近來由于參加《北京城市總體規劃》修編子課題“城市綜合減災規劃研究”，筆者認真研究了日本東京2002年的城市規劃文本。東京是綜合性現代化國際大都市，它的完備的城市綜合減災規劃及防災行政管理體系是基于日本國家《災害對策基本法》的。所以，筆者從立法入手，介紹一下日本東京防災減災規劃的基本思路。

日本《災害對策基本法》規定的防災規劃及防災行政
　　《災害對策基本法》既是與所有災害法律法規相關的根本大法，又保留了原有災害對策的完整性，并從綜合減災意義對原有法律的不足予以必要補充，調整了各法律法規間的相互關系。《災害對策基本法》的建立為災害預防、災害緊急對應、災后重建等各種活動提供了法律依據，同時明確了機關團體、個人的義務和責任。由于《災害對策基本法》有統一的體制(法的體系和組織體系)，使得防災活動更有效率和更規范化。《災害對策基本法》于1961年10月31日頒布實施，迄今己經過23次修改，現成為包括總則、防災相關組織、防災規劃、災害預防、災害應急對策、災后修復、財政金融措施、災害緊急事態、綜合事項等內容的較為完整有效的防災減災基本國家大法。
　　細讀日本《災害對策基本法》會發現其有四大特征：
　　其一，防災責任明確化。所謂防災行政責任，指防災體制的建立必須依靠國家、社會團體和全體公眾的共同努力所體現的五大責任：（1）國家的防災責任。國家是整個防災法規和防災對策的制定者和實行者，所以《災害對策基本法》中明確說明，災害中保護國民的生命財產安全和國土的完整是國家的使命，國家有責任采取各種行政措施并進行有效的災害預防使各種災害損失降低到最小。規定了國家的防災規劃和政策由中央防災會議負責制定實施，同時要求組成以內閣總理大臣為會長的中央防災會議組織；（2）都道府縣政府的責任義務。都道府縣政府必須在獲得相關機關和其它地方公共團體協助的基礎上，根據防災基本規劃的內容，制定適合本區域的防災規劃，并負責各種防災事務的綜合調整；（3）市街村的責任義務；（4）公共機關的責任；(5)公民的責任。《災害對策基本法》還規定了地方公共團體、區域內的公共團體、重要防災設施的管理者、普通市民在防災上的責任。
　　其二，綜合性防災行政的推進。各級政府均依據各自的防災法律法規或單一災種的預防規劃推進防災事業。《災害對策基本法》要求各級政府制定能夠應對各類災害的綜合性防災規劃，并要通過行政手段協調各部門、各系統間的關系，因此《災害對策基本法》的頒布能實質性地推進綜合性防災行政體制的建立。
　　其三，規劃性防災行政的建立。日本《災害對策基本法》中規定國家要成立中央防災會議，并由中央防災會議制定全國的防災基本規劃，同時規定各地方政府和公共事業團體必須制定各自的地區防災規劃和防災專項規劃。現在日本全國的防災減災工作已納入各級政府的行政規劃之中，從而形成了科學有效的防災行政體制；
　　其四，建立起巨災的財政援助體系。《災害對策基本法》對災害預防、災害應急、災后重建等的費用，國家和地方政府應如何負擔，國家的災害補助方式等都作出了明確規定。按危害等級作了具體的規定。
　　根據國家《災害對策基本法》第14條和《東京都防災會議條例》，設立東京都防災會議(常設機構)，作為東京防災行政的最高決策機構。該機構直屬知事，知事任會長。現在的委員會成員有62人，分別是地方行政機構14人，陸上自衛隊l人，東京都教育委員會1人，警視廳l人，知事的各部門21人，消防機構及區市町村5人，指定公共機關和指定地方公共機關19人。委員會的主要目的是制定或修改東京地區的防災規劃和推進規劃的實施。委員會下設干事會和部會。干事會現有61人，主要是各部門的實際業務操作者。部會有地震部會、火山部會、風水災部會。

東京防災規劃內容要點
　　東京是綜合性現代化國際大都市。它在日本和世界經濟上都具有重要的地位。東京于2003年4月建立了知事直管型危機管理體制，設置局長級的“危機管理總監”，改組災害對策部，成立綜合減災部。東京積累了戰后50多年的防災減災經驗，無論是基礎設施的建設，還是政府的危機管理機制和能力，甚至市民的意識，都發展到相當高的水平。在地鐵沙林事件、防止NBC恐怖對策、世界杯足球賽的應對過程等，充分顯示了東京城市危機管理在制度建設、機構建設等各方面的成熟與先進。
　　東京的危機管理規劃體系，基本上以原有的防災規劃為基礎，有綜合防災規劃、健康保健等專項規劃以及各部門的防災、安全、應急的規劃等。根據日本的《災害對策基本法》第40條第l項，東京都政府召開“東京都防災會議”制定地方防災規劃，每年必須討論規劃內容，在必要的時候進行修改。規劃的目的是：都政府、區市村町、指定地方行政機構、指定公共機關等防災機構發揮各自擁有的功能，通過預防、實施應急對策和進行災后恢復重建，來保護居民的生命和財產。東京都防災規劃在1963年制定，分為《震災篇》和《火山與風災水災篇》。《火山與風災水災篇》不斷被補充和細化，現在有《風水災害對策規劃》、《火山災害對策規劃》、《大規模事故等對策規劃》、《原子能災害對策規劃》等。
　　《震災篇》經過了11次修改。2003年的修改重點主要是：（1）增添了志愿者活動基地的內容；（2）增添了在臨海地區建設“主干防災基地”及其有效使用方法的內容；（3）新增了包括設置危機管理總監、強化信息統管部門等在內的綜合防災部改組的內容。
　　2002年《火山與風災水災篇》的修改重點主要是：（1） 新增地下空間的進水對策和城市型水災對策的內容；（2）針對大規模事故，修改原油泄漏事故對策和增加NBC恐怖對策；（3）增加原子能災害對策。
　　《大規模事故等對策規劃》由總則、災害預防規劃、災害應急和災后恢復幾部分構成。總則有規劃的方針、市區的概況、危險物設施的概況、交通的現狀等；災害預防規劃包括火災預防對策、危險品事故對策、大規模事故對策、訓練以及防災知識的普及、都民防災行動能力的提高；災害應急和災后恢復包括應急活動體制、信息的收集和傳遞、災害救助法的適用、相互協作和派遣的請求救援、消防活動、危險品事故的應急對策、大規模事故的應急對策、警備和交通管制、避難計劃、救助和急救計劃、救援和救護計劃、安定民生的緊急計劃、城市設施的恢復計劃。
　　根據地區防災基本規劃，東京還制定了具體落實行政業務和公共投資項目的計劃——“東京都震災對策事業3年計劃”。該計劃是2002年制定的，其目的是為了實現《東京構想2000》中明確指出的基本目標“建設使都民能安心居住的城市”，保護都民以及聚集在東京的人們的人身和財產安全，明確防震抗災對策的整體布局和各項政策措施的具體目標和方向。計劃的基本方針是：（1）吸取阪神大地震的教訓，綜合總結至今為止的防災對策、科技信息以及社會經濟的變化，與《東京構想2000》相整合；（2）把危機管理作為重點，在警察、消防、自衛隊等防災機構的攜手合作下，加強和完善政府初次出動機制；(3)通過八都縣市的區域合作促進相互支援體制的建設，把首都圈作為整體，努力提高其防災應對能力；(4)根據緊急程度、重要性和實效性，明確項目實施的年度目標，使其成為一個更富實踐性的計劃。
　　東京都健康醫療計劃。在計劃中，提出了要完善健康危機管理體制，主要是：（1）確保食品和飲用水的安全；（2）對醫藥品的監視和指導以及健康食品對策；(3)防止亂用藥物的對策和推進藥品的適當使用；（4）感染癥對策；(5)健康危機發生時的應對等。

東京災變危機應急體系
　　根據日本國家法律和地方條例，東京可以設立災害對策本部、應急對策本部、地震災害警戒本部和震災恢復本部這四種指揮部。地震災害警戒本部是日本東海大地震發生前后設立的。應急對策本部主要在發出暴風雨、大雨、海嘯、高潮、洪水警報等時候設立。當地發生大規模災害或有發生災害的危險情況下，根據國家的《災害對策基本法》第23條和《東京都災害對策本部條例》以及實施規則，設立“東京都災害對策本部”(總指揮部)，知縣為本總長，進行災害對策活動。災害時的啟動到應急和恢復活動的時間安排（以地震為例）如下：
　　（1）災害發生之前的主要工作是：災害預報的發布和傳遞、海嘯信息的收集和傳遞。
　　（2）災害發生3小時之內：召集職員、設立災害對策本部、收集受害損失信息、向都民通報和信息披露、請求播放和報道、請求自衛隊救援、消防活動、對危險物設施等采取應急措施、防水、誘導居民避難、警備、實施交通限制和管制、救助和急救、收集和傳達醫療信息。
　　(3)災后3~6小時：設立避難場所、派遣醫療救護班、確保藥品和醫療器材。
　　(4)災后6~12小時：請求相互救援、清除緊急運輸道路上的障礙物，確保運送車輛、運送傷者、開展保健活動。
　　(5)災后12~24小時：適用《災害救助法》、對市政生命線設施采取應急和恢復對策、對公共設施采取應急和恢復對策。
　　（6）災后24~48小時：供應儲備物品、為回家困難者調配替代交通工具。
　　(7)災后48~72小時之間:供應生活必需品、開設受災者生活咨詢窗口。
　　(8)災后72小時之后:供應食物、處理遺體、處理垃圾和糞尿、采取應急住宅措施、發放災害慰問金和災害救援資金貸款、分配捐款和捐物、指定嚴重災害。

東京都災害聯絡系統
　　根據《災害對策基本法》第8條第2項第4款、《東京都震災對策條例》第45條、《東京都防災行政無線基本規劃》和《東京都防災行政無線局的管理和運轉綱領》，除了有線系統之外，為了防止在災害發生后有線通信中斷的問題，東京都建有防災行政無線通信系統。這套系統包括國家主干的消防防災無線和東京都防災行政無線。

東京都災害信息披露系統
　　比如發生大地震的時候，必須對以下的內容進行披露：（1）地震的規模、海嘯和氣象情況；（2）呼吁要防止混亂；(3)注重防止電、煤氣、石油爐等引起的火災；(4)避難和避難時的聯系方式等；(5)道路情況、交通管制、交通工具的運行情況；(6)學校等的措施；(7)東京都以及區市町村采取的措施情況。對災民的宣傳和報道有：（1） 受災情況；（2）避難所開設的情況；(3)食品和生活物資供應情況；(4)醫療機構的診療情況；(5)電、煤氣、自來水、電話等的受損和恢復的情況；(6)道路情況、交通管制、交通工具的受損和恢復情況；（7）防疫、保健衛生措施；(8)學校的聽課和開課等措施；（9）東京都與區市町村采取的措施等情況。
　　東京都的披露手段有幾種。都文化生活局根據情況，選擇互聯網、文字播放、臨時報刊等方式進行。都的新聞節目盡可能更改內容，播放與災害有關的信息。根據災害的情況，也要考慮編制特別的節目。有效地使用東京都的主頁，在災害時把該主頁切換成災害對策專用主頁，向都民提供以上的災害信息。都知事本部，根據災害對策本部的需要，向媒介發送信息。
　　除此之外，東京都設置“外國人災害時信息中心”，向區市町村提供外語的災害信息和向避難所派遣外語的防災志愿者，并與大使館等海外派駐機構進行聯系和協調。除了進行整體信息公開之外，警視廳、東京消防廳、水道局和下水道局等，也必須就道路、消防、供水、排污等進行部門信息披露。
　　有關單位根據防災規劃和防災合作協議，必須進行宣傳和信息披露。這些機構有郵政公社東京支社、東京電力、NTT東京日本、NTT信息交流、NTT移動電話公司、東京煤氣、日本鐵路東日本、日本高速道路公團、首都高速道路公團、日本銀行、KDDI。比如，郵政公社東京支社根據規定，當發生大地震等災害時，通過東京都內的1514個郵局窗口或門口，進行宣傳和告示。其內容有：（1）對受災者免費提供明信片；（2）免收對受災者送出的郵件的郵費；(3)免費送往災區的救助用的郵件；（4）免收寄給受災者的捐款匯款手續費；(5)緊急處理外匯儲蓄業務；(6)開設災害志愿者帳號；(7)緊急處理簡易保險業務。

　　東京都防災中心
　　東京都防災中心建在東京都政府第一辦公大樓的8、9層，同時也位于知事辦公室的下面，便于知事直接掌握信息和趕到中心指揮。中心的作用是在地震、風水災害中保護都民的生命和財產，維持城市功能的中樞設施，確保以都政府為核心的防災機構之間的信息聯絡、信息分析以及對災害對策的審議、決定、指示。里面配有防災行政無線、數據通信系統、圖像通信信息系統。中心的具體功能有：（1）信息的收集、儲存、處理、傳遞功能：對災害信息進行收集、傳達和處理、分析；（2）審議、決定和協調功能：對災害對策進行審議、決定和協調；(3)指揮、命令和聯絡功能：向各防災機構發出指示和請求。中心由災害對策本部室、指令信息室、通訊室、夜間防災聯絡室、防災機關室、通信室、警視廳聯絡室、東京消防廳聯絡室，以及屋頂直升飛機坪組成。中心的功能包括：進行災害對策活動的審議和決策；進行關于災害對策的信息處理和對策規劃；與區市町村等防災機構進行信息溝通和聯絡；在東京都各局以及防災機構等各機構之間進行協調和進行信息溝通和聯絡；與警視廳總部進行信息聯系；與消防廳總部進行信息聯系。