我國現在處于煤礦安全事故的高發期———經濟飛速發展，經濟體制、制度不健全、不完善，“沒有規矩，不成方圓”。因此，加快適合經濟發展的煤礦安全制度建設是治理煤礦安全之本。

　　我國是煤炭安全事故發生頻率最高的國家。理論界從不同角度對中國煤礦安全事故頻發的根本原因做了探討，歸納起來主要有如下觀點：資源無償的批復是煤礦安全事故背后腐敗的根源，而礦難特別重要的原因就是企業安全生產工作存在非常嚴重的管理問題，并強調“安全生產必須要用重典來治理亂局”(李毅中，2006)。國家現有礦山資源的礦產權不清晰導致礦難頻發（張維迎，2005）。單一的委托代理關系使煤炭企業沒有真正成為市場中的企業（董進才，2005）。煤礦安全監管不力是導致煤礦安全事故的罪魁禍首（李毫峰、高鶴，2004）。煤礦安全設備投入不足，安全設備沒有得到正確的使用，是礦難發生的直接原因（芮素生）。執法不嚴導致礦難頻發（羅云，2006）。毋庸質疑，管理混亂、監管不力、投入不足、執法不嚴是我國煤礦發生安全事故的直接原因。但對煤礦安全的管理混亂、監管不力、投入不足、執法不嚴，這與其說指出了問題的癥結，還不如說這只是提出了問題。要降低煤礦安全事故，不能僅僅停留在問題的表象，而是要找出導致煤礦安全管理混亂、監管不力、投入不足、執法不嚴背后的原因，要找出是什么因素導致煤礦安全管理混亂、監管不力、投入不足、執法不嚴。本文從煤礦安全事故發生的背景出發，發現：我國市場經濟體制不完善、不健全，制度不完善、不順暢，是導致煤礦安全事故發生的根本原因。

　　一、我國煤礦安全事故發生的機理分析

　　根據系統理論，煤礦安全是由礦井通風系統、防塵系統、防火系統、提升與運輸系統、排水系統、供電系統、壓力系統、安全監測監控系統、瓦斯抽放系統、通訊系統及避災路線等系統構成的一個綜合的、復雜的大系統。影響煤礦安全事故發生的因素———人、機器、材料、方法和環境這五個因素通過不同的制度安排在煤礦安全生產過程中相互作用的，任何一個子系統中的人、機、料、法、環配合不協調，都會導致煤礦安全事故。而且，任何制度都是在該國家的特定階段實施的，是一個動態的過程。因此，探討煤礦安全的制度因素以及制度后面的經濟體制或經濟發展階段則是解決煤礦安全問題的必需。

　　（一）宏觀經濟發展周期是煤礦事故發生的背景

　　我國煤炭安全事故頻繁發生是和宏觀經濟的發展緊密聯系在一起的。自從20世紀90年代以來，我國經濟增長就帶有明顯的工業化特征。第二產業和工業占GDP的比重由1990年的41.6%和37%分別上升到2004年的52.9%和45.9%。而第三產業所占比重2004年僅比1990年高出0.6個百分點。尤其是2002年下半年開始的新一輪經濟增長帶有明顯的重化工特征。這新一輪的經濟增長，主要依賴于一批新的高增長產業的帶動。其中處于“龍頭”位置上的是住宅、汽車、電子通信和基礎設施建設等行業；這些行業又拉動了一批中間投資品性質的行業，主要是鋼鐵、機械、建材、化工等；這些行業又拉動了電力、煤炭等能源行業的增長。2003年下半年以來，能源和原材料供應出現全面緊張狀態，煤電油運全盤告急。其中，表現最突出的就是“電荒”。2003年有19個省市拉閘限電，2004年達到26個。為了解決困擾國民經濟正常發展的“電荒”問題，國家、地方政府、企業大力投資建設電廠。2002年我國發電裝機3.53億千瓦，其中火電機組裝機2.65億千瓦，在火電裝機中幾乎全部是燃煤機組。我國每年電力行業消費煤炭占當年煤炭開采總量的45%左右。我國煤炭市場的需求主要集中在電力、冶金、建材和化工四大行業。這些行業的快速發展，推動了煤炭需求量的增長，煤價快速攀升。市場煤價格由2000年140元/噸漲到2005年的200多元/噸，有的地方的煤坑口價已經是300多元/噸。電煤價格也由2000年的146元/噸上漲到2004年的168元/噸。煤炭價格的直線上升，刺激民間資本紛紛進入煤炭行業，煤炭企業個個超產，小煤窯死灰復燃，煤礦安全事故頻繁發生。

　　（二）我國煤炭資源管理體制存在諸多問題

　　1.多頭管理，責任落實不到位。我國煤炭行業管理基本上是分級管理。2003年國家機構調整以后，中央一級的行政管理主要是國家發改委、國土資源部、國家煤礦安全監察局、國務院國有資產監督管理委員會、國家環保總局、商務部6個部委進行管理。國家6個管理部門除對外貿易、煤炭定貨等職責主要通過中央一級行政管理外，其他如規劃、項目建設、投資、環保等均由中央和地方按照級別實施管理。安全監察采取中央一級管理，但各主要煤炭產地都設有安全派出機構，具體負責當地煤礦安全監察工作。這就形成各機構有利時都搶著管，沒利時都推諉，形成煤炭資源管理的混亂狀態。而且，各部門之間利益協調比較難，花費時間長，給地方煤礦、小煤礦有機會鉆國家制度的空子，安全隱患嚴重。2.國家對煤炭行業的干涉以行政手段為主。國家從2001年1月1日開始全部放開煤價，煤炭產品全部進入市場調節階段。但是，在經濟運行過程中，有關煤炭保障出現新情況或發生新問題苗頭、通過正常的經濟政策調整不能及時奏效的前提下，國家一般會通過行政手段，協調生產、運輸、用戶等多方面關系，使之達到新的平衡。2003年———2006年的電煤合同都是通過行政手段達成的。3.煤礦安全治理呈“運動式”“一刀切”。我國目前對煤礦安全的治理主要是：一旦一家煤礦出事故，周圍所有的煤礦都要停產檢查，或者干脆關閉附近的所有煤礦（廣東省關閉所有煤礦）。對于那些安全措施齊全的煤礦被“株連”，這是對煤礦安全的負激勵，與我們的目標背道而馳。由于煤礦分布的不均勻，以煤礦百萬噸死亡率作為考核地方政府官員的指標之一就不是很合理。

　　（三）我國不同所有制煤礦的差距

　　從我國煤礦百萬噸死亡率情況來看，呈現出：鄉鎮煤礦百萬噸死亡率最高，國有重點煤礦次之，國有重點煤礦百萬噸死亡率最小。這種隨不同所有制變化的煤礦百萬噸死亡率變化特征與我國不同所有制煤礦的安全投入、監管力度不同造成的。國有重點煤礦曾經是中央直接管理的煤炭企業，其生產運行情況直接關系到國民經濟的發展。因此，國有重點煤礦在安全投入、生產管理、安全監督等方面都是所有煤礦中投入最多的。國有重點煤礦在1996年，采煤機械化程度就達到了73.27%。但2002年，全國煤炭生產中，手工采煤、爆破采煤和簡單機械采煤占40%以上，絕大多數小型煤礦采用手鎬落煤、人工搬運等原始生產方式采煤，生產工藝及其落后。那么，安全事故頻繁發生在鄉鎮煤礦也就不足為奇了。20世紀80年代，中央政府號召煤炭勘察設計單位和國家大小煤礦學習全面質量管理理論，提高煤炭勘察設計的質量，確保煤礦安全生產的前提下，提高生產效率。并由當時推行全面質量管理工作驗收委員會于1998年8月22日至12月8日對沈陽、西安、選煤、兗州、濟南、重慶、武漢、合肥、太原、邯鄲、石家莊、北京等12個甲級煤炭(礦)設計研究院和長春煤礦設計院(乙級)推行全面質量管理工作進行了達標考核驗收。進一步鞏固了國有煤礦的安全生產。1998年，隨著原國有煤礦下放到地方，國家逐漸取消了過去長期實行的對煤炭行業的專項貸款。由于沒有同時出臺相應的經濟、金融配套政策，煤礦安全投入完全靠自有資金；由于煤礦收入不好，就擠壓安全投入。到2005年年底，國有重點煤礦安全欠賬689億人民幣。同時，中央政府開始將礦業權有償出讓（4元/噸，我國的資源補償費遠遠低于世界標準），法律監管還不完善，給“官煤勾結”有機可乘。這幾種因素致使重特大煤礦安全事故頻繁發生。

　　在我國市場經濟體制還不完善、不健全，以重工業為發展特征的背景下，煤礦安全事故是由許多因素綜合在一起導致的。而這樣的前提背景是不可能在很短時間內有大的改變。要在這樣的背景下降低煤礦安全事故，只有從煤礦的管理上入手，運用法律、經濟等手段，逐漸完善煤礦安全制度，加快社會主義市場經濟體制建設。同時，大幅提高煤礦企業發生安全事故的成本，引導煤礦加大安全投入，重視煤礦安全生產。

　　二、幾點對策

　　第一，完善社會主義經濟體制，加快煤礦安全制度建設

　　我國現在處于煤礦安全事故的高發期———經濟飛速發展，經濟體制、制度不健全、不完善，“沒有規矩，不成方圓”。因此，加快適合經濟發展的煤礦安全制度建設是治理煤礦安全之本。

　　第二，加大科學技術研究投入，加強與開采煤礦有關的基礎學科建設，加快技術轉化應用的速度，使科學研究轉化成現實的生產力

　　力爭每一個煤礦都要能配備相應數量的總工程師、技術人員，負責煤礦生產的技術安全。由他們對礦工進行安全技術培訓，教礦工遇到安全技術問題時如何處理以及如何自救。

　　第三，完善現有法律，加大法律的懲罰力度

　　安全事故頻繁發生的一個主要原因就是法律的威懾力不夠。應該對煤礦安全事故的相關責任人加大經濟處罰的力度，加重刑罰的力度，真正做到“罰的傾家蕩產，判的無出頭之日”。

　　第三，充分運用經濟手段積極引導煤礦加強安全建設、安全管理

　　中央政府積極充分運用財政政策、稅收政策、金融政策，積極引導煤礦企業加強安全技術研究、加大安全生產投入、加快設備更新、重視安全科學管理，實現煤礦安全生產。加大對煤礦安全事故責任人的經濟處罰力度。把礦主的經濟利益和煤礦安全生產掛鉤，把員工的工資、獎金與煤礦安全生產掛鉤，切實保障安全生產。

　　第四，建立“國家監察，地方監管，企業負責，群眾監督”的煤礦安全監管體系

　　廣泛發動群眾，組織礦工委員會，使煤礦企業時時刻刻都處于監督之中，必須達到應有標準的煤礦安全建設。同時，國家應該給予安全監管部門一定的權力，使監管部門對煤礦企業有一定的威懾力，增強監管力度。