我們常說，“需求”是信息化建設的基礎。其實，“需求”有兩個方面的含義：第一個是真正意義上的“客觀”的需求，是真正的各種需求者對信息化的期望；無論有無、以及有怎樣的信息系統支持，它都存在。第二個是我們所說的“系統的需求”，有一定的規范形式和過程邏輯、可以引導信息系統建設。第二種需求其實是一種“主觀”化了的需求，反映了我們對“客觀需求”的認識和分析。
    往往我們進行信息系統的建設，是從“主觀”的需求開始的。這是因為從“客觀”的需求推導到“主觀”的需求，看似很容易、很直觀，而且也沒有簡單實用的形式化工具支持。所以，通常是“拍拍腦袋”就行了。當“拍腦袋”成為習慣以后，我們就容易忽視對“客觀需求”的跟蹤、研究，使定義出來的“主觀需求”實際上滿足不了“客觀需求”。
    應急聯動系統建設就是這樣一個需要我們對其“需求”進行升級的領域。
    我國的應急指揮系統建設有十幾年的歷史，出現了一大批實用的系統成果。尤其是近年來，隨著災害、災難及突發事件呈現出類型多樣、綜合、發生頻度高、危害面廣的新特點，應急指揮系統逐漸成為一種有特定功能的應用系統類型，較廣泛地應用在公共安全、氣象與地質、公共衛生等管理領域中，成為城市危機管理的重要支撐設施。
     一、核心定位升級
     一說到“應急指揮系統”或者“應急聯動系統”，人們就會想到“110”、“119”“120”等特服號碼，或是特服號碼的集成。誠然，通過特服號碼集成來實現應急通信調度，是應急聯動系統一種基本功能體現。以特服號碼為主要特征、以通信調度指揮為核心功能，代表了一代應急指揮系統的核心概念。
     但是經過SARS、“911”等造成重大損失的應急事件，我們可以發現，應急聯動系統的“客觀需求”已經發生了很大的變化。之所以相應的應急指揮系統在突發事件面前沒有發揮出應有的效用，正是因為它們都定位在“通信調度系統”上。雖然在一些通信網絡沒有覆蓋的地方，“應急指揮系統”產生了一些邊際效益；但即使是最現代化的通信網絡，也遠遠滿足不了危機管理對信息的互通和聯動的客觀需求。
    信息系統究竟應該對應急指揮進行哪些支持？能進行哪些支持？在基本的話音通信乃至多媒體通信覆蓋完成后，應急聯動系統應該向何處發展？這應該是在今天的技術和信息環境下應該重新思考的問題。仍然把建設重心放在通信網絡覆蓋，僅僅滿足于第一時間建立指揮中心與現場的通信聯系，未免失之膚淺和不合時宜。
    本文試圖對應急聯動系統的“專業化”、“智能化”、“知識化”和“標準化”的新需求特點進行一些基本的梳理，希望拋磚引玉，以期引起對應急指揮系統建設的需求研究的重視。
    二、“專業化”需求
    在應急指揮領域有一些經典的例子說明一種“只應急不聯動” 的現象。例如：2003年的北京晚報上曾刊登過一篇文章，標題是《空中歷險》：今早7時50分，白紙坊541廠北門街口東側一棟正在施工的高樓上，突然墜下一人，人們正驚詫時，墜樓人下落過程中被電線兜在距離地面7米的空中……8時許，110警車和999急救車趕到現場，但因出事 地點離地面太高無法施救，立即與119聯系。8時10分，右安門消防中隊趕來，卻又因頭頂上有高壓線無法立即施救。將近9時，供電部門在出事地點東側50米處拉閘斷電后，消防隊員立即支起云梯，很快將傷者救了下來，999將其迅速送往右安門醫院，據了解，該男子腰、臀等部位燒傷面積達60％，二到三度燒傷。這則消息沒有披露的另一個側面是，施救過程幾次受阻，最后導致墜樓者大面積燒傷。這正是典型的只有應急沒有聯動的結果。而“有應急無聯動”，主要原因就是在事件處理沒有尋求和得到專業化支持。
    可見，在今天的信息和知識時代，應急指揮的資源調度和決策不再僅僅依據指揮人員的直覺和領導的決心，它還離不開專業知識和信息系統支持。不同于傳統的“110”等特定目的的通信調度系統和一些專業化的信息處理系統，從某個角度說，現代的應急聯動系統就是要支持“外行領導內行”。顯然，這種支持是以通信調度為主要功能的系統所不能承擔的。因此，為了避免盲目決策，現代應急指揮系統應該能讓指揮人員動態獲得專業化信息處理系統的支持。
    以SARS事件為例：如果能在指揮中心實現醫院、隔離區、觀察點、病毒及遺傳研究機構實現按需的、高效的信息調度，就能有效支持疫情觀察、研究、治療以及人群控制，同時大大減少不必要的人際接觸；而醫院和研究機構都是知識密集、信息處理資源豐富的地方。因此，在這種情況下，我們需要的是能夠按需連接多個專業化信息處理系統的、數字化的“信息調度系統”，而不是僅僅實現音、視頻互通的“模擬化”的通信調度系統。但遺憾的是：在SARS期間，包括應急指揮系統在內的整個信息技術應用所起的作用，僅僅停留在于信息發布、數字的報送、疫情的直觀展現，以及提供一些人際溝通�！�—換句話說，IT在SARS中所起的作用還是“行政”的成分居多；對于利用“知識”上支持疾病的和控制沒有起到任何實質性的推動作用。
    其實，在與危機管理和應急指揮有現實和潛在關聯的領域——如交通管理、公安、醫療與公共衛生、公用事業等等，國家都已經累計投入了巨大的資金，信息化應用已經相當深入，各個部門、各個單位已經各自積累了可觀的信息處理資源。應急指揮系統更迫切的主要目標，是能夠在關鍵時候動態實現對這些信息處理資源的調度。
    從這個意義上說，應急指揮系統的核心功能應該從基本的通信調度“升級”為更廣泛的“信息調度”，成為支持科學決策和專業化的信息處理支撐平臺。只有這樣，應急指揮系統對于危機管理的意義，才會從“政治”和“行政”層面，深入到“知識”層面。
    三、“智能化”需求
    目前的應急指揮系統開發大都基于特定的某種或多種災害類型，一些大規模的“應急聯動系統”，也不過是把不同類型的應急指揮系統或信息處理系統按照一定的“預案”，進行需求的組合和系統的集成。這種“面向過去”和“面向已知”的應急指揮系統，是很難具有“智能”的——它只是一個機械化的信息展示、指令傳輸和通信調度的平臺，所有的信息流通途徑都是在系統設計中或者預案中設定的；一旦出現“邊緣性”、“綜合性”，甚至從未出現過的應急事件，系統就面臨“傷筋動骨”才能滿足要求，甚至根本就不能用了。
    這就為應急指揮系統提出了“智能化”的需求。因為在今天的環境下，我們不可能完全設定未來的危機或突發事件的“類型”，以及它們的信息處理要求。在專業化信息處理系統普遍存在的前提下，應急指揮系統的意義之一，就是要為決策人員提供一個便利的、交互式的操作平臺，來迅速、動態地識別事件“類型”，并構造針對特定應急事件的信息處理和調度系統。
    例如，在SARS事件中，當我們發現疾病的研究需要病毒、遺傳和臨床各種研究的緊密信息聯系時，“智能化”的應急指揮系統就應該能夠在決策人員的干預下，快速連接SARS相關的醫療、研究和管理機構的相關信息系統，把它配置成為一個以SARS研究和防治為中心的聯動的大系統；而在有針對“禽流感”的應急指揮需求時，同樣一個系統則能被迅速重構成為一個針對“禽流感”的信息處理和資源調度系統。如果為SARS而建的應急指揮系統不能適用（至少大部分適用）于“禽流感”，那么它就是一個沒有智能的、僵死的系統。
    當然，我們現在來談針對SARS的系統應該是個什么樣子，部分是因為SARS是一個已經過去的公共衛生事件，我們對它已經有了很多框架性的認識。事實上，我們不可能、也不應該總是基于“過去式”來確定今后的系統建設的內容。面臨著“奧運”、“世博”這些若干年后的、世界性的大型活動，我們更是應該在盡量豐富各類預案的同時，把智能化作為應急指揮系統的基本要求。因為更長的時間將帶來更多的不確定性，新的災種或災種組合可能會不斷出現；任何完美的預案都不可能保證覆蓋未來的需求。如果沒有智能化的應急指揮平臺，我們就始終擺脫不了“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的被動局面。
   “智能化”的應急指揮系統，具有顯著的動態性和可重用性。從這個角度來說，構造智能化的應急指揮系統，也是我們從宏觀上規劃和把握應急指揮系統建設的關鍵。對它研究得越透徹，應急指揮系統建設的“集約化”程度和綜合效益就可以越高，建設和運營成本也就可以越低。理論上說，一個全面的城市應急指揮系統應該是整個城市危機管理類信息系統的“終結者”——形成以一個綜合型系統帶多個專業型系統的局面后，不應再建設新的綜合性系統。
    四、“知識化”需求
    從知識管理角度來看，信息系統的發展可以分為幾個階段：數據處理階段；信息處理階段；知識處理階段和智能化階段。
    以這個標準來衡量，傳統的“110”等單純、特定類型的應急指揮系統，以及現在的一些“小聯動”系統基本上處于數據處理或信息處理階段，只強調對設定類型信息的收集和處理，而并不涉及信息的積累、提煉和“回饋”。這個層次的系統主要作用在于對應急指揮過程的即時支持；一次指揮過程完成后，只留下一大堆散亂、難以被利用的數據；若要實現對這些信息的提煉、挖掘和利用，往往要另外借助更加復雜的工具。
    對于有知識處理能力的系統來說，系統所處理的信息，同時也成為回饋系統的“糧食”。系統運行的時間越長，不僅積累的事實性的信息（可供查詢參考）越多，而且可以抽象出來的知識也越多。這些知識可以在人工干預下得到驗證和積累，并用于下一輪的信息處理之中，成為系統的一部分：它們可以幫助系統找到運行的“捷徑”，或是給指揮、決策人員提供更確切、更具指導性的幫助。
    無論是“911”這樣空前規模的綜合性災難，還是我們周圍不斷發生的礦難、空難、自然災害等，一定都給我們留下了非常豐富的經驗和教訓——例如怎樣在特定環境下搜救、滅火、防止疫情蔓延、克服心理恐慌等等，這些都是用生命換來的寶貴知識。應急指揮系統應該怎樣對待這些海量的知識？不外乎三種思路：一，相關的應急指揮系統進行功能不斷升級，即把這些知識“固化”為系統的一部分，使之下次能程序化地處理類似事件；二，把相關的知識匯編成冊，放在系統終端旁邊，或是做成可以演示的文檔形式，供指揮決策者參考——這樣應急指揮系統可以“以不變應萬變”，系統的生命周期會長一些；三，把這些知識進行適當的提煉、整理和重新表達，使之能改進下一次的“人－機”協作，為決策、指揮人員提供更好的幫助，同時也使“預案”進一步豐富。
    不難想像，這三種對待知識的不同思路，將導致不同的建設效果。忽視知識管理，將導致知識無法有效傳承或利用；僵化地對待知識，則將導致系統建設的不可控和規模的無限擴張；只有建立恰當的知識表達、提取和回饋平臺，才能有效應付“信息爆炸”或“知識爆炸”，解決應急指揮系統的“程序性”和“智能性”的矛盾，防止“預案”或“輔助決策”功能的游離，實現“以小變應萬變”；同時也保證系統有一個較長的生命周期。
    其實，在我們的身邊，每天都有有價值的信息產生。這些信息如果不進入應急指揮系統的知識管理機制，就會僅僅作為新聞報道和內部參考一閃而過，然后流失；災害造成的損失就會一再重復。
    五、標準化需求
    要建立基于專業化、知識化、智能化的“大聯動”系統，必須建立一套應急指揮領域的應用標準和應用支撐標準。這套標準包括對應急事件的描述機制，對基本的、公用的信息對象（數據元）的描述，以及相關信息系統必須提供的技術接口，等等。這些是整個社會的信息資源在應急指揮領域的“共同語言”。在這一“共同語言”的基礎上，進行各專業化信息系統的“養成建設”，才能在關鍵時候實現“應急”和“聯動”。
    標準化建設是一項長期的過程。我國的電子政務標準建設正處于一個困難的時期。雖然已經有了一個相對完整的電子政務標準框架，但應用標準還處于缺失狀態，標準對于應用的指導性不足，急需在一些大的應用背景下完善標準體系。應急指揮系統正是絕佳的一個領域：雖然我國的公安、公共衛生等行業或多或少有自己的應用標準，但即使在行業內部，也缺乏必要的整合。應急聯動系統的建設，將成為一條可見的紐帶，幫助我們發現標準體系中的“空隙”。如果對標準化建設有足夠的認識和投入，將實現標準與系統建設的“雙贏”，有力推動我國信息資源建設的有序化；反之，系統建設與標準化將仍然是“兩張皮”。
    應急聯動領域的應用標準必須是強制性的標準。只有這樣，才有可能形成一個相對開放的、信息資源社會化的格局；各專業化系統才有可能在關鍵時候迅速互聯，才能形成達成一個“大聯動”系統。如果不能在“平時”突破部門利益障礙，形成有效的標準化建設和執行機制，過分強調“安全”和條線自治，我們就不得不付出“戰時”的代價。這已經被無數沉痛的事實證明過了。
    在2004年11月召開的第一屆中國電子政務論壇上，國務院辦公廳副秘書長徐紹史同志指出，應急指揮系統建設與政府門戶網站建設是我國當前電子政務建設的兩大“抓手”；要從提高執政能力的高度來看待應急指揮系統建設。如果我們對應急指揮系統的需求認識不能“與時俱進”，則我們國家的危機管理還將長期得不到信息技術的有力支持；我國的電子政務還將長期處于混亂的“戰國時期”。