——淺析《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》
《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（國務(wù)院令第493號，以下簡稱《條例》）于2007年4月9日頒布，自2007年6月1日起施行。國務(wù)院1989年3月29日公布的《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》和1991年2月22日公布的《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》（以下簡稱兩規(guī)定）同時廢止。在〈條例〉實施一周年之際，結(jié)合工作實際，對〈條例〉予以淺析，敬請各位專家、領(lǐng)導(dǎo)予以指正。
一、《條例》出臺的背景
生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理的程序、相關(guān)責(zé)任分配，以及責(zé)任追究直接影響到事故報告調(diào)查處理的效果。《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》和《企業(yè)職工傷亡事故報告和處理規(guī)定》曾對規(guī)范事故報告和調(diào)查處理發(fā)揮了重要作用，但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，安全生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)了很多新情況、新問題。生產(chǎn)經(jīng)營單位的所有制形式多元化，組織形式多樣化，其內(nèi)部管理和決策機制也隨之發(fā)生了變化，這從程序上給安全生產(chǎn)監(jiān)督管理提出了新的課題。各級政府特別是地方政府在安全生產(chǎn)工作中負有越來越重要的職責(zé)，要求各級政府及其多個行業(yè)主管部門的職責(zé)權(quán)限需要進一步明確和界定。近年來生產(chǎn)安全事故多發(fā)，特別是礦山、危險化學(xué)品、建筑施工、道路交通等行業(yè)、領(lǐng)域事故多發(fā)的勢頭沒有得到根本遏制，許多事故是因為人為過錯導(dǎo)致的，并且許多事故因報告和調(diào)查處理不當造成了更大經(jīng)濟損失，社會影響大。社會各屆對于生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理的關(guān)注度越來越高，強烈呼吁采取更加有效的措施，進一步規(guī)范事故報告和調(diào)查處理，要求從嚴處罰事故報告調(diào)查過程中的違法違紀行為。《條例》就是在這樣的大背景下醞釀生成的。
二、《條例》的突出特點
針對事故報告和調(diào)查處理工作錯綜復(fù)雜局面，《條例》確立的事故報告、事故調(diào)查、事故處理、責(zé)任追究等四項法律制度帶有基本性和長遠性，從程序、責(zé)任上實現(xiàn)了事故報告和調(diào)查處理工作的規(guī)范化、制度化、法律化。該《條例》突出三大特點：嚴格程序，明確責(zé)任，重典治亂。
（一）、嚴格程序
1、注意與有關(guān)法律、行政法規(guī)相銜接，維護法制統(tǒng)一。
在我國，具有中國特色的社會主義法律體系應(yīng)該是以憲法為統(tǒng)帥、法律為主干，同時包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族地方的自治條例和單行條例等規(guī)范性文件在內(nèi)的、由三個層次的法律規(guī)范所組成的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體。
全國人大常委會于2002年6月29日通過《安全生產(chǎn)法》，確立了有關(guān)安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)制度和要求。2006年6月29日通過《刑法修正案（六）》對《刑法》有關(guān)危害生產(chǎn)安全犯罪的條款作了補充修改和完善，增加了不報、謊報安全事故罪。最高人民法院、最高人民檢察院也聯(lián)合發(fā)布司法解釋，對不報、謊報安全事故及其他幾項有關(guān)危害生產(chǎn)安全犯罪的主體范圍、處罰原則、定罪標準和量刑情節(jié)作了明確解釋和規(guī)定。
《安全生產(chǎn)法》在認真總結(jié)多年來事故調(diào)查處理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對事故調(diào)查處理的基本原則和主要任務(wù)作出了規(guī)定。《條例》的制定與施行，可謂與時俱進，與《安全生產(chǎn)法》、《刑法修正案（六）》、《行政處罰法》、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》等法律、行政法規(guī)相互銜接、協(xié)調(diào)一致，共同構(gòu)建起力保安全生產(chǎn)的強大法律體系。
2、進一步明確適用范圍，統(tǒng)一、細化事故分級，便于操作。
安全生產(chǎn)涉及行業(yè)多，范圍廣。在制定《安全生產(chǎn)法》時，因道路交通、鐵路交通、水上交通、民用航空等流動作業(yè)的安全問題以及消防安全問題各有明顯的特殊性，有關(guān)法律、行政法規(guī)又已分別作了比較全面的規(guī)定，最終，全國人大常委會作出決定，只是幾種特殊行業(yè)的特殊情況適用特別法，有關(guān)法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定的，仍然適用《安全生產(chǎn)法》�！稐l例》同樣采用列舉排除的方法，明確規(guī)定，除環(huán)境污染事故、核設(shè)施事故、國防科研生產(chǎn)事故外，所有生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟損失的生產(chǎn)安全事故的報告和調(diào)查處理，全部適用本條例。
多年來，國務(wù)院各部委對生產(chǎn)安全事故的等級劃分各行其是，從稱謂到分級五花八門，煤礦、建筑、交通、化工、電力、消防各不相同，給工作安排和理論研究都帶來很大不便。本《條例》從更高的法律層次，按照事故造成的傷亡人數(shù)或者直接經(jīng)濟損失，將事故劃分為特別重大事故、重大事故、較大事故和一般事故4個等級。明確屆定范圍、統(tǒng)一標準，符合實際、便于操作。
�。ǘ┟鞔_責(zé)任
1、進一步明確規(guī)范生產(chǎn)安全事故的報告和調(diào)查處理過程中各方責(zé)任
《條例》進一步落實了事故的報告責(zé)任，事故現(xiàn)場有關(guān)人員、事故發(fā)生單位的主要負責(zé)人、安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門，以及有關(guān)地方人民政府，都有報告事故的責(zé)任。要求有關(guān)部門建立值班制度，建立完善信息報送渠道，受理事故報告和舉報�！稐l例》明確了事故調(diào)查組的職責(zé)、職權(quán)、組成原則、組成單位以及事故調(diào)查組成員應(yīng)當具備的基本條件。明確規(guī)定了事故報告的內(nèi)容、時限以及事故調(diào)查報告的內(nèi)容和提交時限。事故報告后出現(xiàn)新情況的，還應(yīng)當及時補報。明確了事故調(diào)查報告的批復(fù)主體和批復(fù)的期限，進一步強調(diào)各級人民政府對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，特別是地方各級人民政府要對本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)負總責(zé)。
2、堅持“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)”的原則，妥善解決綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的分工與協(xié)作。
生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理涉及眾多行業(yè)或者領(lǐng)域，涉及各級政府及其多個部門的職責(zé)，現(xiàn)行有關(guān)法律、行政法規(guī)對一些行業(yè)或者領(lǐng)域事故的報告和調(diào)查處理已經(jīng)作了相應(yīng)規(guī)定。如《安全生產(chǎn)法》、《建筑法》、《道路交通安全法》等法律都對有關(guān)生產(chǎn)安全事故責(zé)任人的行政處罰作出了規(guī)定，但有時難免出現(xiàn)矛盾或者沖突。有時，在事故的處理過程中，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門與事故單位的行業(yè)主管部門，分別依據(jù)不同的法律同時行使處罰權(quán)，尤其多見的是罰款處罰權(quán)。鑒于《行政處罰法》所確立的“一事不二罰”原則，形成兩家行政機關(guān)爭執(zhí)不下、釀成行政復(fù)議或者訴訟的尷尬局面，給政府形象帶來不良影響。
本次《條例》的制定，突出了各級人民政府對加強安全生產(chǎn)工作所負有的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，堅持“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)”的原則，對不同等級事故組織事故調(diào)查的責(zé)任分別作了規(guī)定。同時，也充分考慮和兼顧了民航、鐵路、交通等行業(yè)領(lǐng)域的特殊性及其事故報告與調(diào)查處理的現(xiàn)行體制和做法。
《條例》規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當嚴格履行職責(zé)，及時、準確地完成事故調(diào)查處理工作；可以直接組織事故調(diào)查組進行調(diào)查，也可以授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。但事故調(diào)查組組長由負責(zé)事故調(diào)查的人民政府指定，并主持事故調(diào)查組的工作。在上級人民政府或者有關(guān)部門開展事故調(diào)查處理工作時，事故發(fā)生地人民政府應(yīng)當支持、配合，并提供必要的便利條件；同時要求參加事故調(diào)查處理的部門和單位應(yīng)當互相配合。事故調(diào)查報告由負責(zé)組織事故調(diào)查的人民政府批復(fù)。有關(guān)機關(guān)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)責(zé)任人員進行行政處罰，對有關(guān)國家工作人員進行處分。
《條例》厘清和界定了各級政府及其多個行業(yè)主管部門的職責(zé)權(quán)限，促使各級政府及其各個職能部門在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各盡其能，各負其責(zé)，切實履行安全監(jiān)管職能，實現(xiàn)全國安全生產(chǎn)狀況的進一步好轉(zhuǎn)。
�。ㄈ┲氐渲蝸y，嚴懲事故報告調(diào)查處理過程中違紀違法行為和事故責(zé)任單位、責(zé)任人
近年來，一些事故單位的負責(zé)人和對生產(chǎn)安全事故負有監(jiān)督管理職責(zé)的人員在事故發(fā)生后擅離職守或者逃匿，弄虛作假、瞞報或者謊報事故情況，貽誤事故搶救，造成人員傷亡和財產(chǎn)損失進一步擴大，安全責(zé)任無從嚴格落實，社會各界反應(yīng)強烈。
《安全生產(chǎn)法》對此違法行為雖然也分別規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，但沒有很好地利用行政處罰這一有力手段來解決問題，只規(guī)定了給予生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人降職、撤職的處分，混淆了僅限于國家機關(guān)的行政處分與社會組織內(nèi)部實施的紀律處分，束縛了這一法律條文的適用范圍，給某些違法行為人逃避制裁留下可機乘空隙。
針對遲報、漏報甚至謊報、瞞報事故的問題，《條例》規(guī)定，不但對事故發(fā)生單位主要負責(zé)人、直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，最高可處上一年年收入60%至100%的罰款；而且對事故發(fā)生單位亦可處以重罰，最高可處100萬元以上500萬元以下的罰款。充分發(fā)揮了《行政處罰法》所授予的罰款設(shè)定權(quán)，開創(chuàng)了《安全生產(chǎn)法》所規(guī)定罰款額度的最高值。另外，《條例》規(guī)定，對負有責(zé)任的事故發(fā)生單位依法暫扣或者吊銷其有關(guān)證照，對其負有事故責(zé)任的有關(guān)人員，依法暫�；蛘叱蜂N其與安全生產(chǎn)有關(guān)的執(zhí)業(yè)資格、崗位證書。既有財產(chǎn)罰，又有資格罰。
《條例》還規(guī)定，根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)以及工會派人組成，并應(yīng)當邀請人民檢察院派人參加。由行政機關(guān)與司法機關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，嚴懲事故責(zé)任人和逃匿、瞞報、謊報事故、失職瀆職等嚴重違法犯罪行為。事故發(fā)生地公安機關(guān)根據(jù)事故的情況，對涉嫌犯罪的，依法立案偵查，采取強制措施和偵查措施。犯罪嫌疑人逃匿的，公安機關(guān)可以迅速追捕歸案。
三、對《條例》幾點不成熟的商榷意見
通過對《條例》的學(xué)習(xí)，結(jié)合實際執(zhí)法過程，略感《條例》也還存在些許不足。首先縣一級的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門是我國安全生產(chǎn)行政監(jiān)管的最基層，是接觸被監(jiān)管、被處罰對象最多最廣的行政層級，《條例》的立法工作從程序上還是缺失了這一龐大層次的參與討論，面對全國各地各行業(yè)復(fù)雜多變的安全形勢，難免導(dǎo)致在條款細則上存在瑕疵。在今后的修訂工作中，應(yīng)當充分接納縣級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門參與，集思廣益，使安全生產(chǎn)法律法規(guī)日益完善。其次，由與事故級別相應(yīng)的各級人民政府負責(zé)組成聯(lián)合調(diào)查組對事故展開調(diào)查，并形成調(diào)查處理意見，但同時報同級人民政府審查批復(fù)，這雖然在一定程度上強化了各級政府對安全生產(chǎn)工作的責(zé)任，但有悖于行政執(zhí)法的層級性，使矛盾集中于同級人民政府。再次，聯(lián)合調(diào)查組由人民政府負責(zé)組建，并非當恰當?shù)厍苍~為“邀請”同級人民檢查院派人參加，但又屆定事故發(fā)生后由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責(zé)“通知”相關(guān)部門，并且還包含 “通知”同級人民檢查院，應(yīng)屬欠妥。
四、結(jié)語
《條例》對程序進一步嚴格，統(tǒng)一、細化了事故級別劃分標準，并明確了政府、綜合監(jiān)管部門、負有監(jiān)管責(zé)任的相關(guān)單位、生產(chǎn)經(jīng)營單位以及事故相關(guān)個人的責(zé)任，使事故報告調(diào)查處理有依據(jù)有次序進行。而對事故責(zé)任的嚴厲追究、處罰力度的加重，使《條例》更有權(quán)威性，可謂安全生產(chǎn)的一把利劍，能更好地處理生產(chǎn)安全事故，從事故處理效果來遏制事故發(fā)生，保障安全。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，安全生產(chǎn)的復(fù)雜形勢對《條例》會提出更多更新的要求，《條例》將會得到進一步修改和完善。