產(chǎn)，門票當然由兩岸旅游部門收取
外灘記者 王洪偉/河南濟源、孟津報道
“看長江看三峽，看黃河看小浪底！”這是旅游界對中國兩大江河旅游資源的評價。
2004年6月19日9時，隨著黃河小浪底水庫的明流洞、排沙洞閘門的徐啟，波瀾壯闊的黃河第三次調(diào)水調(diào)沙試驗拉開帷幕，成千上萬的國內(nèi)外游客涌向小浪底，再次引發(fā)小浪底旅游高潮。
6月23日，《外灘畫報》記者從河南洛陽驅(qū)車趕往古城西北30公里外的小浪底。一名自稱叫盧巧的孟津女“講解員”，以20元的“導(dǎo)游價”，帶記者進入了小浪底風(fēng)景區(qū)。
盧巧告訴記者，小浪底風(fēng)景區(qū)分三大片：南邊屬于洛陽孟津縣；北邊屬于河南濟源市；小浪底建管局管轄的大壩附近的景點。
進入風(fēng)景區(qū)的入口處，兩個售票窗口讓記者頗為犯難。在入口處的右側(cè)樹立的一塊大招匾上，明確寫著“小浪底風(fēng)景區(qū)門票50元/人”，但緊挨招匾卻并列著兩個售票亭，其中一亭的側(cè)面標著孟津縣文化旅游局懸掛的“購票須知”：黃河小浪底風(fēng)景區(qū)門票20元(不含A票景點)；黃河小浪底大壩游覽區(qū)A票30元(含大壩、大壩公園、小浪底愛國主義展廳)。售票員說：“20元是孟津收的，30元是小浪底建管局收的。”于是，記者進入風(fēng)景區(qū)不得不購買兩張門票。
在濟源方向進入小浪底風(fēng)景區(qū)的北入口處，與南入口處的情形如出一轍。門票價格也是50元，不同的是其中的“20元”變成為“濟源收的”；“30元”還是由小浪底建管局征收。
因為黃河調(diào)水調(diào)沙，按照有關(guān)部門的通告，6月15日至7月10日小浪底庫區(qū)禁止游船出航，所以記者無幸登船一游被譽稱“黃河小三峽”的小浪底。但記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在景區(qū)內(nèi)的洛陽小浪底中心碼頭、張嶺碼頭、桐樹嶺碼頭，游船仍然大量存在，游客“登船費”從30元到80元不等。
門票之戰(zhàn)
小浪底風(fēng)景區(qū)為什么要實行這種怪異的門票收費方式？
小浪底水利樞紐工程1991年9月開始前期工程施工，2001年12月31日主體工程全部竣工。1997年黃河截流、1999年大壩建成后，工程周圍形成的272平方公里浩瀚水域，以高峽平湖、港灣交錯呈現(xiàn)出獨特的北國江南景觀。水域南北兩岸的洛陽孟津縣、濟源市旅游業(yè)驕傲地喊出了“南有長江三峽，北有黃河三峽”的口號。
在小浪底運轉(zhuǎn)后的短短幾年間，小浪底建設(shè)管理局在庫區(qū)內(nèi)建起了壩后公園，在洛陽市投資建設(shè)了三星級涉外酒店——小浪底大廈；在小浪底水壩1公里處興建了一座庭院式涉外級賓館——小浪底賓館。按照小浪底建管局的相關(guān)網(wǎng)站介紹，小浪底庫存區(qū)蓄水后，建管局旅游車隊曾擁有100多輛豪華旅游面包車和小轎車，還購買了“龍門號”和“太行號”兩艘豪華游船，是當時黃河上、同時也是小浪底庫區(qū)僅有的高檔次、豪華快速旅游船。
與此同時，洛陽市孟津縣、濟源市的旅游局、交通局等部門也紛紛在小浪底建起了方便游客出行的客運碼頭、度假村，各自為政的小浪底風(fēng)景區(qū)旅游規(guī)劃風(fēng)起云涌。
小浪底旅游資源之爭由此生發(fā)。
1999年間，小浪底建管局設(shè)立的門票收費站與孟津縣、濟源市兩地旅游局設(shè)立的收費站，分別一起建在了壩區(qū)的南北進口處。兩地與小浪底建管局的小浪底利益之爭，在門票應(yīng)由誰收這個問題上突出爆發(fā)了。
幾方多次協(xié)調(diào)難以達成一致。
2001年2月，由河南省政府有關(guān)方面牽頭，成立了河南省黃河小浪底風(fēng)景區(qū)管理委員會，對風(fēng)景區(qū)的發(fā)展前景進行總體規(guī)劃。2001年3月，為了協(xié)調(diào)小浪底景區(qū)各方的關(guān)系，河南省旅游局在小浪底進駐成立“河南省黃河小浪底風(fēng)景區(qū)旅游管理局”，負責(zé)協(xié)調(diào)黃河小浪底風(fēng)景區(qū)旅游市場管理、監(jiān)督風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的實施，冀望由此解決孟津、濟源兩地政府部門與小浪底建管局在小浪底旅游資源方面的爭端。河南省政府出面協(xié)調(diào)，敲定了一個折衷方案：由一方統(tǒng)一收取60元門票，各方按比例分成。
然而缺乏互信，雙方矛盾不久再度爆發(fā)。2001年，在小浪底建管局的請示下，原國家計委和水利部下文禁止在小浪底庫區(qū)搞旅游，小浪底建管局下屬的旅游公司及有關(guān)設(shè)備被撤消、轉(zhuǎn)賣。但南北進出口收費站卻仍然存在，并各收各的票。直到今年4月，統(tǒng)一收取60元門票的折衷結(jié)果依然不了了之。
今年“五一”黃金周前，經(jīng)河南省長辦公會議協(xié)調(diào)，決定實行A、B票制度，建管局收取30元的票價，其中比例分成是：小浪底建管局65%，孟津或濟源35%，省黃河小浪底風(fēng)景區(qū)旅游管理局5%；20元門票北入口由濟源旅游局收取、南入口由孟津旅游局收取，比例不再分割。
但這種怪異的門票收費方式，在今年的“五一”黃金周期間，備受游客指責(zé)。據(jù)濟源市旅游局有關(guān)人士介紹，“五一”黃金周期間，游客持他們發(fā)售的20元門票根本進不了門，在建管局設(shè)立的售票口前就被攔住了；即使買了地方的門票進了大門，但到景區(qū)內(nèi)具體景點時，建管局方面的工作人員往往無故刁難。
2004年5月1日黃金周第一天，全國假日辦的《“五一”黃金周假日旅游信息通報第1號》就披露說：多名游客多次投訴河南黃河小浪底景區(qū)。
實際上，“五一”黃金周期間，小浪底建管局就發(fā)現(xiàn)，按新確定比例執(zhí)行后，他們的門票收益遠遠低于地方旅游部門的門票收益，于是不滿又一次萌發(fā)。
各方利益
小浪底建管局認為，小浪底工程是水利部門建造，由水利部門負責(zé)管理，“沒有大壩就沒有一坑水”，理應(yīng)由水利部門收取門票。孟津、濟源的旅游部門則認為，小浪底工程是國家投資興建的，不是某個單位、部門的私產(chǎn)，小浪底既然它落戶河南，理應(yīng)歸屬河南旅游資源，應(yīng)由河南統(tǒng)一規(guī)劃，由濟源市、洛陽孟津縣共同管理。門票自然由旅游部門收。
小浪底建管局局辦負責(zé)接待的田育寅科長表示：“強烈反對稱小浪底為‘風(fēng)景區(qū)’的提法！”
田育寅進一步解釋說：“小浪底工程從設(shè)計上就只有防洪、防凌、減淤、供水、灌溉和發(fā)電六大功能，設(shè)計和建設(shè)上都沒有‘旅游’這項功能！”
小浪底建管局堅持必須要擁有小浪底風(fēng)景區(qū)的管理權(quán)，門票最好以“建管局為6、地方為4”的比例分成，但孟津、濟源方面也主張擁有小浪底風(fēng)景旅游的管理權(quán)，更不同意“六 四”分成比例。
孟津文化旅游局副局長楊長生的看法實際上代表了孟津、濟源兩地政府部門的主要態(tài)度。他告訴記者，小浪底工程移民涉及河南、山西兩省8個縣(市)，29個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，182個行政村,施工區(qū)和淹沒區(qū)移民共計靜態(tài)18.8萬人，動態(tài)20萬人。因為是國家級水利工程，當年對農(nóng)民的補償費用很低。為了不影響工程進度，地方政府為移民工作做了大量工作。如果小浪底是旅游業(yè)用地，那樣低的補償標準地方政府和農(nóng)民肯定是不會同意。
河南省黃河小浪底風(fēng)景區(qū)旅游管理局進駐小浪底三年多來，但協(xié)調(diào)作用不明顯。濟源市有關(guān)人士還毫不客氣地說：“省局進駐小浪底沒有起到積極作用，反而幫了不少倒忙。”河南省黃河小浪底風(fēng)景區(qū)旅游管理局副局長侯世濤也向記者抱怨說：“我們是一個正處級單位，夾在三個廳級單位之間，根本沒有協(xié)調(diào)力度，我們提出了不少很好的建議，但是根本沒人打算聽。”
侯世濤認為，小浪底水庫設(shè)計早，當年國內(nèi)旅游業(yè)還沒有這么熱，設(shè)計者根本沒有考慮到“旅游”這一建成功能，也沒有在設(shè)計里明確建成后旅游資源的管理主體，導(dǎo)致今天小浪底旅游資源紛爭。
他說：“小浪底如果沿襲三峽旅游資源的管理方式，風(fēng)景區(qū)由建管局管理，地方對口的旅游、文化、交通、工商、稅務(wù)等部門對口監(jiān)督管理風(fēng)景區(qū)，這就少了不少麻煩。”
河南省旅游局一主要領(lǐng)導(dǎo)曾向記者表示，地方旅游部門的決心非常大，為了維護小浪底景區(qū)的整體旅游環(huán)境和河南省的旅游整體形象，必要時，他們準備放棄收取小浪底景區(qū)的門票。
但放棄門票收益，并不等于放棄對小浪底旅游資源的話語權(quán)。
如火如荼的旅游開發(fā)
在門票爭端相持不下的同時，洛陽、孟津縣、濟源市甚至山西部分縣市已經(jīng)雄心勃勃地各自規(guī)劃起自己的“小浪底旅游規(guī)劃”。
洛陽市“十五”旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃把小浪底道路、碼頭、綠化、通訊、供電、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)統(tǒng)列入全市旅游業(yè)十大重點建設(shè)工程。
孟津縣把小浪底風(fēng)景區(qū)的開發(fā)建設(shè)作為全縣旅游發(fā)展的龍頭，近年來，該縣先后投資1.5億元,建設(shè)了大批景區(qū)道路、供水、供電、通訊等設(shè)施，也通過招商引資等方式，建立了一些森林公園、碼頭、度假村等。目前更大規(guī)模的景區(qū)招商引資工作正在緊鑼密鼓地運作。該縣設(shè)想：以小浪底風(fēng)景旅游區(qū)納入洛陽市拉大城市框架規(guī)劃為契機，到“十五”末，全縣接待游客量達100萬人次左右，年均遞增20%，全縣旅游業(yè)綜合收入達到1.8億元左右，占全縣GDP的5%以上。
孟津縣旅游局副局長楊長生說：“其實地方政府看中小浪底的并不是那點門票收入，而是小浪底旅游資源對地方經(jīng)濟、特別是第三產(chǎn)業(yè)的拉動作用。”
濟源市早在1990年代末期就成立了由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為負責(zé)人的濟源市黃河小浪底風(fēng)景管理委員會及小浪底旅游開發(fā)公司，后轉(zhuǎn)設(shè)濟源市黃河小浪底風(fēng)景管理局，加大小浪底旅游風(fēng)景區(qū)的建設(shè)和宣傳力度，以致每年小浪底接待的游客，僅從濟源市入口就約50萬人次。
2001年2月，河南省政府成立河南省黃河小浪底風(fēng)景區(qū)管理委員會，撇開小浪底建管局，制定出臺了《黃河小浪底風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃》。規(guī)劃小浪底風(fēng)景區(qū)總面積1262平方公里，整個風(fēng)景區(qū)被劃為4個片區(qū)，13個景區(qū)，113個景點，開發(fā)觀光旅游、水上體育健康娛樂游、生態(tài)旅游、文化旅游和科普旅游等項目。該規(guī)劃在小浪底風(fēng)景區(qū)所涉及的洛陽市、三門峽市、濟源市、新安縣等地，掀起了開發(fā)建設(shè)小浪底風(fēng)景區(qū)的高潮。
山西垣曲縣處于小浪底水庫回水區(qū)，2000年也開通小浪底旅游線路。雖然從該縣縣城前往小浪底庫區(qū)旅游須乘坐游艇，票價最低100元，最高150元，快艇往返最少也需要3小時，但該旅游線路依然成為該縣最熱門的旅游線路。
水利風(fēng)景區(qū)的困境
2003年12月29日，黃河小浪底水利樞紐被國家水利部列為第三批國家水利風(fēng)景區(qū)。自2000年以來，全國大約有200個水利風(fēng)景區(qū)獲準批建。水利風(fēng)景區(qū)正在成為全國旅游景點的一支勁旅。
小浪底建管局有關(guān)負責(zé)人告訴記者，小浪底旅游資源爭端一是緣起于最初工程設(shè)計有天然缺陷：沒有明確庫區(qū)旅游資源管理權(quán)屬問題；二是庫區(qū)跨區(qū)域(省際、市際、縣際)分布。但有關(guān)水利旅游專家指出，這還不是資源紛爭的根源。
由于歷史原因，我國水管單位的水土資源、水利風(fēng)景資源確權(quán)工作一直處于薄弱環(huán)節(jié)。據(jù)了解，目前，全國有不少中小水庫、水電站被當?shù)卣畡澽D(zhuǎn)給旅游部門經(jīng)營，水利部門對當?shù)卣倪@種行為尚無足夠的約束能力。
水利部水利風(fēng)景區(qū)評審委員會辦公室喬世珊認為，受傳統(tǒng)水利規(guī)劃的影響，只重視水利工程的基本功能與工程效益，規(guī)劃工作中，水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)沒有明確的辦法可遵循，工程的綜合功能不全。不少工程完工后，對風(fēng)景區(qū)又重新進行規(guī)劃、設(shè)計、改造，造成了人力、物力的浪費。如果在工程規(guī)劃階段，將水利風(fēng)景區(qū)的功能統(tǒng)籌考慮進去，在工程投資增加很少的條件下，將會發(fā)揮更大的社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益。
但是，即便解決了水利風(fēng)景區(qū)的產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)歸屬問題，還不足以根本了斷跨區(qū)域水利風(fēng)景區(qū)的旅游資源紛爭。三峽位于重慶、湖北境內(nèi)，2003年8月，湖北宜昌成功注冊“高峽平湖”商標，據(jù)稱，以后誰使用這一名稱將向注冊者付費。這無疑給“共飲長江水”的重慶形成了巨大壓力，為此，重慶被迫搶注“江河歌會”商標以應(yīng)對湖北方面的行動，隨后不久就向國家工商管理總局正式受理重慶申報的“江河歌會”商標注冊。一時間對長江三峽經(jīng)營高地的爭奪在相關(guān)地域間展開。
有關(guān)專家指出，小浪底旅游資源的爭奪與重慶、宜昌關(guān)于三峽話語權(quán)的爭奪如出一轍，即使?jié)础⒚辖蚍艞壛诵±说罪L(fēng)景區(qū)門票的收費權(quán)限，隨著小浪底水利工程的全部完成，濟源、洛陽孟津之間的資源爭奪戰(zhàn)在利益分配上又將以新的形式、新的內(nèi)容展開。問題的核心很明白：水利部門對旅游資源的開發(fā)利用存在天然的缺陷和不足；而旅游部門對水利資源的保護、管理幾乎一竅不通，如何在水利風(fēng)景區(qū)的利益分配上達成雙方認可的制度和機制，顯得迫在眉睫。而跨區(qū)域的水利風(fēng)景區(qū)的區(qū)域利益爭奪戰(zhàn)就是另外一個層面上的問題了。
2004年5月8日，國家水利部頒布了新的《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》，規(guī)定水利風(fēng)景區(qū)管理機構(gòu)(一般為水利工程管理單位或水資源管理單位)在水行政主管部門和流域管理機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)、管理和保護工作；水利風(fēng)景區(qū)資源規(guī)劃應(yīng)報地方水行政主管部門批準、報水利部備案。
有關(guān)專家認為，該管理辦法依然偏重對水利工程的管理、保護，缺乏對水利風(fēng)景區(qū)旅游資源的開發(fā)方面的規(guī)范，依然不足以平息如小浪底風(fēng)景區(qū)內(nèi)的旅游資源爭端。
-背景資料
小浪底水利樞紐工程位于黃河中下游關(guān)節(jié)處，南靠河南省洛陽市孟津縣，北依濟源市，由攔河大壩、泄洪排沙系統(tǒng)和引水發(fā)電系統(tǒng)三部分組成，總投資超過420億元。
攔河大壩有國內(nèi)最深最厚的防滲墻；進水口由呈一字形排列的10座目前世界上最大、最集中、最復(fù)雜的進水塔組成，蔚為壯觀；出水口由三個集中布置的消力塘組成，為目前世界上最大的出水口建筑物；引水發(fā)電系統(tǒng)是目前國內(nèi)跨度和高度最大的地下式廠房之一。專家們普遍認為，小浪底水利樞紐將成為黃河流域最具潛力的旅游勝地。
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