從八十年代的“辦公自動(dòng)化”開始到現(xiàn)在，我國在信息化上的投入累計(jì)接近萬億元。這其中，政府信息化建設(shè)是中國IT產(chǎn)業(yè)最大的市場，占整個(gè)中國行業(yè)IT投入的20%以上。這些投入中，除去因技術(shù)更新而“自然”淘汰的因素，有大量的信息化基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用成果逐漸積淀下來。

　　到目前為止，政務(wù)信息化的成果主要積淀在各個(gè)政府管理部門中，是一種部門化的設(shè)施。它們是以各專業(yè)管理部門為主導(dǎo)建設(shè)的，也主要用于部門為核心的管理和服務(wù)。不僅硬件設(shè)施如此，應(yīng)用軟件也是如此，因而信息化運(yùn)行所形成的數(shù)據(jù)也是如此。由此形成了一種“部門化”的格局。

　　“部門化”格局的形成有其客觀的原因。首先，政府的管理和服務(wù)的需求是從局部的“實(shí)處”開始的；其次，政府和百姓對信息化的認(rèn)識，也是從無到有、從局部到整體的。

　　但隨著人民參政議政意識越來越強(qiáng)烈，人們對政府的事務(wù)公開、過程透明性性，以及內(nèi)部協(xié)同效率的要求也越來越高。特別是近年由于社會(huì)對突發(fā)公共事件的關(guān)注，政府的整體執(zhí)政能力成為廣大人民關(guān)注的焦點(diǎn)。這種形勢下，對政務(wù)信息資源實(shí)現(xiàn)充分共享和利用，就成為電子政務(wù)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

　　什么才算信息化“資源”

　　“部門化”的信息化成果怎樣才算得上是信息化的“資源”？它們與建設(shè)應(yīng)急管理信息系統(tǒng)所要求的信息資源有何差異？

　　作為“資源”的信息化設(shè)施或成果應(yīng)該具有以下特性：

　　第一，是實(shí)用性。信息化技術(shù)是更新很快的技術(shù)，當(dāng)硬件設(shè)施所采用的技術(shù)已經(jīng)老化、或是軟件的功能或性能已經(jīng)完全不能滿足應(yīng)用要求，而且運(yùn)行維護(hù)成本高出購置成本的時(shí)候，就要考慮進(jìn)行更新?lián)Q代了。過時(shí)的、沒有使用價(jià)值的軟、硬件設(shè)施不能算作信息化“資源”。

　　然而，另外有一種成果是要慎重對待的，那就是信息系統(tǒng)運(yùn)行過程中產(chǎn)生的歷史數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)是一定條件下業(yè)務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)行軌跡記錄，是極為寶貴的信息資源。它們的生命力應(yīng)該、而且往往確實(shí)超過信息系統(tǒng)本身。我們在進(jìn)行軟硬件建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)該不要忘記了對這些信息資源的繼承。尤其在信息系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)歷了數(shù)據(jù)處理和管理信息處理階段，進(jìn)入到知識處理階段的時(shí)候，這些歷史積累下來的數(shù)據(jù)就真正成了不可再生的寶貴財(cái)富。

　　第二，是可管理性。除了滿足特定的功能需求和性能需求以外，信息化資源還應(yīng)該是便于管理的。反之，不論是硬件設(shè)施還是軟件系統(tǒng)，如果它是一個(gè)不可管理的“黑箱”——既不提供察看它的運(yùn)行狀況的手段，又無法對它進(jìn)行配置和集成，——那么無論它再實(shí)用、可靠性再好，運(yùn)行效率再高，也會(huì)成為“刺頭”，不利于對信息化資源的全盤掌握。

　　在硬件、軟件和數(shù)據(jù)等幾種資源中，我們通常較為重視通信和網(wǎng)絡(luò)等硬件資源的管理，而對軟件和數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理較為忽視。市場上針對硬件資源管理的產(chǎn)品也相對較豐富；而對軟件和信息資源管理工具相對較少，并且對個(gè)性化需求滿足程度較低。

　　對信息資源徹底的可管理還包括對應(yīng)用系統(tǒng)運(yùn)行過程的管理和審計(jì)，以便作為業(yè)務(wù)運(yùn)行問題分析、性能改進(jìn)、人員考核，以及決策分析的參考依據(jù)。

　　第三，是可重用性。與自然界的“資源”不同，有限性和稀缺性不是我們關(guān)注信息資源的重點(diǎn)；信息資源也不存在過度使用的問題——相反，信息資源被重用得越充分，它產(chǎn)生的效用就越大。事實(shí)上，建設(shè)“以人為本”、“和諧發(fā)展”的社會(huì)對信息資源共享和綜合利用提出了越來越高、越來越迫切的要求。尤其對于應(yīng)急管理領(lǐng)域，相關(guān)管理部門進(jìn)行信息資源的梳理，在技術(shù)上為信息資源的重用創(chuàng)造條件，是刻不容緩的事情。否則，再大的投入，再先進(jìn)的設(shè)施，再完備的信息，也只是一個(gè)“信息孤島”而已。

　　當(dāng)然，信息資源的重用或者說共享，是要遵守一定規(guī)則的。理想的規(guī)則可以使各方皆大歡喜地實(shí)現(xiàn)信息資源的“與”和“取”。但規(guī)則的制訂也不是一朝一夕的事情。是觀望一個(gè)十全十美的規(guī)則，還是在共享的實(shí)踐中逐步完善規(guī)則，成了信息資源重用中不可回避的一個(gè)問題。事實(shí)上，一些部門對“規(guī)則”的觀望從某種程度上正在成為信息資源共享的阻力。

　　應(yīng)急管理信息系統(tǒng)不同于一般的信息系統(tǒng)：它的運(yùn)行，說明社會(huì)正常運(yùn)行出現(xiàn)了較大的危機(jī)，常常是“人命關(guān)天”。與此相關(guān)的一個(gè)“中國特色”，就是在人命關(guān)天的時(shí)候，尚未健全的“規(guī)則”往往會(huì)讓位于來自高層的強(qiáng)力行政命令。那時(shí)，利益關(guān)系甚至局部的安全性都有可能退到信息的互通性和共享需求之后。但是，要連接“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、智能化的跨部門信息調(diào)度和聯(lián)動(dòng)指揮，達(dá)到高效的部門間協(xié)同，再強(qiáng)大的行政手段也是無能為力的。因此，要避免“戰(zhàn)時(shí)”不必要的損失，降低應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的運(yùn)行成本，還是要在“平時(shí)”踏踏實(shí)實(shí)地做好信息資源共享或重用的技術(shù)準(zhǔn)備工作。

　　部門化信息資源共享的形式

　　一些部門不愿本部門的信息資源被共享，是因?yàn)榇嬖诩夹g(shù)上顧慮：擔(dān)心信息資源一旦共享，就會(huì)完全暴露在外界系統(tǒng)或個(gè)人視野之中，從而失去安全屏障；甚至失去對本部門信息資源的控制，影響本部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

　　其實(shí)這是一種被夸大了的誤解。信息資源共享的策略完全是根據(jù)共享的需要，人為制訂的。跨部門共享與傳統(tǒng)的“部門化”應(yīng)用對信息資源的使用方式可以有很大不同：“部門化”的應(yīng)用可以完全操作和控制信息資源的產(chǎn)生、改變和消亡；而跨部門的信息資源共享，我們可以通過對信息資源的“封裝”，來不同程度地屏蔽其操控特性。例如，對某些數(shù)據(jù)，我們可以允許某些部門的定向修改；對另外一些信息，僅接受來自特定部門的查閱請求；而

　　對于一些真正僅供內(nèi)部使用的數(shù)據(jù)，我們可以定義不予共享。

　　以上是信息資源共享的一般情形。在面向政府綜合管理決策的應(yīng)急管理或應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息系統(tǒng)中，是一定并存著幾種形式的資源共享的。例如，一些專業(yè)化的救助資源是分布在各部門中的，在進(jìn)行聯(lián)動(dòng)指揮時(shí)，一定要對某些部門的救助資源信息進(jìn)行查詢；又如，在有多方參與的會(huì)商中，綜合指揮的過程信息可能要“回寫”到相關(guān)的專業(yè)指揮調(diào)度系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)對案例信息的修正和豐富。我們要根據(jù)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)或應(yīng)急管理的需求，實(shí)事求是地定義和實(shí)現(xiàn)各種共享策略。

　　跨部門信息資源共享通常有幾種形式：數(shù)據(jù)共享和交換、服務(wù)提供和基于流程的協(xié)同。在實(shí)踐中，這幾種共享形式的實(shí)現(xiàn)常常要借助標(biāo)準(zhǔn)化手段。例如靜態(tài)的信息對象的定義放在“數(shù)據(jù)元”中；對數(shù)據(jù)的傳遞依靠“信息交換標(biāo)準(zhǔn)”定義；功能性的信息資源被封裝成符合“信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”的“信息服務(wù)”來使用；流程協(xié)同的各方則按照一公認(rèn)的“流程標(biāo)準(zhǔn)”來實(shí)現(xiàn)協(xié)同。采用標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)進(jìn)行信息資源集成是一種趨勢，也是當(dāng)前我國信息化建設(shè)的一個(gè)主要戰(zhàn)略。它可以在大規(guī)模集成時(shí)，有效降低難度和工作量，獲得最高的投資效益和效率；同時(shí)可以使得部門化的信息資源建設(shè)更有方向性：“平時(shí)”，信息資源可以按照預(yù)先定義的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改造；“戰(zhàn)時(shí)”，就可以以最低的成本實(shí)施面向應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的應(yīng)用集成，從而真正實(shí)現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合”。

　　應(yīng)急聯(lián)動(dòng)對部門信息資源的特殊性能要求

　　作為應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，其最突出的性能需求就是實(shí)時(shí)性。從預(yù)警的產(chǎn)生、物資資源的調(diào)度，到人員隊(duì)伍的組織、現(xiàn)場救助，每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該體現(xiàn)“時(shí)間就是生命”的效率概念。如果我們在建設(shè)“應(yīng)急管理系統(tǒng)”或“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)”的時(shí)候都不正視“實(shí)時(shí)性”需求的話，那么“實(shí)時(shí)性”這個(gè)概念就沒有存在的意義了。

　　實(shí)時(shí)的應(yīng)用集成為“部門化”的信息資源建設(shè)模式提出了挑戰(zhàn)。一些部門在進(jìn)行日常的信息化建設(shè)的時(shí)候，傾向于在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)一種較為隨意的管理，以“工作日”甚至是“工作周”為單位來進(jìn)行信息處理和收集，或是采用單向的、被動(dòng)的信息接收方式來獲取下屬的信息資源；有的內(nèi)部業(yè)務(wù)處理中還有很多低效、重復(fù)、不可靠的人工環(huán)節(jié)。這些系統(tǒng)到了需要實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)的“戰(zhàn)時(shí)”，就可能成為整個(gè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的“瓶頸”，從而大大削弱、甚至失去部門信息資源對應(yīng)急管理的應(yīng)有支撐作用。

　　須知，建設(shè)應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，就是要把“百年一遇”甚至“前年一遇”的事情當(dāng)做“正常需求”來滿足，按照合理的實(shí)時(shí)性標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計(jì)。一般來說，與專業(yè)化的應(yīng)急處理或信息處理系統(tǒng)相比，綜合的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)或應(yīng)急管理信息系統(tǒng)所面臨的事件影響更大、不確定性因素更多，對跨部門信息資源調(diào)度的頻度和響應(yīng)效率要求也越高。現(xiàn)有的部門化信息系統(tǒng)“好用”、“夠用”，并不等于站在應(yīng)急管理全局角度看也“好用”和“夠用”。例如，僅從一個(gè)醫(yī)院的正常經(jīng)營來說，每天晚上十二點(diǎn)前進(jìn)行床位統(tǒng)計(jì)，計(jì)算出當(dāng)前的可用空床數(shù)，這種需求定義是合理的；但如果是在發(fā)生重大突發(fā)事件，有重大人員病、傷需要留院，而且全局性應(yīng)急管理系統(tǒng)啟動(dòng)的背景下，我們可能會(huì)不得不隨時(shí)、盡快地了解某個(gè)醫(yī)院的可用床位數(shù)、設(shè)施儲備等信息。這個(gè)時(shí)候，各醫(yī)院內(nèi)部信息資源調(diào)度的實(shí)時(shí)性就非常重要了。因此，我們在對部門信息資源整合時(shí)，應(yīng)該按照應(yīng)急管理的預(yù)案要求，梳理整個(gè)業(yè)務(wù)信息處理流程，發(fā)現(xiàn)部門信息資源共享和協(xié)同中可能出現(xiàn)的“孤島”和效率“短板”。

　　部門信息資源建設(shè)的途徑

　　綜上所述，我們可以看出從部門化的信息資源入手，面向應(yīng)急管理或應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行信息資源集成的建設(shè)途徑：

　　首先，要以預(yù)案體系為背景，系統(tǒng)地梳理本部門的信息資源，分析清楚：本部門相關(guān)有哪些突發(fā)事件？涉及本部門哪些信息資源？各種突發(fā)事件處理對信息資源有什么樣的要求？

　　第二，在綜合應(yīng)急管理背景下，對部門信息資源的采集、加工、輸出進(jìn)行全流程分析，消除“效率短板”和“信息孤島”，保證部門內(nèi)部信息資源調(diào)度的完整性和實(shí)時(shí)性。

　　當(dāng)然，還要配合總體規(guī)劃和建設(shè)，積極參與相關(guān)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作，對本部門的信息資源進(jìn)行數(shù)據(jù)元描述、功能的“服務(wù)”化描述；積極參與跨部門協(xié)同流程制訂，貫徹“標(biāo)準(zhǔn)先行”的指導(dǎo)思想。

　　最后，要檢查本專業(yè)化系統(tǒng)的“入口”和“出口”是否已經(jīng)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化？并進(jìn)行必要的技術(shù)升級和接口改造。

　　如果各部門的信息資源都按照這樣的思路進(jìn)行建設(shè)，那么部門化的信息資源就為應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的集成做好了充分的準(zhǔn)備。同時(shí)，對于提高各部門、乃至整個(gè)社會(huì)的信息資源的有序程度也有重大意義。