[摘  要]  由于我國鐵路運輸安全的復雜性，運輸安全在改革過程中極有可能淪為“公地悲劇”，對安全進行產權分析確有必要。分析了一些國家保證鐵路運輸安全的產權制度安排，如英國的“網運分離”后的私有產權路網公司完全負責制、美國的垂直一體化私有產權鐵路公司負責和政府安全監管體制、瑞典的非贏利性組織管理和政府安全監管體制以及我國的垂直一體化國有壟斷企業(政府部門)負責制。筆者認為我國鐵路在改革過程中，不能忽視運輸安全的產權問題，應建立適當的運輸安全管制體系，政府更應該在確保鐵路運輸安全方面發揮重要作用。
    [關鍵詞]  產權分析；運輸安全；交易成本；公地悲劇；制度安排
Analysis on the Propeny Rights of the Railway Transponation Salety
XIE Cong-jun HU Li-xin LIZi
    Abstract：  Because of the complexity of China’s railway transportation safety，in the process of reform the railway safety would be likely fallen into the“public tragedy”，so it’s especially necessary to analyze the safety from the view of property rights．The property rights of institutional assigns to guarantee the railway safety inUK，U．S．A．，Sweden as well as China were analyzed．It was considered that the reform scheme should not ignore the property rights in transportation safety．It’s of great importance to set up appropriate regulation system of the railway transportation safety，and the government should still play the key role in railway transportation safety．
    Key words：  Analysis of property rights Transport safety Transaction costs Public tragedy lnstitutional assign
1  引  言
    近20多年來，鐵路掀起了全球性的改革浪潮，各國不斷對鐵路運輸管理體制進行改革調整，放松管制、私有化、企業重組、產業組織結構調整等是其主要內容。在改革過程中，必然涉及產權制度改革和企業組織演變等諸多方面，這些變化將對運輸安全帶來一定的沖擊，如何在改革過程中給予運輸安全足夠的考慮并提出相應的保障制度和具體措施是至關重要的。
    英國鐵路私有化后不斷發生重大事故就是因為改革方案沒有對運輸安全給予適當的制度安排；據美國聯邦鐵路署統計，美國鐵路放松管制后的10年里鐵路系統的事故率上升了6．1％；據我國鐵道部安全監察司統計，客運公司試點以來的2002年1—7月份，雖然全路安全形勢總體平穩，但是運輸系統發生死亡事故23件，死亡39人，比上年同期增加26人，上升2倍。   
    運輸安全是一個涉及很多要素的復雜系統工程，需要全方位的綜合考慮，筆者著重從產權角度對鐵路運輸安全進行分析，為我國鐵路改革未雨綢繆。   
  2  我國鐵路運輸安全的復雜性
    安全作為鐵路運輸服務的主要產品特性之一，是鐵路運輸企業建立競爭優勢的核心要素，不僅僅是國家重視運輸生產安全，企業更應該重視運輸安全。但運輸安全不同于其他大多數生產企業的安全，鐵路是一個設備聯網、生產聯動的大網絡系統，各個生產環節之間高關聯度的特點，要求網絡上的所有網絡互補成分共同參與才能完成運輸生產過程，對管理、裝備、作業、維修和調度指揮等都提出了很高的要求，運輸安全是一個需要多方密切合作的復雜系統工程。
    另外，鐵路運輸車站點多線長，晝夜不間斷運輸、作業，四季氣候變化大，各個地區和各個具體線路的安全作業條件差異較大等，也決定了鐵路運輸安全的難度。還有鐵路運輸安全的信息管理也較其他生產企業復雜，鐵路運輸的安全隱患基本都掌握在基層工人的頭腦中，而作決策的往往是上級部門和領導，如何將威脅安全的信息逐級迅速傳遞反饋，實現安全信息管理的制度化，是確保鐵路運輸安全的難點。
    我國鐵路的一些具體情況，加深了我國鐵路運輸安全工作的艱巨性和復雜性。其主要原因如下：
    其一，我國鐵路運輸密度為世界之最，以占全世界鐵路營業里程6％的7萬公里鐵路完成了全世界鐵路總換算周轉量的24％，2002年我國鐵路平均每公里營業里程完成換算周轉量達27．78Mtm。
    其二，我國鐵路客貨運輸并重，速度、密度、重量兼容。我國比較均衡的鐵路客貨運輸現實要求大多數繁忙干線客、貨共線運行，既要適應貨運重載的需要，又要滿足客運快速的需要，還要兼顧高行車密度的要求，在這種情況下確保行車安全的復雜性和難度是世界罕見的。
    其三，實現鐵路跨越式發展必然要在投資建設、技術創新以及體制改革等多方面齊頭并進。據最新的《中長期鐵路網規劃》，可預計鐵路將進入投資建設高潮，尤其是重中之重的繁忙干線提速、擴容工程乃當務之急，在鐵路施工過程中，確保主要干線及整個鐵路系統的施工安全和運行安全的任務十分艱巨。鐵路采用先進技術和裝備的安全性，以及與既有技術裝備銜接的安全措施需在實踐中不斷深入研究。
    其四，鐵路貨運領域允許外資準人，對運輸安全帶來的考驗。長期以來，鐵道部主要通過行政手段組織鐵路局加強運輸安全管理，而對僅運營貨運業務的外資鐵路公司(進入者)的安全監控經驗還是空白，在這有限的適應期里解決外資鐵路公司的安全管理問題不太現實，必須要提前采取應對措施和建立長效的運行機制，確保外資進入我國鐵路貨運領域后的運輸安全問題。
    其五，繁忙線路能力緊張，維修時間減少。京滬、京廣、京哈、京九等主要干線的運輸能力緊張，長期處于超負荷狀態。季節性的運輸高峰也增加了線路的使用時間，導致運行時間擠占維修時間，會對維持線路的可使用狀態帶來沖擊，進而影響鐵路運輸安全。
    最后，我國鐵路運輸服務人員眾多，且人員素質參差不齊，對運輸安全是一個潛在的隱患；鐵路產業正處于現代化和技術創新過程中，對運輸安全的影響不可忽視；鐵路工業產品的質量監督體系正待建立完善；盡管形成了以《鐵路法》和《安全生產法》為龍頭，以《鐵路運輸安全保護條例》等16件行政法規和《鐵路行車事故處理規則》等若干部門規章為內容的鐵路安全保護法規體系，但是在新形勢下和加入WT0后，需要對這些法規進行整理，逐步完善確保鐵路運輸安全、適應市場經濟需要的法律體系和適當的監管機制。
3  產權分析與鐵路運輸安全
    產權分析最先為科斯在其經典論文《企業的性質》(1937年)和《社會成本問題》(1960年)中所使用，最先提出交易成本范疇，用交易成本來解釋企業的存在，分析企業的內部組織，研究企業縱向一體化的程度及外部性的制度安排等。科斯的開創性研究很快引起經濟學同行們的興趣，經阿爾欽、諾斯、德姆塞茨、威廉姆森、張五常和巴澤爾等經濟學家的貢獻，筆者認為，產權分析大量適用于解釋各種現實經濟問題。
    產權分析的基本要素有：
    (1)所謂產權，是指“個人對資產的產權由消費這些資產、從這些資產中取得收入和讓渡這些資產的權利或權力構成”。
    (2)現實中的交易總是有成本的，使得產權在交易過程中從來就不可能被完整地界定。所謂交易成本是指“與轉讓、獲取和保護產權有關的成本”。交易成本的存在是因為關于資產的各種有用性和潛在有用性的信息是有成本的。因為交易成本大于零，就有產權、制度和組織(包括政府)存在的必要。
    (3)任何交易在本質上都是產權交易。由于產權交易的復雜性以及度量和監督成本很高，為了交易各方的利益，交易各方需要同意對自己加以約束，而實行約束就需要組織，組織的產生正是源于正的交易成本。組織是指“對所有權被分割的實體的管理”，組織或者企業的出現就是用來處理交易各方簽訂的各種契約，契約研究是產權研究的核心。
    (4)產權界定是一個演進過程。隨著新信息的獲得，資產的各種潛在有用性被技能各異的人們發現，并且通過交換他們關于這些有用性的權利而實現其有用性的最大價值。每一次交換都改變著產權的界定。
    (5)根據資源的不同屬性對其產權進行不完全的分離，必將使得這些資源的一些屬性成為公共財產，進入公共領域。進入公共領域的屬性，由于是共同產權，要么被過度使用或攫取要么就是無人負責(若是損失時)，從而導致“公地悲劇”。
    1978年，美國聯邦鐵路署(FRA)發布了一項關于前10年的鐵路事故分析研究，41．8％的事故是由線路導致的，25．1％的事故是由鐵路人員導致的，19．9％的事故是由移動設備導致的，13．5％的事故是由于各種綜合因素所致。鐵路運輸網絡上的各個互補成分(線路、移動設備、車站、人員等)都對運輸安全有相當的依賴，但與安全有關的產權問題如果處理不當，就會成為一個典型的“公地悲劇”。利益關系的復雜性加大了鐵路運輸安全“公地悲劇”解決的難度。
    隨著我國鐵路運輸體制改革的深入，利益主體多元化，利益關系也日益剛性化。鐵路網絡上的各種互補企業之間的利益之爭，決定了誰也不愿意投人大量財物維護運輸安全。條條塊塊之間意見不一，相互推卸責任，上下游企業之間的態度不同，運輸安全的系統性又使得“公地悲劇”的解決，必須通過各部門之間的集體行動和一致行動。尤其是鐵路“網運分離”改革，若在產權制度安排方面不合理，將運輸安全屬性分離成為公共財產，進人公共領域，成為“公地悲劇”。因此，要求我國鐵路改革方案應該對此加以重視，切不可等發現這個問題后才去尋找解決辦法。
4  保證鐵路運輸安全的幾種產權制度安排
4．1  “網運分離”后的私有產權路網公司完全負責
    英國鐵路是一個非常特殊的例子。在設計鐵路改革方案時沒有對運輸安全進行認真思考，私有化改革方案委托路網公司Railtrack負責全路安全，并由國家健康與安全執行局進行協管，沒有專設安全監督機構。
    理論上，關于避免公地悲劇的產權方法，德姆塞茨等經濟學家認為，在任何資源共有的時候，強制實行私人產權是可以增進效率的；羅伯特·史密斯等人甚至認為，避免公地悲劇的惟一辦法就是建立私人產權制度。Railtrack作為一個股票全部為公眾所持有的上市公司，全面負責鐵路運輸安全，應該可以避免運輸安全淪為“公地悲劇”，這也正是英國政府所希望看到的。但是英國鐵路連續發生的多起重大事故恰恰說明運輸安全成為了一個“公地悲劇”，這就形成了一個悖論：產權明晰導致“公地悲劇”。Railtrack將絕大多數維修更新業務外包委托給維修公司，自己不插手基礎設施維修管理，希望通過合同管理保證維修質量和及時性等。結果一方  面失去了線路等基礎設施維修、更新改造方面的技能與經驗，另一方面缺乏充分完備的信息或經驗來決策網絡維修的優先次序和標準等。
    為達到設定的效率目標和追求利潤，Railtrack既削減了維修更新成本，又沒有加強人員對維修公司進行監管。因高昂的交易成本，雙方之間的合同談判和修改沒有及時進行，維修公司因固定支付合同(維修費不隨維修工作量變化)，運量的大幅增長導致維修工作量和成本急劇增加，收不抵支的維修公司選擇出售資產和應付維修工作以維持經營。政府和安全協管機構亦對此漠然視之。結果就是英國鐵路運輸安全成為了一個典型的“公地悲劇”，自1994年實行私有化改革以來，英國鐵路在短短的幾年里已經發生了6起重大傷亡事故。
    英國鐵路槽糕的安全問題不僅是缺乏一個獨立的完全負責安全監管的機構所致，而鐵路產業參與各方的有效協作是運輸安全的基石，更重要的是政府不應該從鐵路這樣的網絡型基礎產業“全身而退”、“撒手”不管，而應該在制定運輸政策、安全監管等方面發揮重要作用。
4．2  垂直一體化私有產權鐵路公司負責+政府安全監管
    以美國鐵路為典型代表，日本鐵路基本類似。與英國不同，美國的私有產權鐵路公司是垂直一體化的組織結構，維修、更新等業務都是在公司內部完成，而不是通過市場交易委托其他公司完成。鐵路公司一般下設多個區域性的生產中心，具體負責維修等確保運輸安全的日常業務，類似于我國的路局、分局體制。各個鐵路公司對運輸安全都非常重視，提出了零事故、零死亡、零受傷的安全目標，并把有關安全的規章編成《行為指南》指導運輸安全工作。除了鐵路公司的自我管理，美國政府也十分重視運輸安全，采取行業主管部門直接監管鐵路安全，主要由隸屬于運輸部的聯邦鐵路署(FRA)負責。   
    FRA的最主要職責就是鐵路系統的安全監管，其中聯邦一級的安全監察員達450人，州一級的安全監察員約160人分布在各州，安全監察員占總人數的80％以上。FRA內設的安全處負責具體的安全監察業務，下設8個地區安全監察部，主要采用日常抽查和軌檢車檢測方式等進行檢查并參與事故調查。除了制定激勵約束機制促使安全監察人員盡研職責外，美國政府還不斷調整健全相關的監管法律法規，通過立法確定FRA的安全監管地位。同時，在行政系統內部；FRA的監管行為受全國運輸安全委員會(NTSB)的制衡。NTSB可以與FRA平行地開展事故調查，提出獨立的調查報告，在事故取證方面擁有優先權。
    從前面英國和美國的比較來看，垂直一體化的鐵路公司比“網運分離”的路網公司更能夠實現運輸安全的自我管理，這恰恰說明鐵路運輸安全需要恰當合理的產權制度，而不是一個十分明晰、分割過細的產權制度。更重要的是，政府對鐵路運輸的安全監管責任絕不可拋棄，英美兩國的鐵路安全形勢充分證明了這一點，美國鐵路是世界上最安全的鐵路之一，而英國鐵路是世界上安全狀況最糟糕的鐵路。
4．3  “網運分離”后的非贏利性組織管理+政府安全監管
    以瑞典鐵路為代表的一些歐洲國家。1988年瑞典鐵路網運分離改革后，成立了商業化運作的瑞典國家鐵路公司(sJ)和公共管理部門(非贏利性組織)的瑞典國家鐵路管理署(BV)。SJ主要從事鐵路網絡上面的運營服務，BV主要負責鐵路基礎設施(網絡下部)的維修養護和改造新建、運營和管理。BV不以贏利為目的，基本仍是國家管理機構，機構負責人由政府直接任命，其維修費用和投資資金85％源于國家指向SJ收取的線路使用稅和國家財政撥款，10％源于國家指定銀行貸款或政府貸款，5％源于特殊合同服務的收入。BV下面按照地區設置事業部，負責路網的維修養護等日常業務。瑞典鐵路政府監管機構設在BV內部，屬于政府掛靠單位，按政府授權對鐵路實施監管。監管機構下設運輸調度指揮中心和鐵路安全監察部，運輸調度指揮中心負責鐵路運輸市場監管，鐵路安全監察部負責安全監管。安全監管主要包括制定安全標準，監督安全標準的貫徹實施，調查行車事故，為運營者頒發執照和許可證，辦理線路基礎設施、機車車輛和運輸控制許可證，頒發國際鐵路運輸安全許可證，制定和公布保證安全法令、法規、規章和標準執行的禁令和禁律，參與歐盟鐵路安全法規的制定等。
4．4  垂直一體化國有壟斷企業(政府部門)負責
    中國鐵路以及許多國家鐵路改革之前的鐵路系統基本都屬于這種制度安排。全部國有鐵路采取政企合一的體制，有一個政府部門(如鐵道部)對國有鐵路進行高度行政化的管理，同時這個政府部門往往又作為國有企業壟斷經營國有鐵路。企業基本都形成了條塊結合、以條為主的管理體制，按照區域設置類似于路局、分局的非企業組織，分局以下按照車、機、工、電、輛等功能性單元條條設置站段、車間、工區氖在這種一體化企業組織里，運輸安全通過企業內部的行政手段來保證，鐵路網絡上的各個功能單元之間不存在交易關系，對鐵路事故的預防和處理等都是在企業內部解決，不存在交易成本和執行維修任務等的延滯問題。并且有一個頂端的上級部門(鐵道部)對運輸安全全面負責和監督管理各層級單位的生產安全。類似鐵路這樣的國有企業由于在激勵約束機制方面不健全的情況下，運輸安全往往成為考核各個單位和各級領導的“硬指標”，這就在某種程度上從行政制度和干部任免等側面保證運輸安全，我國鐵路系統的資產經營責任制規定發生重大事故“一票否決”路局、分局領導班于的經營業績就是典型的例子。
    這種產權制度安排完全不同于前面的3種模式，它基本不涉及產權問題，是將鐵路運輸安全置于一個政企不分、產權不明的國有壟斷企業(政府部門)里，卻取得了可觀的成效。其原因在于：垂直一體化企業的內部科層管理可以大量降低交易成本，運輸安全的經驗交流和推廣無障礙，資產設備的使用狀態和維修信息等共享，并非真正意義上的企業實行的行政制度可以起到激勵約束的效果，政府的積極參與甚至是強制執行、管理和監督是有力的保障。
    但是，鐵路改革的趨勢不可逆轉，如果能夠在鐵路改革過程中實現確保運輸安全和鐵路改革的“雙贏”，當然是理想的結果，如果不可兼得，權衡二者的重要性和成本效益分析必將是一個棘手的、需要認真思考的問題。
5  結束語
    通過對鐵路運輸安全的產權分析，筆者得出以下幾個主要結論：
    (1)由于我國鐵路運輸安全的復雜性，如果在鐵路改革過程不能妥善處理，安全將有可能淪為“公地悲劇”，這是鐵路各相關利益主體都不愿看到的結果。
    (2)理論上，恰當的產權安排可以解決“公地悲劇”，但英國鐵路改革的實踐證明產權明晰將導致“公地悲劇”，由于鐵路運輸安全的重要性和復雜性，政府應該在此發揮作用，而不是完全委托企業負責安全。
    (3)必須建立適當的運輸安全管制體系，不僅僅是運營方面的監管，從基礎設施建設質量到運輸設備產品質量等各個與安全相關的因素都要進行全面的監管。
    鐵路改革如何確保運輸安全，既不能完全依賴于產權制度安排，也不能對與安全相關的產權問題置之不理，筆者對國內外鐵路運輸的產權研究和分析結果，希望能在鐵路體系改革中引起足夠重視，政府更應在確保鐵路運輸安全方面發揮重要作用。