（續上期）

　　差異之因

　　一、生產力和社會發展水平的影響

　　如前所述，“職業安全衛生”的理念、“工人（工會)參與”、“勞動關系三方協調機制”，凡此種種，都是生產力發展到一定水平的產物。雖然建國以來特別是改革開放以來，我國社會生產力有了巨大發展，實現了由解決溫飽問題到總體上達到小康的歷史性跨越。在進行經濟體制改革的同時，正在穩步推進政治體制的改革。但是，一方面我國人口多、底子薄，發展很不平衡，生產力不發達的狀況并沒有從根本上改變；另一方面，我國的社會主義市場經濟體制還不夠完善，社會發展方面存在不少問題。總之，我國今天遠沒有走出社會主義初級階段，仍然是一個發展中國家。因此，在理念、立法、機制等方面存在問題不足為怪。

　　二、經濟體制轉型的影響

　　當前，我國已經從社會主義計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制，勞動關系發生了深刻變化，在職業安全衛生（生產安全）方面也有充分反映。在計劃經濟條件下，企業公有（全民所有或集體所有），企業的生產經營活動（包括職業安全衛生工作）都在政府統一領導下，通過政府各行政管理部門統一計劃、實施、檢查和調節，基本上可以使職業安全衛生工作與經濟活動同步。各方利益一體化（統一在國家利益之中），職工權益問題沒有顯現出來。在市場經濟條件下，實施公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。企業依法自主經營、自負盈虧，政府不再直接干預企業經營活動，企業職業安全衛生工作由本單位負責。在激烈的市場競爭中企業必然追求效益優先，利潤至上。在政府不再直接“干預”，立法、執法與監管跟不上的情況下，弱化甚至放棄職業安全衛生工作是很難避免的結果。其直接后果就是生產過程的職業危害嚴重，傷亡事故和職業病高發，職工的生命安全和身體健康得不到保障，其合法權益受到侵害，這方面的案例不勝枚舉。這說明原有的理念、工作機制已經不適合，需要變革，以適應新體制的要求。

　　在市場經濟體制條件下的職業安全衛生工作中，國家（政府）、用人單位和職工為維護己方利益，三方之間不可避免會出現矛盾，然而三方的共同利益——國家經濟發展和社會進步的發展目的——為三方協調一致提供了必備的基礎。因此《職業安全衛生公約》所規定的“政府、用人單位、工會三方協調機制”應當成為我國的正確選擇。

　　然而，從1978年黨的十一屆三中全會開始撥亂反正起，至今不過30來年；1992年黨的十四大確立社會主義市場經濟體制，迄今已有15年，但在歷史的長河中只是瞬間，要完成從理念到機制上的轉變，豈非易事。需要一個過程，需要各方面不懈的艱苦努力。

　　三、“部門立法”的影響

　　當前，我國相當多的法律由“部門立法”，即法律的起草由主管相關業務的行政部門操作。單純從業務角度分析，行政部門直接起草法律草案可能更接近實際，操作性較強。但是其弊端也顯而易見：一是可能存在局限性，考慮問題不全面，甚至偏頗；二是易受部門利益和其他負面因素影響，可能有失公平、公正。特別是涉及多個領域及多方利益的法律，其弊端更為明顯。從勞動安全衛生立法到生產安全立法的歷史沿革和幾度演變可以看出“部門立法”的影響。勞動安全衛生立法始于勞動行政部門，成于經濟貿易綜合管理部門，最后以《安全生產法》定名，歷經21年。在這個過程中，該法的定位、內容的變化自不必說，但其明顯的部門痕跡令人深思。國家立法隨政府行政管理部門職能的變化而變化，法律的調整范圍也因部門的職能所限產生局限，以致一事多法或法政不一。建國以來我國職業安全衛生一直由勞動行政部門負責施政，施政思路著眼于勞動保護，并且與國際勞工組織在該領域的合作已成慣例。1998年政府機構改革時，將生產安全監督管理職責劃歸國家經濟貿易委員會。其后，雖然生產安全監督管理機構有所變化、升級，其著眼于生產安全的施政思路卻沿襲至今。行政主管部門的變化導致立法理念、思路、內容的變化，這是有目共睹的。

　　幾點建議

　　一、立法方面

　　1．創造條件，制定《職業（勞動）安全衛生法》，回歸勞動法律體系

　　職業（勞動）安全衛生立法的基本思路：

　　（1）立法目的：為了保障勞動者在生產勞動（職業活動 ）中的安全與健康，依據《勞動法》，制定本法。

　　（2）適用范圍：在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織（統稱“用人單位”）和與之形成勞動關系的勞動者。

　　（3）主要內容：作為一部全面性、綜合性、基礎性的法律，《職業安全衛生》的內容至少應當包括：

　　* 國家職業安全衛生方針、基本原則和基本制度；

　　* 政府、用人單位（企業聯合會）、職工（工會）三方協調體制；

　　* 政府的管理與監察職責與權力（應對現行機構進行調整、重建）；

　　* 用人單位的責任與權利，重在強化其保障責任；

　　* 勞動者的權利與義務及工會的職權，重在保障勞動者的合法權益；

　　* 與職業安全衛生相關地位及人員（如建筑承包商、產品及材料等的供應商、設計人員、工程技術人員等）的責任；

　　* 法律責任

　　* 授權制定《實施細則》及必要的配套法規及標準。

　　另外，應在現行《勞動保障監察條例》中增加勞動安全衛生監察內容：

　　由于眾所周知的原因，現行國家勞動監察法規——《勞動保障監察條例》中沒有勞動安全衛生監察內容，這是一項重大缺失，與《勞動法》不配套（《勞動法》中設有“勞動安全衛生”專章），應予以糾正。

　　2．調整、重建管理體制及監察體制

　　（1）管理體制

　　職業安全衛生管理的責任主體是企業。為加強行業管理，應采取措施，使行業協會（特別是高危行業協會）切實發揮作用。

　　（2）監察體制

　　建國以來我國一直由勞動行政部門行使職業安全衛生“國家監察”職權，1998年政府機構改革后，客觀上“國家監察”職能已經消失。為切實做好職業安全衛生工作，更全面、更有力地保障勞動者安全健康合法權益，需要建立職業安全衛生監察工作體制。按照“兩分兩合”的原則，設立國家職業安全衛生監察機構。“兩分”是指：執法監察與行政管理職能必須分離；職業安全衛生監察與涉及公共安全問題的監管職能分離。“兩合”是指：職業安全與職業衛生的監察職能（包括與之有關的設備設施、檢驗檢測）由統一部門行使；職業安全衛生監察與工傷保險結合。

　　三、建立政府、用人單位、職工三方協調體制

　　目前，我國設有政府、用人單位（企業聯合會）、職工（工會）三方協調體制，然而其協調內容尚未將“職業安全衛生”包括在內。可以考慮按照《職業安全衛生公約》第15條的規定要求，根據我國實際情況，建立一個由政府、工人組織（工會）和雇主組織三方組成的中央機構，以保證職業安全衛生“國家政策的一貫性和實施該政策所采取措施的一貫性”。筆者設想：能否以“三方機制”的原則組建“國家職業安全衛生委員會”。

　　四、開展對職業安全衛生立法、體制、機制等問題的調研

　　1．解放思想、開闊思路、言路，不因循現有法律、體制、機制、機構和工作格局；不囿于部門利益，一切從如何做好“職業安全衛生”工作出發，以求得共識。

　　2．由于職業安全衛生涉及多個領域與各方利益，宜由國家立法部門牽頭，以“三方機制”原則組織政府、企業家組織、工會及關心此問題的社會力量，以各種形式廣泛參與，集思廣益。