——安全管理的經濟分析
馮德清
4、制度與遵循
4．1愿望的成本
政府對社會經濟活動和企業生產過程的安全管理的愿望是良好的，希望通過管制消除或盡最大可能減少事故的發生，社會公眾對政府的管制也寄予厚望。通常人們認為只要嚴格管理，政府是能夠提高社會經濟活動的安全水平，其代價似乎只有改進產品質量或改善工場條件而支出的直接成本。然而良好的愿望并不代表客觀現實，沒有一個恰當的法規標準和良好、有效的法規運行機制，往往不能心隨所愿。福建閩侯煙花爆竹行業的整頓、超限超載運輸車輛的治理和煤炭行業的官煤勾結的打擊工作就證明了這一點。新制度經濟學創始人科斯指出：“直接的政府管制未必會帶來比由市場和企業更好的解決問題的結果”，“政府行政機制本身并非不要成本。實際上，有時它的成本大得驚人。”[18]政府對安全生產的管理是有成本的，而且成本的大小對于政府和社會公眾希望消除或盡最大可能減少事故的愿望來說是至關重要的，直接影響政府安全管理工作的效率。因此，我認為有必要對政府安全管理工作進行成本分析。
4．1．1法規成本。法經濟學創始人波斯納（Richard·A·Posner）指出：“法律的許多領域，尤其是（但不僅限于）普通法領域中的財產權、侵權、犯罪、契約，都無不打上經濟理性的烙印。”[19]任何法規都是適應人的需要而創立的，因而具有某種功能，能給人們帶來效應與收益。同時法規的形成又離不開人們的設計、組織和維護，因而需要費用和成本。法規自身也有一個成本和收益的比較問題，如果法規的交易成本過高，會使公眾對該法規的需求消失。他們可能就會采用規避法規或轉向其他交易成本較低的方式來解決問題，這樣法規即使被制定出來也可能成為一紙空文。例如我國各地對煙花爆竹的禁放令經過十多年的尷尬后，在近幾年各地陸續解禁或部分解禁就說明了這一點。其他的法規也存在類似的情況（國務院關于減持國有股的決定在執行了一年零十一天后被叫停等）。事實上這樣的情況不僅有損法規的嚴肅性，同時浪費了非常寶貴的立法資源（在我國社會經濟高速發展的今天，社會經濟活動對法規的需求是很高的，法規資源也是非常緊缺的），也給社會特別是法律主體造成了大量的直接和間接的成本消耗。為了解決法規效率低下的問題，美國在這方面進行了多年的改革和探索，具有借鑒作用。在美國的監管體制改革中，總統的行政命令從福特到喬治W·布什執政時期，在行政系統從命令——控制到成本——收益分析的逐漸改革的試點、引導和推動的基礎上，至1995年以后，美國國會通過了十幾項管制的成本——收益分析的法案，建立了成本——收益分析的法律制度，規定成本——收益分析必須作為監管機構制訂規章的原則、程序和方法。[20]對美國經濟多年來持續穩定地增長起到了強勁推動作用。因此我認為：我國在制定安全管理等法規時，要吸取美國典型經驗，一定要進行成本——收益分析，確保法規的收益大于成本；要將管制影響的分析要作為規章草案的有機組成部分，提高法規的操作性；更多的采用了經濟激勵措施替代強制命令方式，使社會經濟活動的安全性與經濟性實現對等平衡。并對以往制定的法規進行評估，對于那些成本過高而收益不明顯的法規，要么廢除，要么等到條件成熟時再予以實施。對市場或中介組織能夠解決的問題，盡量由市場或中介組織解決；市場或中介組織不能解決、必須由政府解決的問題，也應該尋求事后解決的方法。
4．1．2執行成本。任何一項法規要想達成立法者的愿望，就必須得到切實的執行，人們就必須遵守他確立的規則，這就需要有一個執法機構來維護法規的尊嚴。執法機構的存在和運行就要消耗一定的資源、產生相當的成本。如果一項法規能給相關各方都帶來利益，那這項法規的執行就不需要耗費資源、產生成本，事實上這項法規就沒有立法的必要，相關問題可以由民間或中介機構通過協商解決。如果一項法規能給多數人帶來利益，那這項法規的執行難度就不會太大。由于存在部分利益受損者，需要進行適當的執法維護行動，就會消耗一定資源、產生一定成本，但這種成本一般是可以通過一定途徑得到補償的（如道路交通安全執法等）。如果一項法規使多數人不能得益或受損，那這項法規的執行難度就會很大，行政相對人就不會很好配合，執法過程中就會消耗很多的資源、產生較大的成本。根據交通部原部長張春賢在
4．1．3社會成本。在日常生活中，人們一般關心發生安全事故的企業應該如何對受害者進行賠償或賠償多少，如何限制、消除他們對人身和財產的危害，很少有人關心安全管理法規對他們的生產經營活動進行限制所造成的損失和對社會產生的影響。對這一問題科斯在其著名的《社會成本問題》一文中進行了研究，他指出：“人們一般將該問題視為甲給乙造成損害，因而所要決定的是：如何制止甲？但這是錯誤的。我們正在分析的問題具有相互性，即避免對乙的損害將會使甲遭受損害。必須決定的真正問題是，是允許甲損害乙，還是允許乙損害甲？關鍵在于避免較嚴重的損害。”[22]事實上相關的安全管理制度在對企業的生產經營活動進行限制所產生的損失是顯而易見的，一些安全管理法規的實施還對社會經濟活動產生了巨大影響。在
4．1．4尋租成本。“‘天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。’夫千乘之王，萬家之侯，百室之君，尚猶患貧，而況匹夫編戶之民乎！”[25]在日常社會生活中，人們視逐利活動為一種非特異的常規行為，是為社會公眾所接受的。從社會效益的角度看，他大致可以分為兩大類：一類是生產性的增進社會福利的逐利活動（如生產經營活動、競爭行為等）,亦稱為尋利活動；另一類是非生產性的、有損于社會福利的逐利活動。對于現代社會而言，社會公眾更為關注的非生產性逐利活動是那種涉及到錢權交易的活動，即個人或利益集團利用政府權力產生的額外收益、為自身牟取經濟利益而對政府決策或政府官員施展影響活動，公共選擇學派的創始人布坎南（James M·Buchanan）將其稱為尋租活動。他認為，尋租活動產生的根源在于政府干預市場，“政府的特許、配額、許可證、批準、同意、特許權分配——這些密切相關的詞的每一個都意味著由政府造成的任意的或人為的稀缺。------不管原因如何，這種稀缺意味著租金的潛在出現，而后者又意味著尋求租金的活動。”[26]政府公共權力的存在使得理性人的行為從尋利轉向尋租，從競爭轉向尋求政府管制來達到重新配置資源、重新分配財富的目的。管制的力度越強，范圍越廣，租金產生的可能性就越大。尋租活動扭曲了市場結構，極大地損害社會集團的福利狀態，降低市場配置資源的效率。如果政府官員在這些活動中享受了特殊利益，他們的行為會受到扭曲，進而改變政府管制的目的，造成政府失靈。這些特殊利益的存在又會引發一輪追求行政權力的浪費性尋租競爭；同時，利益受到威脅的企業也會采取競爭租金的行動與之抗衡，從而耗費更多社會經濟資源。事實上，我國政府對企業的安全管理主要是通過審查、驗收、批準、許可、檢查等手段進行的，不可避免存在著尋租活動。這種活動在不同程度上影響安全生產管理法規的執行效果，導致政府安全管理政策部分失效，并隨著安全管制許可范圍的擴大、檢查措施日益嚴厲和罰款不斷增加，被管制者尋租的動機就越強。目前我國的煤炭行業的管理體制比較混亂，煤炭管理涉及到多個部門，從資源勘探、辦礦、取得各種證照到生產、經營過程中，企業必須經由多個部門的行政審批，至少需取得分屬不同部門管理的6個合法證照，因此煤炭行業的管煤勾結也具有一定的典型性。根據《新民周刊》記者的報道：隨著煤價不斷走高和政府對煤礦管制越來越嚴格，礦主不得不用金錢去腐蝕政府對煤礦的“封堵”，管制力度越大，令官煤勾結越發緊密和猖獗。一個礦主一年中的主要工作，只有很少部分用在抓生產抓安全，更大的精力都耗費在協調與各方面的關系上。根據熟悉煤炭行業的人士對記者說，這一輪煤價上漲，獲益最大的其實并不是煤礦礦主。如果一噸煤的收益是100元，其中政府部門的稅費占到20元，錯綜復雜的中間環節拿去了60元，真正到礦主口袋里的恐怕只剩20元。[27]因此，政府及其相關部門應當適當減少加在煤礦頭上不合理的管制（包括一些過度的安全管制），從明晰采礦權入手，對資源探礦、開采權進行拍賣，推行資源有償使用制度，以減少或消除官員設租的可能性和礦主尋租的動機，逐步消除官煤勾結的利益基礎，割斷官煤勾結的鏈條。
與西方國家不同，我國的政府管制一開始就是建立在以生產資料公有制的國有經濟基礎之上的。二十世紀八十年代之前，我國實行的是中央計劃經濟，可以說是一種百分百的政府管制。八十年代經濟體制改革以后，通過減政放權，逐步向市場經濟過度，但至今仍殘留作計劃管制的痕跡。無論是從經濟性政府管制還是社會性政府管制的領域來看，其范圍都超過了糾正市場缺陷之所需。根據劉小兵對政府管制的經濟分析，目前我國政府管制范圍仍很寬泛，所有產業中有79.3%的產業在不同程度上受到了政府管制，是日本的2.36倍——日本所有產業受管制的比重為33.6%。我國政府管制的成本也非常高，2000年政府管制成本約8279.7億元注1，占當年財政支出的76.67%，遠高于美國——美國政府管制成本占財政支出比重為45.8%。[28]上文所述的法規成本、執行成本、社會成本和尋租成本并不是安全管理的全部成本，但也能從中看出我國現行安全管理政策之下，實現安全生產良好愿望的代價是非常高的，與我國目前政府管制范圍較為寬泛基本吻合，并會隨著安全管制力度的加大，付出的代價會更高，甚至會影響國民經濟的發展。
4．2嚴懲的效率
正如本文第一部分所敘說的那樣，面對當前我國嚴峻的安全生產形勢，政府的官員們更多地傾向于嚴刑峻法，亂世用重典。他們認為，當前頻發的安全事故主要是由于安全管理不力、措施不嚴、力度不大造成的；要消除或盡最大可能減少事故的發生，就必須加大安全管理力度，對違法違紀者嚴懲不怠，提高安全生產技術標準或從嚴掌握。唯有如此，方能保證生產安全、減少事故的發生、盡到自己的安全管理責任（即便在發生事故的情況下也可減輕或免除責任追究）。然而，事實并非官員們所想象的那樣。近年來的前所未有的安全管理力度、安全責任追究、安全專項整治，雖然對全國的安全生產狀況總體上趨于平穩起到了不小的作用，但安全生產形勢并沒有得到根本好轉，各類事故死亡人數仍然居高不下，一些地方和領域重、特大事故仍時有發生。有時由于瞄的不準、不能擊重要害，高壓嚴管之下還會產生一些意想不到的后果（福建省閩侯縣兩次爆炸事故就是一例）。事實上，要想讓安全生產管理工作能夠得到切實有效的成果，我們的安全管理工作既不能過于寬泛，也不能過于嚴峻，必須掌握其中的規律，對癥下藥，方能達到目的。
政府發布的每一項安全管理的政策法規，要想達到立法者的預想目的，相關的企業就必須配合、必須按法規規定執行。然而企業是否會執行，即是否會遵循政府制定的政策法規，從理論上來講，一方面在于政府命令的尊嚴性，另一方面在于企業遵循政府法規的利益性。對于政府命令的尊嚴性來說，政府一般通過定期或不定期檢查、違例監管和處罰措施督促企業遵循政府安全管理的政策法規，可以用一個不等式來示。即：如果
期望的遵循成本<可能的檢查×期望每次檢查的違例數×每次違例的平均處罰，
可能被檢查到的處罰大于遵循成本，企業就會認為政府的法規所發出的威脅可置信，尊嚴性較強，就會遵循法規，反之他們就不會遵循（2005年9月四部委開展的對官員入股煤礦整治過程就是這一理論的具體表現）。如果檢查率太低、或處罰水平太低是達不到企業遵循的目的，而高密度的檢查和嚴懲也未必有效。因為，安全管理部門對企業生產經營活動的檢查的次數和檢查的力度、范圍取決于管理部門運行效率、經費保障和對管理者的激勵。也就是說檢查工作既存在一個管理部門本身的運行機制設計問題，也存在一個管理經費的提供問題。這樣通過高密度的檢查和嚴懲來加大對企業的安全管理力度的政府命令的尊嚴性，最終歸結到管理的機制設計和管理成本上來。
對于企業遵循政府法規的利益性來說，可以用一個圖來表示：
在圖中，橫軸為工作場所的安全程度，縱軸為安全投資的期望回報，曲線ABC表示在無法規管制時企業工作場所的安全程度與期望的安全投資回報的關系。這時，企業會選擇在s。處的安全水平，因為這時安全投資的回報水平最高。假定現在政府要求企業達到一個高于s。的最低安全法規管制水平s*。如果企業達不到標準，就要受到政府管理部門的處罰，企業的安全投資回報范圍就會由原來曲線上的AB段降為DEF曲線段。可見，如果企業不遵循法規標準，其最大收益在E點所表示的水平；遵循法規標準則收益在點B所表示的水平。當B點的安全期望回報高于E點時，企業將遵循法規標準。如果政府再將法規標準提高到s**，企業遵循法規的安全投資回報變為B’，低于不遵循法規標準時的投資回報E，企業就不會遵循法規標準的要求。
從上述理論中我們可以看出，政府命令的尊嚴在于法規所發出的威脅是否可置信。而威脅是否可置信，不僅取決于政府安全管理部門對企業的安全檢查的頻次和處罰力度，也取決于政府制定的法規規定的安全程度的標準是否適度，與經濟水平是否相適應，是否能讓大多數企業通過努力遵循法規。如果法規要求的安全程度的標準過高（如圖中的s**點），造成企業不遵循法規標準的投資回報高于遵循法規標準的投資回報，那么大多數企業就沒有遵循法規的積極性，甚至會出現抵制的情況。對小煤礦的關閉整頓工作就處于這樣的困境。
2001年以來，我國對小煤礦關閉整頓工作的力度一直處于高壓態勢（僅2005年6月以來國家煤礦安全監察局先后四次公布的關停礦井就達8648對，占全國煤礦數量的40%。）。而我國社會經濟的高速發展對煤炭的需求始終處于比較旺盛的勢頭，國有大型煤礦又遠遠不能滿足需求，中小煤礦起到舉足輕重的作用，特別是對煤炭供給的邊際影響比較大（煤炭市場的需求一旦變化，小煤礦的供給反應是最敏感的）。小煤礦的關閉整頓工作一但大面積展開，煤炭價格就會隨之波動，價格上漲，經營煤炭行業利潤更豐厚，小煤礦礦主就更有動力違法生產。而多年關閉小煤礦的整頓工作，使小煤礦關了又開，開了又關，來回折騰。這種朝不保夕的狀態，使小煤礦行業產生了一種類似諾貝爾經濟學獎獲得者阿克洛夫(George A·Akerlof)定義的檸檬市場（低質量車在美國被稱作“檸檬”）逆向選擇機制（在舊車市場上，由于信息不對稱，形成低質量的車驅逐高質量的車的現象）[29]。關閉整頓小煤礦的嚴厲措施，對于安全狀況良好和較差、愿意并努力遵循法規的要求和違章違規的小煤礦礦主來說，都是非常殘酷的、致命的。造成了遵章守法者由于嚴刑峻法使得礦主的投資回報較低或虧本，逐漸退出煤炭行業；不遵章守法者相對來說投資回報不受或少受嚴懲影響，如能夠得到官員關照的煤礦更能獲得超額利潤。這樣隨著安全整治力度的加大，中小煤礦中的遵章守法者越來越少，違法亂紀者越來越多，形成了逆向選擇，導致煤炭行業違法亂紀者驅逐遵章守法者（近年來重特大礦難頻發，幾乎到了失控的程度，可能與此有關）。在嚴厲的安全管理措施下，這些黑心礦主是不可能有心事和能力去改善安全生產條件的，他們把主要心事和能力用在了怎樣逃避檢查組的關閉，怎樣在被查到后死灰復燃。同時豐厚的煤炭利益造就了官煤勾結的利益基礎，小煤礦主為了生存向權力尋租，高壓、嚴懲的管制則為官員設租提供了可能，使畸形的煤利益和官員提供的保護傘將官員煤老板捆在了一起，官煤勾結在所難免。因此，正如法律專家在釋義《行政許可法》時所指出的那樣，“在安全生產方面，我國設立了過多的行政許可，但煤礦安全事故仍然頻頻發生，這就要求我們反思實施行政許可的行政體制是否合理、機制是否得當。”[30]
為此，二十世紀七、八十年代以后，以美國等西方國家為中心，對電信、運輸、金融、能源等許多產業領域實行了放松管制，以引入市場競爭機制為目的，激發企業的活力和創新精神。放松管制后，被放松管制的產業發生變化最大的是新企業的大批加入，使競爭激化，從而提高了企業的生產效率，降低了商品價格，豐富了商品與服務的市場供給，刺激了技術創新，有力地促進了經濟增長。以美國航空業為例，曾有人擔心放松管制后會增大事故率，但實際上比放松管制前的年平均事故率還低。這主要是由于企業如果發生事故，乘客就會大幅度被競爭對手奪去這個競爭壓力的作用所致。[31]近年來我國各大中城市解禁或有限解禁煙花爆竹的燃放也是如此。根據安全監管總局政府網站公布的數據顯示，2006年全國部分煙花爆竹禁改限城市除夕夜安全形勢基本平穩。北京首次禁改限度過了一個喜慶、祥和、安全的除夕夜，全市煙花爆竹燃放秩序良好，未發生重大火災及傷亡事故。
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