第七章事故應急救援

　　第二節事故應急救援預案的策劃與編制

　　大綱要求：

　　第二節事故應急救援預案

　　一、了解事故應急救援預案的作用和層次；

　　二、掌握事故應急救援預案的文件體系；

　　三、掌握事故應急救援預案的核心要素及其內容要求；

　　四、熟悉策劃事故應急救援預案時應考慮的因素；

　　五、熟悉事故應急救援預案的編制過程。

　　本講大綱變化情況：

　　事故應急救援預案的文件體系由了解改為掌握

　　本講要點：

　　1、應急預案的作用、層次

　　2、應急預案的基本結構及編制過程

　　3、重大事故應急預案核心要素及編制要求

　　內容講解：

　　一、應急預案的作用

　　事故應急預案在應急系統中起著關鍵作用，它明確了在突發事故發生之前、發生過程中以及剛剛結束之后，誰負責做什么、何時做，以及相應的策略和資源準備等。它是針對可能發生的重大事故及其影響和后果的嚴重程度，為應急準備和應急響應的各個方面所預先做出的詳細安排，是開展及時、有序和有效事故應急救援工作的行動指南。

　　1．事故應急預案在應急救援中的重要作用

　　(1)應急預案明確了應急救援的范圍和體系，使應急準備和應急管理不再是無據可依、無章可循，尤其是培訓和演習工作的開展。

　　(2)制定應急預案有利于做出及時的應急響應，降低事故的危害程度。

　　(3)事故應急預案成為各類突發重大事故的應急基礎。通過編制基本應急預案，可保證應急預案足夠靈活，對那些事先無法預料到的突發事件或事故，也可以起到基本的應急指導作用，成為開展應急救援的“底線”。在此基礎上，可以針對特定危害編制專項應急預案，有針對性地制定應急措施、進行專項應急準備和演習。

　　(4)當發生超過應急能力的重大事故時，便于與上級應急部門的協調。

　　(5)有利于提高風險防范意識。

　　2．策劃應急預案時應考慮的因素

　　策劃應急預案時應進行合理策劃，做到重點突出，反映主要的重大事故風險，并避免預案相互孤立、交叉和矛盾。策劃重大事故應急預案時應充分考慮下列因素：

　　(1)重大危險普查的結果，包括重大危險源的數量、種類及分布情況，重大事故隱患情況等。

　　(2)本地區的地質、氣象、水文等不利的自然條件(如地震、洪水、臺風等)及其影響。

　　(3)本地區以及國家和上級機構已制定的應急預案的情況。

　　(4)本地區以往災難事故的發生情況。

　　(5)功能區布置及相互影響情況。

　　(6)周邊重大危險可能帶來的影響。

　　(7)國家及地方相關法律法規的要求。

　　二、重大事故應急預案的層次

　　基于可能面臨多種類型的突發重大事故或災害，為保證各種類型預案之間的整體協調性和層次，并實現共性與個性、通用性與特殊性的結合，對應急預案合理地劃分分層次，是將各種類型應急預案有機組合在一起的有效方法。應急預案可分為3個層次，如圖5—4所示。

　　(一)綜合預案

　　綜合預案相當于總體預案，從總體上闡述預案的應急方針、政策，應急組織結構及相應的職責，應急行動的總體思路等。通過綜合預案，可以很清晰地了解應急的組織體系、運行機制及預案的文件體系。更重要的是，綜合預案可以作為應急救援工作的基礎和“底線”，對那些沒有預料的緊急情況也能起到一般的應急指導作用。

　　(二)專項預案

　　專項預案是針對某種具體的、特定類型的緊急情況，如危險物質泄漏、火災、某一自然災害等的應急而制定的。

　　專項預案是在綜合預案的基礎上，充分考慮了某種特定危險的特點，對應急的形勢、組織機構、應急活動等進行更具體的闡述，具有較強的針對性。

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　　(三)現場預案

　　現場預案是在專項預案的基礎上，根據具體情況而編制的。它是針對特定的具體場所(即以現場為目標)，通常是該類型事故風險較大的場所、裝置或重要防護區域等所制定的預案。如危險化學品事故專項預案下編制的某重大危險源的應急預案等。現場應急預案的特點是針對某一具體場所的該類特殊危險及周邊環境情況，在詳細分析的基礎上，對應急救援中的各個方面做出具體、周密而細致的安排，因而現場預案具有更強的針對性和對現場具體救援活動的指導性。

　　現場預案的另一特殊形式為單項預案。單項預案可以是針對一大型公眾聚集活動(如經濟、文化、體育、民俗、娛樂、集會等活動)或高風險的建設施工或維修活動(如人口高密度區建筑物的定向爆破、生命線施工維護等活動)而制定的臨時性應急行動方案。隨著這些活動的結束，預案的有效性也隨之終結。單項預案主要是針對臨時活動中可能出現的緊急情況，預先對相關應急機構的職責、任務和預防性措施作出的安排。

　　三、應急預案的基本結構

　　不同的應急預案由于各自所處的層次和適用的范圍不同，因而在內容的詳略程度和側重點上會有所不同，但都可以采用相似的基本結構。如圖5—5所示的“1+4”預案編制結構，是由一個基本預案加上應急功能設置、特殊風險管理、標準操作程序和支持附件構成的。

　　(一)基本預案

　　基本預案是應急預案的總體描述，主要闡述應急預案所要解決的緊急情況、應急的組織體系、方針、應急資源、應急的總體思路，并明確各應急組織在應急準備和應急行動中的職責以及應急預案的演練和管理等規定。

　　圖5—5應急預案的基本結構

　　(二)應急功能設置

　　應急功能是指針對各類重大事故應急救援中通常采取的一系列的基本應急行動和任務，如指揮和控制、警報、通訊、人群疏散與安置、醫療、現場管制等。因此，設置應急功能時，應針對潛在重大事故的特點綜合分析并將其分配給相關部門。對每一項應急功能都應明確其針對的形勢、目標、負責機構和支持機構、任務要求、應急準備和操作程序等。應急預案中包含的應急功能的數量和類型，主要取決于所針對的潛在重大事故危險的類型，以及應急的組織方式和運行機制等具體情況。表5—1直觀地描述了應急功能與相關應急機構的關系。

　　表5—1應急功能矩陣表

　　(三)特殊風險管理

　　特殊風險指根據某類事故災難、災害的典型特征，需要對其應急功能做出針對性安排的風險。應說明處置此類風險應該設置的專有應急功能或有關應急功能所需的特殊要求，明確這些應急功能的責任部門、支持部門、有限介入部門以及它們的職責和任務，為制定該類風險的專項預案提出特殊要求和指導。

　　(四)標準操作程序

　　由于基本預案、應急功能設置并不說明各項應急功能的實施細節，因此各應急功能的主要責任部門必須組織制定相應的標準操作程序，為應急組織或個人提供履行應急預案中規定職責和任務的詳細指導。標準操作程序應保證與應急預案的協調和一致性，其中重要的標準操作程序可作為應急預案附件或以適當方式引用。

　　(五)支持附件

　　支持附件主要包括應急救援的有關支持保障系統的描述及有關的附圖表，如危險分析附件，通訊聯絡附件，法律法規附件，機構和應急資源附件，教育、培訓、訓練和演習附件，技術支持附件，協議附件，其他支持附件等。

　　從廣義上來說，應急預案是一個由各級文件構成的文件體系，它不僅是應急預案本身，也包括針對某個特定的應急任務或功能所制定的工作程序等。一個完整的應急預案的文件體系可包括預案、程序、指導書、記錄等，是一個4級文件體系。

　　四、應急預案的編制過程

　　應急預案的編制應包括下面5個過程：

　　(1)成立由各有關部門組成的預案編制小組，指定負責人。

　　(2)危險分析和應急能力評估。辨識可能發生的重大事故風險，并進行影響范圍和后果分析(即危險識別、脆弱性分析和風險分析)；分析應急資源需求，評估現有的應急能力。

　　(3)編制應急預案。根據危險分析和應急能力評估的結果，確定最佳的應急策略。

　　(4)應急預案的評審與發布。預案編制后應組織開展預案的評審工作，包括內部評審和外部評審，以確保應急預案的科學性、合理性以及與實際情況的符合性。預案經評審完善后，由主要負責人簽署發布，并按規定報送上級有關部門備案。

　　(5)應急預案的實施。預案經批準發布后，應組織落實預案中的各項工作，如開展應急預案宣傳、教育和培訓，落實應急資源并定期檢查，組織開展應急演習和訓練，建立電子化的應急預案，對應急預案實施動態管理與更新，并不斷完善。