國家安全生產應急救援指揮中心綜合部關于征求《〈安全生產應急管理規劃（2011-2015年）〉（征求意見稿）》修改意見的函
應指綜技裝函〔2010〕4號
各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團安全生產監督管理局，各省級煤礦安全監察機構：
根據國家安全監管總局的總體部署，我們在調查分析“十一五”期間安全生產應急救援體系建設情況的基礎上，編制了《〈安全生產應急管理規劃（2011-2015年）〉（征求意見稿）》。請各單位對《〈安全生產應急管理規劃（2011-2015年）〉（征求意見稿）》提出修改意見，并于10月29日前反饋國家安全生產應急救援指揮中心技術裝備部。
聯系人：王維
電話及傳真：010-64464319
附件：《〈安全生產應急管理規劃（2011-2015年）〉（征求意見稿）》
國家安全生產應急救援指揮中心綜合部
二○一○年十月十五日
安全生產應急管理規劃（2011-2015年）（征求意見稿）
“十一五”期間，在黨中央、國務院正確領導下，各地區、各部門和各單位積極推進安全生產應急管理能力建設工作。通過努力，安全生產應急管理機構建設、“一案三制”建設、應急救援體系建設等方面取得了長足進步，為進一步提升安全生產應急管理能力奠定了堅實基礎。
一、“十一五”期間安全生產應急管理能力建設情況
應急管理政策法規體系建設已經起步。安全監管總局組織起草了《安全生產應急管理條例》草案，制定了礦山救護隊資質管理、應急預案管理、救援隊伍建設等規章、標準和制度；國家、省、市三級及部分中央企業安全生產應急管理機構體系初步建立。安全監管總局在國務院安委會框架內建立了國家安全生產應急救援聯絡員會議制度，分別與相關部門建立了應急協調機制，建立了區域安全生產應急救援協調機制；由國家（區域）應急救援隊、骨干應急救援隊伍、企業專兼職隊伍和志愿者隊伍組成的安全生產應急救援隊伍體系初步形成，隊伍數量及整體素質有了較大提高；應急救援裝備水平不斷提高，應急物資裝備儲備保障體系建設開始起步；應急預案編制和管理工作逐步規范，預案編制質量逐步提高。各級政府及其部門全部制定了生產安全事故應急預案，中央企業應急預案編制質量逐步提高，其它各類生產經營單位預案編制工作基本實現了全覆蓋；安全生產應急平臺建設已全面啟動。國家安全生產應急平臺建設已得到批復并開始建設。各省（區、市）應急平臺正在按照建設項目審批程序積極開展實施工作，部分省（區、市）及中央企業應急平臺已建成并投入使用；應急管理培訓和應急演練工作逐步規范，培訓工作管理、培訓內容逐步完善；應急預案演練工作逐步得到重視。各級政府及其部門、各類企業結合各自工作重點組織開展了不同形式的應急預案演練；應急救援技術支撐能力不斷加強。國家和各級地方安全生產監督管理部門、煤礦安全監察機構及各級、各專業安全生產應急管理機構設立了相應的安全生產應急救援專家組。在煤礦瓦斯、危險化學品、尾礦庫、采礦動力災害等的監測、監控、預警和救援等方面研制開發了一批新技術和新裝備；事故預防性檢查工作全面展開，事故應急救援處置工作成效顯著。各級應急救援隊伍在當地安全監管部門和煤礦安全監察機構的組織指導下，對服務區域內的企業開展了預防性安全檢查和技術服務活動，在提高企業的安全生產水平方面發揮了重要作用。隨著安全生產應急救援隊伍戰斗力的提高和功能的擴展，事故救援成效越來越顯著。同時，安全生產專業應急救援隊伍積極參與了各類自然災害的救援工作，成績突出。
二、“十二五”期間安全生產應急管理工作面臨的形勢
一是應急管理法制、標準工作滯后，不能滿足應急救援實際工作的需要。安全生產應急管理工作法律依據不充分，規章標準不健全。
二是地方應急管理機構建設進展緩慢。《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中明確提出“建設國家、省、市三級安全生產應急救援指揮中心”，目前，還有42%的市（地）沒有成立安全生產應急管理機構，安全生產應急管理工作層層衰減。已經成立的省、市應急指揮機構多數職能不健全、編制少、人員不能完全到位，遠遠不能滿足當前應急管理工作的需要，履行職責困難重重。
三是安全生產應急管理機制不健全。安全生產應急綜合協調機制還不完善，應急資源部門分割問題比較突出。有關方面的工作機制需要進一步理順。
四是應急救援隊伍體系還需要進一步充實完善。缺乏應對重大復雜事故的大型特種裝備，難以滿足跨地區跨企業處理特別重大復雜事故的要求；企業專兼職隊伍投入不足、裝備陳舊，隊伍的分布及裝備水平滯后于所在地區的經濟發展，尚不能適應安全生產形勢及救援工作的需要；缺乏對社會救援力量的組織、引導，難以發揮其積極性和社會效應。
五是應急預案的可操作性有待進一步加強。應急預案管理仍然薄弱；應急預案操作性差，實用性不強；部分預案格式不規范、要素不全，預案銜接性差。
六是應急救援技術支撐能力薄弱。應急平臺體系尚不健全，研發和檢測檢驗能力有待加強。現有應急平臺尚未實現互聯互通、數據交換。重大危險源、高風險生產過程的監測、監控、預警體系尚未建立。
七是應急培訓演練體系尚不健全，現有培訓演練能力與實際需求還有較大差距。缺少專業的國家、省、市應急培訓演練場所。培訓演練的設施和模擬實戰訓練系統不完善，用于培訓的教具和演練裝置、設備性能落后。
八是加強重大危險源監管刻不容緩。近年來，我國采礦、石油、化工等產業快速發展，重大危險源的數量大幅度上升，等級不斷提高。全國范圍內重大危險源的實際數量、分布和動態情況不清，重大危險源申報登記的信息完整性和準確性不夠，重大危險源監控網絡尚未建立，政府主管部門對各地區的重大危險的控制和管理情況也缺乏有效手段。
九應急管理經濟政策缺失現象較嚴重。應急救援費用難以得到補償。大部分救援隊伍參加事故救援發生的材料損耗、交通費用等得不到補償，救援積極性受到嚴重挫傷。應急救援隊伍建設經費缺口大。救援人員待遇、獎勵、撫恤以及救援車輛免交過路（橋）費用等經濟政策缺失。
三、“十二五”期間安全生產應急管理工作指導思想、基本原則和工作目標
（一）指導思想。
以科學發展觀為指導，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”方針，以“一案三制”為重點，以完善應急體系、提高應急能力為主線，健全體制機制法制，強化基礎工作，廣泛宣傳教育，狠抓預案管理，增強救援能力，全面提升安全生產應急管理水平。
（二）基本原則。
堅持預防為主、預防和應急救援相結合。
堅持以人為本、最大限度減少人員傷亡和事故損失。
堅持統一指揮、分級負責、密切協作、科學救援。
堅持政府引導、社會參與、強化基層、專兼結合。
堅持立足實際、按需發展、依托現有、提升能力。
（三）工作目標。
總體目標：
力爭在“十二五”期間基本建成符合國情的安全生產應急管理和應急救援體系，建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制，重點領域應急能力全面加強，應急救援能力基本滿足社會經濟發展的需要，可有效應對各類安全生產事故災難，并為應對其他災害提供有力的支持。
具體目標：
法制建設目標：到2015年，安全生產應急管理法規、政策、標準體系基本完善；在《安全生產應急管理條例》頒布的基礎上，出臺與其配套的規章、規程和標準。
機構建設目標：到2015年底，國家、省、市、重點縣及中央企業應急管理機構全部建成，應急機構、編制、職責、人員、經費落實到位。
應急預案與培訓演練工作目標：到2015年，形成“橫向到邊、縱向到底”應急預案體系，建立省、市、縣三級安全生產預案報備體制，應急預案質量明顯提高；安全生產應急專業人員培訓覆蓋率達到100%；高危行業企業應急預案演練達到每年至少1次。
應急救援隊伍建設目標：到2015年，形成較為完善的國家（區域）、骨干和基層三級安全生產應急救援隊伍體系，國家級隊伍按照建設條件要求100%完成建設工作，國家應急救援隊達到國際先進水平；骨干應急救援隊伍按照要求100%完成裝備配置；所有高危行業企業全部按照規程實現建立應急救援隊伍或與有資質的應急救援隊伍簽訂協議。
平臺體系建設目標：到2015年，國家、省、市、高危行業中央企業應急平臺建設完成率達100%，重點縣達80%以上，企業安全生產動態監控及預警預報預防體系普遍建立，基本實現安全生產應急平臺體系互聯互通和信息共享；事故現場的圖像、數據與各級應急指揮機構的實時傳輸接入率達到80%以上。
應急響應工作目標：到2015年，國家安全生產應急救援指揮中心在接到事故報告后60分鐘內完成對事故周邊應急救援隊伍的協調調動；國家級隊伍應急救援輻射能力加強，特別重大、復雜事故發生后救援人員攜裝備到達事故現場的時間由原來的12～20小時縮短到6～10小時。
四、主要任務
（一）完善安全生產應急管理法規、政策、標準體系。
盡快頒布實施《安全生產應急管理條例》，抓緊研究制定安全生產應急預案管理、救援資源管理、信息管理、隊伍建設、培訓教育等配套規章規程和標準，形成科學、系統的安全生產應急管理法規和標準體系。頒布實施《安全生產應急演練工作規范》、《危險化學品應急救援隊伍質量標準化規范》等標準。逐步完善《煤炭生產安全費用提取和使用管理辦法》，將企業應急救援裝備的投入和救援費用支出，列入煤炭生產安全費用使用內容。建立應急救援體系運行經費保障、救援隊伍社會性服務補償標準、救援隊員津補貼、撫恤和退出補助等制度；研究制定應急救援引入商業保險的運作辦法。
（二）建立健全安全生產應急管理機構。
研究推動各級安全生產應急管理機構建設的方法與機制，積極推動各省、省轄市和縣（市、區）三級應急管理機構建設，實現各級安全生產應急機構、編制、職責、人員、經費“五落實”。推動中央企業二級單位及省屬大型企業全部建立健全專職應急機構和專兼職應急救援隊伍。加強省級安全生產應急管理機構建設，并進行必要的裝備配備，提高基層應急管理工作能力。
（三）理順和完善應急管理與指揮協調機制。
完善國務院有關部門間的應急管理和應急救援協調聯動工作機制；建立健全國家安全生產應急救援指揮中心與各省級應急管理機構、國家級救援隊伍之間暢通的工作機制，進一步完善安全生產應急值守和信息報告制度，充分發揮應急平臺的作用，提高應急工作效率；建立和完善區域間協同應對重特大生產安全事故的應急聯動機制；建立健全各級安全生產應急指揮機構與有關應急救援隊伍之間的日常工作機制和現場指揮機制；完善國家安全生產應急救援聯絡員制度，依法履行綜合協調職責。
（四）加強應急救援隊伍體系建設。
建立完善以國家級安全生產救援隊伍、骨干救援隊伍為主要救援力量的安全生產應急救援隊伍體系；推動各地區將礦山、危化應急救援隊伍建設納入當地經濟和社會發展規劃，根據本地區礦山、危險化學品企業分布情況和經濟社會發展的需要，統籌規劃，加大資金、政策支持力度；積極鼓勵和引導各類專業力量參與應急救援，成為安全生產應急救援體系的有益補充；建立和完善國家、區域安全生產應急救援隊伍運行機制；加強礦山救援隊伍與礦山醫療救護隊伍協同作戰能力，將礦山醫療救護體系建設納入各地區應急醫療衛生救援體系和安全生產應急救援體系，同步規劃，同步建設；開展化工園區、小煤礦聚集區應急救援隊伍“一體化”示范建設。重點補充完善各級救援隊伍應對重特大、復雜事故救援任務所需要的救援車輛、搶險救援裝備、監測偵檢設備、通信指揮設備、個人防護裝備、后勤保障設備等裝備器材；提升人員素質與專業能力，加強日常訓練，搞好應急演練，提高實戰技能；鼓勵一專多能、平戰結合，充分發揮救援隊伍在預防性檢查、預案編制、應急培訓等事故防范和日常應急管理工作中的作用。
（五）規范應急預案編制與管理工作。
開展重大危險源、高風險生產過程的信息普查，開展風險評估，規范預案編制過程，細化操作程序，提高預案質量；搞好預案銜接，加強預案管理，建立健全預案數據庫；制定應急預案演練管理辦法，規范應急演練工作；加強預案培訓與演練，總結救援經驗教訓，不斷完善部門、企業預案，增強可操作性；針對各類事故情景，組織編制各類事故應急處置方案，完善應急預案體系。
（六）加快安全生產應急管理培訓演練體系建設。
將應急管理培訓納入安全生產培訓規劃，統一安排部署，統一檢查考核。面向高危行業從業人員和社會公眾，開展安全生產應急管理宣傳教育，普及應急救援知識。充分利用各級政府、國有大型企業現有的應急救援培訓資源，對應急救援培訓演練系統進行必要的裝備設施補充與完善。通過建立國家安全生產應急救援培訓演練基地、建設省級和各專業應急培訓演練基地，實現定期對各級安全生產應急協調指揮機構管理人員、指揮協調人員以及各級救援隊伍指戰員的培訓和演練。制定培訓規劃和考核標準，完善培訓教材體系，充實師資隊伍；將應急管理培訓納入安全生產執法人員培訓、企業經營管理人員培訓及國民素質教育培訓內容，切實增強全民的安全生產應急意識，提高廣大干部群眾預防與應對事故災難的能力。
（七）加強應急救援支撐保障能力建設。
加快應急救援技術的現代化、集成化、信息化建設。進一步完善安全生產應急平臺體系，實現國家、省、市應急平臺之間互聯互通，加強指揮、協調、輔助決策等功能；加強應急救援科研能力、檢測檢驗能力、人才培養能力等建設，促進應急救援關鍵技術和救援裝備的研發和應用以及產業園區建設；加快國家（區域）應急救援隊伍大型救援裝備的儲備和合理布局，建立安全生產應急物資儲備制度和調運機制，指定有關企業、單位儲備必要的物資裝備和生產能力，形成多層次的應急救援物資儲備；以煤礦、金屬非金屬礦山、危險化學品、煙花爆竹等高危行業領域為重點，優先推廣應用緊急避險、應急救援、逃生報警、逃生路線標識等先進適用技術和裝備。不適應救援需要、不符合相關標準、性能不高、損害救援人員身體健康的落后救援技術裝備要列入國家產業結構調整指導目錄，予以強制淘汰。
（八）加快建立重大危險源監管體系。
推動高危行業領域企業完善重大危險源安全監控系統，加強對重大危險源，以及暫不具備搬遷條件的大型企業的安全監管，對涉及危險工藝的生產裝置設施建立自動控制系統或獨立的安全儀表系統。建立國家、省、市、縣四級重大危險源動態數據庫，建設國家重大危險源安全監控中心，構建重大危險源動態監管及監控預警機制。開展重大危險安全監控系統、設備、設施的檢測檢驗，功能安全測試、分析等工作。
五、重點工程
（一）國家和區域礦山應急救援隊伍建設。
本著統籌全局、整合資源的原則，參考國外經驗，綜合考慮我國礦產資源儲量產量、區域煤礦及礦山企業數量、災害危害程度、地域和環境、事故總量尤其是重特大事故數量，結合依托單位經濟狀況、支持所屬救援隊伍承擔跨區域救援任務的能力以及所屬的救援隊伍礦山救護資質、事故處置經驗和業績、基礎設施和裝備配備情況等條件，分別依托鶴崗礦業、大同煤礦集團、中平能化、淮南礦業、芙蓉集團、靖遠煤業、開灤集團等7大礦業集團公司先期加快建設國家礦山救援鶴崗、大同、平頂山、淮南、芙蓉、靖遠、開灤隊，使其成為實力最強、現代化水平最高的礦山救援隊伍，發揮核心骨干和示范帶頭作用。
同時，建立14個區域礦山救援隊，以及在中央財政的支持下，重點加強建設一批隸屬于中央企業的礦山救護隊伍，主要服務于本地區及周邊省（區、市）。
（二）國家危險化學品應急救援隊建設。
綜合考慮我國石化、化工行業的重點危險化學品企業分布，事故分布狀況，現有應急救援資源等因素，同時兼顧救援力量輻射全國的原則，對國家危險化學品應急救援隊進行統一布局，依托大型石化、化工企業現有應急救援隊伍，建設北京、南京、重慶、蘭州、廣州、吉林、大慶、九江、洛陽、湖北、烏魯木齊、遼陽、寧波、淄博、天津、滄州、太原、株洲、上海、瀘州、青海、青島等22個國家危險化學品應急救援隊。重點加強大型、特殊裝備及機動能力建設，主要包括工程搶險裝備、化學火災撲救裝備、有毒有害物質處置裝備、危險化學品偵檢裝備、通訊指揮裝備、培訓演練裝備等。
（三）礦山與危險化學品應急救援骨干隊伍能力建設。
應急救援骨干隊伍是是本地各級政府在事故發生第一時間開展應急救援的基本依靠力量，能夠快速、及時、有效地對各類礦山、危化事故實施應急救援，在本地區、本企業生產安全事故應急救援中發揮骨干作用。
各地政府和依托單位作為骨干隊伍建設的主體，要根據本地區經濟社會發展實際，本著統籌規劃、合理布局，依托現有、重點加強的建設原則，加強前期規劃建設的110支礦山應急救援骨干隊伍、154支危險化學品應急救援骨干隊伍應急能力建設。對礦山救援骨干隊伍進行車輛、通信指揮、偵測搜尋、滅火裝備、救援工具、鉆進掘進、排放設備、排水設備等應急救援裝備配置，對危險化學品應急救援骨干隊伍重點配備用于化學品事故工程搶險、化學火災撲救、有毒有害物質處置、偵檢、通信指揮等設備。全面提升骨干隊伍應急救援能力。
（四）國家礦山醫療救護體系建設。
依托大型礦務局總醫院或地方衛生醫療機構（二級以上包含二級的醫療機構）開展國家級礦山醫療救護基地和省級骨干隊伍標準化建設工作。在國家、區域礦山救援隊布點區域建立國家礦山醫療救護基地21個，與國家、區域礦山應急救援隊聯動；根據我國煤礦、井口、礦山救護隊及產煤量的分布，依托大型礦務局總醫院或地方衛生醫療機構（二級以上包含二級的醫療機構）建立一定數量的省級應急醫療救護骨干隊伍；形成國家醫療救護基地、骨干隊伍、企業隊伍的三級礦山醫療救護隊伍體系。通過配置先進的、符合礦山救援特殊需要醫療救援設備，加強培訓與演練，提高礦山應急醫療救援人員的素質和能力，建設一批技術力量雄厚、裝備精良、訓練有素、醫療救援能力強的專業醫療救護隊伍。
（五）國家礦山應急救援產品性能檢測檢驗中心建設。
設立專門的應急救援產品性能檢測檢驗機構，制定相關行業的技術標準，搭建對各種可能因素的分析、模擬、驗證的試驗檢測平臺，進行災變環境下應急救援裝備性能檢驗測試技術研究，以提高救災裝備的可靠性和適用性，提升我國礦山應急救援裝備的質量水平。
依托現有礦用安全產品檢測檢驗機構的基礎設施、儀器設備和配套設施，通過改擴建和補充購置檢測試驗儀器、設備，建立國家礦山應急救援產品性能檢測檢驗中心，逐步形成完整的礦山應急救援產品技術標準、性能檢測方法、性能合格評定等體系，承擔煤礦主要應急救援產品的性能檢驗及技術服務，提高應急救援裝備的性能可靠性。
（六）重大危險源普查及國家重大危險源監控中心建設工程。
針對當前全國范圍內重大危險源數量、分布及其狀況不清，重大危險源監控管理水平低等問題，建設國家重大危險源安全監控中心，建設現場數據采集處理系統、數據傳輸及信息通訊系統、高風險流程實時參數、實時視頻監控系統、事故風險評估與安全智能分析系統、預警報警系統、事故模擬仿真及分析系統、統計分析查詢系統等，實現同省級重大危險源監控中心的信息對接，構建重大危險源動態監管及監控預警機制，對重大危險源實施有效監控管理。
六、規劃實施的保障措施
（一）加強組織領導，建立規劃實施的監督檢查與溝通協調機制。
加強各級政府對安全生產應急管理工作的領導，理順安全生產應急管理體制，完善監督檢查與溝通協調機制，落實相關責任，保證規劃實施效果。按照分類指導意見，進一步加強對各省和中央企業應急管理發展規劃工作的指導。各省、各中央企業安全生產應急管理機構要結合本地區、本企業應急管理工作特點和實際需求，制定自己的應急管理發展規劃或實施計劃，落實規劃的各項任務和項目，并爭取將安全生產應急管理的主要任務和項目納入國民經濟與社會發展規劃綱要及安全生產專項規劃之中。加強與項目審批部門的溝通聯系，爭取重點項目盡快完成前期準備工作和立項批復，加快重點項目建設進程。建立規劃實施的評估檢查機制，定期對規劃任務與項目實施進展和效果進行評估檢查、考核督促，及時發現問題，總結推廣經驗。
（二）建立安全生產應急管理投入和經費保障制度與財政政策。
拓寬安全生產應急管理投入渠道，形成國家、地方政府、企業及全社會多元化的投入機制。通過爭取重點項目立項，建立應急救援基金、救援隊伍有償服務、救援設備器材租賃等制度，研究制定并協調出臺應急管理和救援相關財政政策，鼓勵企業和社會投資等方式，解決應急救援能力建設和運行經費問題。建立專項獎勵基金對在生產安全事故救援中做出積極貢獻的企業救援隊伍、社會救援力量進行表彰獎勵。鼓勵有基礎、有條件的地區開展安全生產應急救援產業基地建設，積極爭取相關部門出臺有關產品稅費減免、資金補貼等方面的政策措施，促進應急救援裝備產業的發展。
（三）進一步完善安全生產應急能力建設標準與規范。
研究制定安全生產相關應急能力建設標準、規范及評估方法，明確應急能力建設需求分析、項目規劃與實施、資源配置、培訓演練、改進提高等全過程的管理要求，逐步建立并完善應急能力持續改進的機制；基于對各級各類風險的分析進行應急能力的布局規劃，盡量避免出現能力缺失或重復建設等現象；通過標準規范的制定與實施，促進各類應急救援隊伍、應急物資儲備、應急平臺等的規范化建設和發展。
（四）加強安全生產應急管理的科技支撐與人才培養。
鼓勵支持院校、研發機構、生產經營單位和應急救援隊伍針對應急管理和應急救援中急需解決的技術性難題進行研究攻關；引進、消化吸收國外先進救援技術和裝備；開展應急救援知識的宣傳教育普及，提升公眾的安全意識和自救互救能力。建立安全生產應急管理和應急救援科技成果發布、推廣和產品化的平臺和渠道，加快科研成果的轉化。加強安全生產應急管理專業人才培養和激勵機制建設；指導督促各地區、各有關部門、各類生產經營單位根據實際情況需要，分行業領域建立專家庫，充分尊重和發揮專家的作用，為應急管理和應急救援工作提供技術指導和智力支持。
（五）加強安全生產應急管理的國際交流與合作。
進一步加強與各國政府、國際組織和國外民間團體在安全生產應急救援領域的交流與合作。學習借鑒國際成功的安全生產應急管理體系建設模式和經驗，指導我國應急管理體系建設。加強應急管理國際技術交流與人員培訓，提高我國應急管理人員的技術水平和應急能力。加強應急管理科技信息交流，跟蹤國際應急管理與應急救援科技發展前沿動向，努力趕超國際先進水平。