《安全生產法》是我國安全生產領域第一部主體法，它的頒布實施標志著我國安全生產工作步入法制化軌道。但是，正因為是“第一部”，這部法律在立法的完整性和司法的可操作性方面尚需進一步完善。

1.關于法律適用范圍。第二條規定：“在中華人民共和國領域從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規定的，適用其規定。”由此可見，該法僅將“生產經營單位”作為調整主體，未對民航、道路、水上、鐵路、消防以及公眾聚集場所的安全做出明確的法律規定，而采取了回避態度，這是該法在立法上需要完善的地方。

大家知道，上述行業的有關安全生產的法律法規，大部分出臺于20世紀80、90年代，不可避免地帶有計劃經濟的色彩，已不適應市場經濟條件下安全生產新形勢的要求。例如：《道路交通管理條例》出臺于1988年，《鐵路法》出臺于1990年，《民用航空法》出臺于1995年。這些法律對事故調查、政府及有關主管部門對交通運輸企業和交通運輸工具的監督管理、安全投入保障，以及交通運輸企業的安全生產責任、權利和義務等，基本上未做出明確的法律規定。《安全生產法》對此也未做出明確的法律約束，使上述領域的安全監管處于法律真空狀態，而上述行業往往又是重特大事故多發部門。

2.關于政府安全生產監管機構設置和人員配置。《安全生產法》僅對生產經營單位的安全生產管理機構設置，或配備專職安全生產管理人員提出了明確的法律要求，但缺乏對國家和地方安全生產監管機構設置及人員配置的規定。

目前，全國省級安監機構尚未全部建立，地市縣級安監機構大都不健全。各地機構設置隨意性較大、體系不完備、標準不統一、編制不落實、資金和人員不到位、手段無保障。特別需要注意的是，有的地方安監機構的設置靠的是重特大事故的拉動，即“事故出機構”，這是極不正常的現象。從深層次看，造成上述問題的原因，就是各級安監機構設置和人員配置缺乏法律依據。

3.關于安全評價法律規定適用范圍。《安全生產法》僅對礦山建設項目和用于生產、儲存危險物品的建設項目做出進行安全條件論證和安全評價的規定，未對仍存在安全風險的其他工業建設項目，特別是民航、水上、道路、鐵路交通運輸建設項目做出規定，而上述行業的相關法律法規也大多未對其安全評價做出明確規定。這就在立法上出現了漏洞，使安全評價工作在這些行業和有安全風險的領域落空。

4.關于事故調查處理。過去國務院頒布的《特別重大事故調查程序暫行規定》和《企業職工傷亡事故報告和處理決定》，已在許多方面不適應安全生產新形勢的要求，而《安全生產法》對事故調查處理又未做出明確具體的規定，缺乏可操作性，這就造成參與事故調查處理的部門或單位職責不明確，無章可循，讓地方安監部門感到無所適從，從而影響事故的調查處理和結案工作。

此外，《安全生產法》還缺乏獨立于工傷保險之外的實行安全生產保障基金制度的法律規定、建立重大安全事故隱患公告制度的法律規定、有關行政處罰強制執行制度的法律規定，而這些法律規定對于強化安全生產監督管理，預防事故，維護社會穩定都是十分必要的。

鑒于上述問題，我們應當抓緊研究制定《安全生產法》的實施細則及各項配套的法規、規章，根據《安全生產法》的立法原則，清理和修正過去有關的法律、法規和規章。

1.拓寬《安全生產法》的適用范圍。建議今后在修訂《安全生產法》時，將調整對象由生產經營單位擴展到民航、道路、水上、鐵路以及公眾聚集場所。《安全生產法》作為安全生產法律體系中的基本法，應將上述行業安全生產領域帶有共性、普遍性的原則和重大問題做出明確規定，成為其他行業規范安全生產行為的基本準則，并非替代其他部門應承擔的安全監管工作。

2.增加對政府安監機構設置和人員配置法律約束的規定。該法在這方面幾乎是空白。《安全生產法》應從立法層面，對安監機構設置（可規范到國家級、省級）、人員編制、經費投入、設施保障，以及機構標準化名稱、級別等，均做出明確的法律規定，使安全生產監督管理工作真正納入規范化、標準化、法制化軌道。

3.盡快研究出臺建設項目安全評價的規定，合理確定安全評價對象。為彌補《安全生產法》在這方面的不足，建議著手研究制定《建設項目安全評價規定》，可吸收原勞動部有關安全評價規定的有效內容，合理拓寬安全評價的范圍。應明確規定：重大建設項目和有安全風險的建設項目必須依照國家有關規定進行安全條件論證和安全評價。上述項目未經安全評價不得審批其可行性研究報告，不得開工建設和投入生產使用。總之，要使安全評價成為上述建設項目不可逾越的法定程序。

4.盡快制定出臺事故調查處理單行法律規定。該規定應在適用范圍上涵蓋所有安全生產領域，即不僅包括固定場所的生產經營單位，還應包括民航、道路、水上、鐵路交通安全、消防安全等流動作業場所，以及公眾聚集場所；科學確定和劃分事故等級，明確安全生產監督管理部門為負責事故調查處理的牽頭單位，并根據事故等級，確定參加事故調查有關組成部門、單位，及其職責分工等。

5.建立獨立于工傷保險之外的安全生產社會保障基金的法律制度。該基金可由行政執法處罰收入、社會捐款及政府、財政、企業共同出資構成。設立該基金的作用在于，保障傷亡職工的經濟補償和生活安置，避免企業因發生事故陷入停產、破產境地，減輕政府負擔和保持社會穩定。

6.研究制定重大事故隱患社會公告制度和企業安全分級管理制度。建立上述兩項法律制度以完善和細化《安全生產法》的法律規定，加強社會監督，強化安全監管，預防事故發生。

7.以《安全生產法》為依據，全面修訂有關安全生產的法律、法規和行政規章。國家機構改革后，行業主管部門撤消，過去勞動部和行業主管部門頒布的一些條例、規章是否還適用，采取何種程序和方式，對有效規定內容要進行修訂、認可，重新賦予其法律效力；對不適用的規定及內容如何予以廢除。這些歷史問題都亟待解決。

（作者單位：國家安全生產監督管理局三司）