一、綜合災(zāi)情觀與公共安全

　　全國2003年肆虐的“非典”已經(jīng)引發(fā)了人們對(duì)城市公共危機(jī)的一系列多維審視，它是對(duì)人與城市應(yīng)急能力的一次嚴(yán)肅的拷問。建設(shè)綜合減災(zāi)已經(jīng)成為各大中小城市普遍關(guān)注的主題詞。
　　今年暑期的突降暴雨，使幾個(gè)城市的交通癱瘓，道路塌陷，用電、起重等事故多發(fā)，又給人們敲起了警鐘。2004年4月16日～20日的一周時(shí)間，全國大中城市就發(fā)生了重慶、廣東茂名市、南京市、吉林市、北京懷柔、南昌市、浙江臺(tái)州市及寧波的8起“城市炸彈”——危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏及爆炸事故，累計(jì)死亡30人以上，被迫撤離、疏散及干擾的人口近20萬人。從表面上講，這是城市過度發(fā)展與經(jīng)濟(jì)過熱導(dǎo)致的城市工業(yè)化災(zāi)害群發(fā)，可是從深層次入手，人們不能不問：重慶天原化工廠的氯氣泄漏決非偶然，因?yàn)橹貞c主城的7個(gè)區(qū)有危化品生產(chǎn)企業(yè)69家，它與幾百萬市民朝夕相伴，卻不能立即將危化品生產(chǎn)企業(yè)全部搬遷。筆者近來正負(fù)責(zé)“北京城市總體規(guī)劃”修編的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究，感到無論是重慶、上海、天津、杭州、廣州還是北京都難以避免城市工業(yè)災(zāi)害的襲擊，重要的是從哪些方面去制定醫(yī)治對(duì)策，確保萬無一失。從綜合減災(zāi)上看，它要求人們至少有3點(diǎn)聯(lián)想：其一，我們?cè)撝匦聦徱暢鞘袨?zāi)情。其二，綜合災(zāi)情觀特別強(qiáng)調(diào)在城市的承載體層面上看問題，即不能簡(jiǎn)單地在城市災(zāi)害類型上按自然與人為劃分。現(xiàn)代城市致災(zāi)要素從致災(zāi)原因來說有自然災(zāi)害、人為災(zāi)害、生物與病災(zāi)、恐怖與戰(zhàn)爭(zhēng)等，但細(xì)分會(huì)發(fā)現(xiàn)，沒有哪種災(zāi)害在城市的表現(xiàn)上更具其獨(dú)一無二的特點(diǎn)，從綜合減災(zāi)出發(fā)，筆者也贊同在城市減災(zāi)上試行按場(chǎng)所分類的方式。所以，就城市工業(yè)化災(zāi)害的綜合減災(zāi)來說，必須制訂企業(yè)與城市社區(qū)及周邊環(huán)境的綜合減災(zāi)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案，缺一不可。其三，事實(shí)上，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)的搬遷并不能搬走某些管理者對(duì)安全減災(zāi)的漠視，更無法一下子搬出一個(gè)有效的管理制度。它對(duì)城市綜合減災(zāi)體制管理的啟示是，面對(duì)中國城市危機(jī)管理的粗放型階段，綜合減災(zāi)觀的意義更在于要進(jìn)一步查清城市災(zāi)害每年損失的家底，從而在新層面為城市可持續(xù)發(fā)展及其安全減災(zāi)指標(biāo)的控制研討新思路。
　　公共安全所及的問題包羅萬象，但公共安全所關(guān)注的視角已成為傳統(tǒng)安全生產(chǎn)未及的包括安全生活在內(nèi)的新整合。自然界在任何時(shí)候都可能給城市造成危害，但預(yù)防與減輕災(zāi)變是可能的，這就要求綜合考慮問題，而不能顧此失彼。在城市化進(jìn)程中，為了少占耕地就要多蓋樓，而多蓋樓就要考慮防震和防災(zāi)逃生。為了保護(hù)城市景觀及生態(tài)，以塑料、金屬代替木材作為建筑材料就必須考慮低毒無毒及可再生回收的產(chǎn)品等。從綜合減災(zāi)觀出發(fā)探討的公共安全要有全新的思考，傳統(tǒng)意義上的公共安全，多指社會(huì)治安。今天，再這樣認(rèn)知就太落后了。公共安全除包括治安因素外，還含有傳染病、食品安全、生產(chǎn)安全、信息安全、自然巨災(zāi)、城市建筑事故、社區(qū)安全、校園安全、公共場(chǎng)所安全及反恐在內(nèi)的與公眾利益直接相關(guān)的安全。可以看出，倡導(dǎo)公共安全本身就是在實(shí)踐“以人為本”的城市可持續(xù)發(fā)展觀。
　　從綜合減災(zāi)管理上看，要實(shí)施有效的城市公共安全管理，就要做好以下幾件事：（1）應(yīng)確立“大公共安全”的理念，打破傳統(tǒng)對(duì)公共安全狹隘認(rèn)識(shí)的限制，從綜合減災(zāi)及城市總體上擴(kuò)展公共安全概念的內(nèi)涵與外延；（2）公共安全作為一個(gè)公共產(chǎn)品，需要建立起與之相配套的公共安全社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)，在政府公益安全減災(zāi)的同時(shí)，加大減災(zāi)社會(huì)產(chǎn)業(yè)化的步伐；（3）政府要進(jìn)一步明確在公共安全上的定位。2003年末至2004年初，全國三起特大傷亡事故中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的行政領(lǐng)導(dǎo)都先后引咎辭職，它說明事故與災(zāi)害的“官員問責(zé)制”正在擴(kuò)展，也說明行政責(zé)任追究制找到了政府公務(wù)員在公共安全管理上的特殊定位；（4）城市公共安全的態(tài)勢(shì)及其問題，要求對(duì)國家及其各城市的公共安全管理體制進(jìn)行創(chuàng)新型改革，重在解決管理分散、各單一災(zāi)種部門缺少相關(guān)溝通及協(xié)調(diào)機(jī)制的問題。

二、城市綜合減災(zāi)規(guī)劃要有新理念

　　1．綜合減災(zāi)規(guī)劃的基礎(chǔ)：需要安全的量化評(píng)估
　　安全城市是一個(gè)多功能、多層次、多目標(biāo)的評(píng)價(jià)對(duì)象，影響其評(píng)價(jià)的相關(guān)因素很多，指標(biāo)體系實(shí)際上是由若干個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的指標(biāo)庫。它能否準(zhǔn)確、全面反映城市應(yīng)對(duì)危機(jī)的內(nèi)涵，指標(biāo)的選擇至關(guān)重要。具體應(yīng)包括以下各項(xiàng)：城市災(zāi)害損失及發(fā)生次數(shù)，城市危機(jī)的規(guī)模與評(píng)價(jià)，城市治安事件與突發(fā)恐怖事件，城市各級(jí)管理層的應(yīng)急能力及工作素質(zhì)，城市安全減災(zāi)的投資與安全措施，城市減災(zāi)的應(yīng)急監(jiān)控預(yù)測(cè)與抗災(zāi)水平等。
　　2．城市綜合減災(zāi)規(guī)劃的基本問題
　　城市綜合防災(zāi)主要有兩層意義：一是對(duì)自然災(zāi)害與人為災(zāi)害，原生災(zāi)害和次生災(zāi)害，要全面規(guī)劃，制定綜合對(duì)策；二是對(duì)災(zāi)害發(fā)生后的各項(xiàng)救災(zāi)、減災(zāi)等措施要統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)出綜合性的策略。而城市綜合減災(zāi)規(guī)劃編制要體現(xiàn)如下要點(diǎn)：
　　⑴ 綜合減災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容是開展城市綜合減災(zāi)危害性與城市可持續(xù)發(fā)展制約關(guān)系的分析的前提，進(jìn)而確定城市各類災(zāi)害分布空間，在此基礎(chǔ)上編制綜合災(zāi)變區(qū)劃圖。進(jìn)一步給出城市發(fā)展對(duì)防災(zāi)有利和不利的場(chǎng)地，建設(shè)綠化帶、公園和避難場(chǎng)地的布局構(gòu)想等。
　　⑵ 綜合減災(zāi)旅游安全規(guī)劃。為了既能保證游客的安全，又能保護(hù)景區(qū)的安全，對(duì)景區(qū)的游人數(shù)量要予以合理的限制，如某旅游區(qū)當(dāng)游人超過1萬人時(shí)亮黃牌，達(dá)到1.5萬人時(shí)亮紅牌，一旦達(dá)到紅牌標(biāo)準(zhǔn)，游客立即停止進(jìn)入。從保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益出發(fā)，游客與景區(qū)是相互影響的關(guān)系，景區(qū)容量不僅有一個(gè)消費(fèi)者愉悅性問題，更有一個(gè)安全容量問題。一旦超過將對(duì)整個(gè)景區(qū)造成多方面不安全隱患。從景區(qū)安全規(guī)劃出發(fā)，不僅要研究景區(qū)游人的生命安全，還要研究景區(qū)的生態(tài)安全，綜合減災(zāi)規(guī)劃對(duì)此恰好發(fā)揮作用。

三、城市綜合減災(zāi)規(guī)劃的基本內(nèi)容

　　城市綜合減災(zāi)規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是一種城市安全的公共管理和公共政策，它具有公共物品屬性。下面給出城市綜合減災(zāi)思想指導(dǎo)下的各單一災(zāi)種減災(zāi)規(guī)劃，其中也滲透了綜合減災(zāi)的內(nèi)容。
　　⑴ 城市消防規(guī)劃
　　城市消防站（隊(duì)）建設(shè)規(guī)劃。
　　城市基礎(chǔ)設(shè)施的消防建設(shè)（道路、管網(wǎng)、河湖、消防水池等）。
　　建筑防火性能化設(shè)計(jì)與危險(xiǎn)性評(píng)估。
　　⑵ 城市防震減災(zāi)規(guī)劃
　　城市建設(shè)（包括不同性質(zhì)的工程建設(shè)）布局與避讓地震活斷層。
　　處在地震次生災(zāi)害不利地段的城區(qū)、城鎮(zhèn)及村鎮(zhèn)的避讓或安全處理。
　　不同地區(qū)工程建設(shè)（包括農(nóng)居）抗震設(shè)防要求的確定。
　　城區(qū)和城鎮(zhèn)區(qū)（人員密集地區(qū)）避險(xiǎn)場(chǎng)地布局和建設(shè)規(guī)劃。
　　地震監(jiān)測(cè)體系規(guī)劃系統(tǒng)（含前兆、測(cè)震和強(qiáng)震三大臺(tái)網(wǎng)系統(tǒng)）。
　　農(nóng)居建設(shè)地震安全規(guī)劃。
　　地震減災(zāi)技術(shù)與城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。
　　地震應(yīng)急救援規(guī)劃。
　　社會(huì)地震宣教網(wǎng)點(diǎn)布局及建設(shè)規(guī)劃。
　　⑶ 城市地質(zhì)災(zāi)害減災(zāi)規(guī)劃
　　地質(zhì)災(zāi)害發(fā)育現(xiàn)狀、特征及危害性。
　　地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害的易發(fā)區(qū)劃。
　　地面沉降及地裂縫分布現(xiàn)狀，泥石流及滑坡災(zāi)害、地面塌陷危險(xiǎn)區(qū)分布。
　　地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生發(fā)展趨勢(shì)。
　　重點(diǎn)地區(qū)（旅游區(qū)、重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園等）地質(zhì)災(zāi)害防治建議。
　　地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)分期規(guī)劃建設(shè)。
　　⑷ 城市水安全規(guī)劃
　　城市防洪及河湖水系規(guī)劃研究，如針對(duì)現(xiàn)有防洪工程、洪水來源及新的城市土地使用功能布局，提出城市防洪體系。
　　水旱災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃研究，如針對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)洪水要?jiǎng)澏ㄐ顪�洪淹沒區(qū)，提出受災(zāi)地區(qū)公眾避險(xiǎn)安置規(guī)劃。
　　⑸城市氣象減災(zāi)規(guī)劃
　　城市面臨的氣象災(zāi)害及極端天氣狀況。
　　城市化發(fā)展使氣象災(zāi)害出現(xiàn)的新規(guī)律及新特點(diǎn)。
　　建立城市氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)警、評(píng)估及應(yīng)急建設(shè)。
　　應(yīng)急聯(lián)動(dòng)氣象防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)建設(shè)（主要指研究突發(fā)性、災(zāi)變性事件與氣象的關(guān)系）。
　　城市氣象防災(zāi)減災(zāi)尚存的問題。
　　⑹ 城市生命線防災(zāi)規(guī)劃
　　供水管線事故及次生災(zāi)害。
　　城市燃?xì)夤��?yīng)的事故隱患。
　　城市供熱存在的事故隱患。
　　城市道橋及排水管網(wǎng)存在的事故隱患。
　　⑺ 地下空間與防空防災(zāi)規(guī)劃
　　地下空間防空防災(zāi)一體化體系研究。
　　地下空間與防空綜合研究。
　　地下空間自身的防災(zāi)綜合研究，如地下空間與抗震結(jié)合；地下空間與防氣象災(zāi)害結(jié)合；地下空間與防環(huán)境災(zāi)害結(jié)合；地下空間與防止各類人為過失災(zāi)害結(jié)合等。
　　⑻ 應(yīng)急交通規(guī)劃
　　現(xiàn)狀應(yīng)急交通系統(tǒng)的分析。
　　應(yīng)急交通系統(tǒng)策略制訂。
　　應(yīng)急交通救援、疏散研究。
　　應(yīng)急交通系統(tǒng)規(guī)劃。
　　應(yīng)急交通系統(tǒng)建設(shè)等。
　　⑼ 安全生產(chǎn)與安全生活規(guī)劃
　　從城市防災(zāi)減災(zāi)角度回顧安全生產(chǎn)中的問題。
　　從空間規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)提出確保安全生產(chǎn)所需的政策和對(duì)策。
　　核心體現(xiàn)在對(duì)城市人為工業(yè)災(zāi)害危險(xiǎn)性的評(píng)價(jià)上。
　　研究城市自然巨災(zāi)誘發(fā)人為工業(yè)災(zāi)害的連鎖反應(yīng)問題。
　　研究城市安全生活諸多環(huán)節(jié)如學(xué)校、社區(qū)、公共場(chǎng)所等缺少安全規(guī)劃的問題等。
　　⑽ 森林安全防災(zāi)規(guī)劃
　　森林防火規(guī)劃：指揮系統(tǒng)建設(shè)、通訊網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、巡護(hù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、阻隔網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、撲火手段專業(yè)化建設(shè)等。
　　森林生物災(zāi)害預(yù)防與控制體系：包括森林有害生物監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系、林業(yè)外來有害生物預(yù)防與控制體系、森林生物災(zāi)害的生態(tài)調(diào)控技術(shù)體系、森林生物災(zāi)害的控災(zāi)體系等。
　　⑾ 城市救災(zāi)規(guī)劃
　　加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街三級(jí)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)各類災(zāi)情資源共享。
　　建立災(zāi)害評(píng)估制度，重點(diǎn)解決城市災(zāi)害評(píng)估問題，提高災(zāi)情核實(shí)的科學(xué)準(zhǔn)確性。
　　與相關(guān)部門配合做好應(yīng)急疏散、安置場(chǎng)所的規(guī)劃與設(shè)立。在制定城市總體規(guī)劃中，針對(duì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、重點(diǎn)防控區(qū)（如政府所在地、大型文化設(shè)施、使館區(qū)、易造成大面積危害的企業(yè)等）和人口密集區(qū)域，劃定疏散路徑，設(shè)立固定安置場(chǎng)所等。
　　建立災(zāi)害救助物資倉儲(chǔ)網(wǎng)絡(luò)及其物質(zhì)空間。應(yīng)按城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密集度、可發(fā)生災(zāi)害類型及應(yīng)急救助條件，建立覆蓋全市的救災(zāi)物資倉儲(chǔ)網(wǎng)絡(luò)及空間，并保證可靠的物資流的高運(yùn)行度。
　　⑿ 城市防疫規(guī)劃
　　健康城市的土地規(guī)劃（住宅及公共休憩場(chǎng)所等）。
　　健康城市的交通規(guī)劃（合理的路網(wǎng)及安全的人行道等）。
　　健康城市的社會(huì)規(guī)劃（如城市弱勢(shì)群體居住區(qū)的公共衛(wèi)生規(guī)劃等）。
　　健康城市體系的危機(jī)規(guī)劃（考慮城市傳染病失控蔓延情況的對(duì)策）。
　　⒀ 綜合減災(zāi)思路下應(yīng)對(duì)不同災(zāi)變的避險(xiǎn)場(chǎng)所的規(guī)劃要求
　　對(duì)避險(xiǎn)范圍與時(shí)間的要求：a. 全市范圍較長(zhǎng)期的避險(xiǎn)：地震、人防（防空、防生化、防核輻射），應(yīng)作為規(guī)劃建設(shè)的主體。b. 局部區(qū)域短期避險(xiǎn)：火災(zāi)、爆炸、有毒有害物質(zhì)泄漏、洪水、泥石流，不必全面鋪開，只在風(fēng)險(xiǎn)較大的重點(diǎn)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)。
　　對(duì)避險(xiǎn)場(chǎng)所的共性要求：a. 較短期的避險(xiǎn)場(chǎng)所要求：安全性——避開危險(xiǎn)因素，相對(duì)堅(jiān)固耐久。基本生活保障——食物供應(yīng)和清潔水源，遮風(fēng)、擋雨、保溫等居住條件。具備通訊聯(lián)絡(luò)與交通條件，留出通道。除戰(zhàn)爭(zhēng)、洪澇和傳播范圍廣的危險(xiǎn)品源地外，一般避險(xiǎn)場(chǎng)所不要離原住處太遠(yuǎn)。醫(yī)療衛(wèi)生條件與救治、消毒設(shè)施。b. 較長(zhǎng)期的避險(xiǎn)場(chǎng)所：如戰(zhàn)爭(zhēng)期間的大型人防設(shè)施、集中連片的防震棚和來自重災(zāi)區(qū)的難民營地，還要考慮臨時(shí)性兒童教育、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、出行條件、工作條件、辦事機(jī)構(gòu)等的布局，居民組織和社會(huì)秩序控制等。
    對(duì)避險(xiǎn)場(chǎng)所的特殊要求等。