國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心自2006年2月21日掛牌成立以來(lái)，從全國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作會(huì)議要求全面推進(jìn)應(yīng)急管理工作，到中央企業(yè)應(yīng)急管理和預(yù)案編制工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)對(duì)應(yīng)急預(yù)案編制情況的現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)，再到中共中央《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)應(yīng)急管理工作的綱領(lǐng)性要求，這些都賦予安全生產(chǎn)應(yīng)急體系建設(shè)以緊迫感。 

　　那么，經(jīng)過(guò)一年來(lái)的建設(shè)，目前的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作，處于什么樣的狀態(tài)？新的一年里，還需要在哪些方面及時(shí)完善和改進(jìn)？2006年11月30日至12月1日，全國(guó)各省安監(jiān)機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)中央企業(yè)應(yīng)急管理職能部門(mén)負(fù)責(zé)人匯聚北京，重點(diǎn)就各地和中央企業(yè)開(kāi)展安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案演練的經(jīng)驗(yàn)和模式、應(yīng)急管理工作存在的問(wèn)題進(jìn)行了研討，其中三個(gè)比較集中的問(wèn)題，值得引起各方重視。 

　　演習(xí)重在檢驗(yàn)  而非演戲 

　　應(yīng)急演習(xí)的目的，是檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的各部分或整體是否能有效地付諸實(shí)施，驗(yàn)證應(yīng)急預(yù)案在可能出現(xiàn)的緊急情況下的應(yīng)急適應(yīng)性，找出應(yīng)急準(zhǔn)備工作中可能需要改善的地方，建立和保持可靠的通信渠道和應(yīng)急人員的協(xié)同性，確保所有的應(yīng)急組織都熟悉并能夠在應(yīng)急處置中履行他們的職責(zé)，進(jìn)而提高參與人員的綜合應(yīng)急能力。 

　　中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院時(shí)訓(xùn)先博士在分析重大事故應(yīng)急演習(xí)的問(wèn)題時(shí)指出，當(dāng)前的一些應(yīng)急演習(xí)，在細(xì)節(jié)上還存在一些不足。有的演習(xí)觀摩成分太多，突出的表現(xiàn)是一長(zhǎng)溜兒桌子一群人，全體演給領(lǐng)導(dǎo)看，而真正需要在現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)取經(jīng)的人比較少。有的演習(xí)動(dòng)輒投入幾十萬(wàn)，甚至幾百萬(wàn)，動(dòng)用了大量的人力、物力、財(cái)力，導(dǎo)致一些不必要的浪費(fèi)。比如，演習(xí)明明是一兩個(gè)人“受傷”，卻呼啦啦來(lái)了十幾輛急救車(chē)。一個(gè)地區(qū)，特別是一個(gè)中小城市，如果此時(shí)真的發(fā)生了事故，究竟還有多少急救資源可以調(diào)度？有的為了追求視聽(tīng)效果，不惜重金請(qǐng)來(lái)電影制片廠的導(dǎo)演做煙火效果。有的演習(xí)更是脫離了實(shí)際，演習(xí)還沒(méi)有開(kāi)始，消防、急救等專業(yè)人員和車(chē)輛就早早停在了門(mén)口，這邊剛一報(bào)警，那邊消防車(chē)“呼啦呼啦”就進(jìn)來(lái)了；而實(shí)際上，消防隊(duì)、醫(yī)院等并沒(méi)有設(shè)置在“事故”單位周邊，說(shuō)不定隔得很遠(yuǎn)，有的時(shí)候還必須要考慮到路況和天氣因素，演習(xí)檢驗(yàn)的也正是其聞警出動(dòng)的能力。有的演習(xí)，旁邊明明就是危險(xiǎn)源，而警戒線就拉在它邊上。如何預(yù)防有毒有害物質(zhì)傷害？如果發(fā)生的是像開(kāi)縣井噴一樣的事故又將如何？有的演習(xí)缺乏本能反應(yīng)，劇本成了演習(xí)現(xiàn)場(chǎng)的最高指揮，所有人都按腳本走，任何人不能脫離，一脫離就演砸鍋了。在實(shí)際中，像危化品泄漏導(dǎo)致的流域水污染、瓦斯爆炸導(dǎo)致的地面塌陷和井下火災(zāi)等節(jié)外生枝的情況和突發(fā)次生事故并不少見(jiàn)，這樣的演習(xí)又如何檢驗(yàn)、培養(yǎng)應(yīng)急人員在突發(fā)情況下的隨機(jī)應(yīng)變能力？有的演習(xí)準(zhǔn)備過(guò)于充分，從籌備到實(shí)施間隔幾個(gè)月，動(dòng)員會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、排練、預(yù)演，上上下下十幾次；反過(guò)來(lái)想一想，如果真的發(fā)生了事故，會(huì)給您幾個(gè)月來(lái)協(xié)調(diào)嗎？像協(xié)調(diào)這樣的步驟，原本是在演習(xí)中重點(diǎn)考查的內(nèi)容，卻在演習(xí)準(zhǔn)備過(guò)程中消除掉了……時(shí)博士認(rèn)為，這些不足概括起來(lái)講，主要表現(xiàn)在“觀摩成分多，檢驗(yàn)成分少；投入成本高，收獲成效少；強(qiáng)調(diào)視聽(tīng)效果，忽略演習(xí)目的；時(shí)空明顯壓縮，脫離正常邏輯；注重劇本編排，缺乏本能反應(yīng)；指揮決策缺乏演練，技術(shù)操作過(guò)分體現(xiàn)；準(zhǔn)備過(guò)于充分，消弱考查內(nèi)容；多為口頭點(diǎn)評(píng)、缺少專業(yè)評(píng)估”8個(gè)方面。 

　　實(shí)際上，相對(duì)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，應(yīng)急工作的終極目的是“挽救生命、減少損失。”演練要求根據(jù)假想的“事故”而制訂的應(yīng)急預(yù)案，要盡可能地考慮到“事故”的方方面面。而根據(jù)“事故”應(yīng)急預(yù)案展開(kāi)的演練，要盡可能地還原并反映“事故”應(yīng)急處置中真實(shí)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。這個(gè)過(guò)程要求不提前打招呼，視演練為真的應(yīng)急處置。通過(guò)演練，評(píng)估應(yīng)急能力，發(fā)現(xiàn)缺陷與不足；檢驗(yàn)預(yù)案，查找問(wèn)題；澄清應(yīng)急角色，明確應(yīng)急職責(zé)；鍛煉應(yīng)急隊(duì)伍，磨合應(yīng)急機(jī)制，增進(jìn)應(yīng)急協(xié)調(diào)。使這些工作在演練中自然形成、默契配合、自我完善，而不是事先的協(xié)調(diào)與彩排。只有這樣，才能達(dá)到演練一次，培訓(xùn)和鍛煉一批人，促進(jìn)和完善整個(gè)應(yīng)急體系。 

　　為此，時(shí)博士建議，各企業(yè)單位在開(kāi)展應(yīng)急演習(xí)時(shí)要端正演習(xí)觀念和動(dòng)機(jī)，適當(dāng)選擇演習(xí)形式，演習(xí)的內(nèi)容應(yīng)求正確而不要華而不實(shí)。演習(xí)的資源限制和時(shí)空背景要合情合理，既不能偷工減料，又不能鋪張浪費(fèi)。演習(xí)要給參演者較多的發(fā)揮空間，并且把評(píng)估視為演習(xí)不可缺少的部分。同時(shí)，時(shí)博士還介紹了國(guó)外應(yīng)急演習(xí)中值得學(xué)習(xí)的一些做法。如化學(xué)洗消，它要求在危化品應(yīng)急演習(xí)過(guò)后，不能認(rèn)為這是演習(xí)就省掉化學(xué)洗消程序，以防受殘留化學(xué)物質(zhì)污染。如按“檢傷分類(lèi)卡”對(duì)“受傷”人員進(jìn)行檢驗(yàn)后，給每一位“傷者”系上“傷情卡”，方便醫(yī)療機(jī)構(gòu)確診醫(yī)治。再比如在通報(bào)“事故”時(shí)，向涉及的單位及社會(huì)人員說(shuō)明，“這是一次演習(xí)”，預(yù)防引起恐慌，導(dǎo)致假事成真。 

　　體制機(jī)制需理順 

　　此次會(huì)議上，應(yīng)急工作的體制、機(jī)制等一些深層次問(wèn)題，也成為各省安監(jiān)機(jī)構(gòu)及中央企業(yè)安監(jiān)部門(mén)關(guān)注的焦點(diǎn)。概括起來(lái)講，主要集中在政府和企業(yè)兩個(gè)方面。在企業(yè)層面上，與會(huì)的中央企業(yè)紛紛提出，應(yīng)就應(yīng)急指揮權(quán)、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案可操作性、應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急演練銜接等問(wèn)題，盡快予以理清和規(guī)范。 

　　中國(guó)南方機(jī)車(chē)車(chē)輛工業(yè)集團(tuán)公司綜合管理部高級(jí)工程師向欣提出，按照總局的要求，應(yīng)急救援力量不僅不能剝離，而且還要加強(qiáng)。但這樣一來(lái)，有悖于國(guó)資委的主輔分離、輔業(yè)改制政策。如果按照國(guó)資委相關(guān)政策，剝離地方分公司的消防隊(duì)，企業(yè)就少了一支現(xiàn)成的應(yīng)急  

　　救援力量。始于2002年的國(guó)有企業(yè)主輔分離、輔業(yè)改制政策，要求國(guó)有大中型企業(yè)要以“精干主業(yè)、減員增效”等為原則，在2005年底(國(guó)務(wù)院后將相關(guān)政策延長(zhǎng)到2008年底)，將與主體企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)不密切的“三類(lèi)資產(chǎn)”，即企業(yè)非主業(yè)資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)、關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的有效資產(chǎn)剝離。其中非主業(yè)資產(chǎn)是指按照企業(yè)改革發(fā)展的要求和專業(yè)化分工原則，需要分離的輔業(yè)資產(chǎn)、后勤服務(wù)單位資產(chǎn)以及與主業(yè)關(guān)聯(lián)度不大的其他資產(chǎn)，這中間自然包括具有社會(huì)職能的企業(yè)消防隊(duì)。 

　　向欣還提出，應(yīng)急指揮權(quán)的問(wèn)題需要澄清，到底是屬地管理，還是集團(tuán)本部管理？發(fā)生事故后，既要報(bào)告地方領(lǐng)導(dǎo)，又要等待地方領(lǐng)導(dǎo)往這里趕，而應(yīng)急處置最關(guān)鍵的也就是前面的四五分鐘。中國(guó)中煤能源集團(tuán)公司總調(diào)度室副主任周喬廣也分析指出，應(yīng)急處置中地方政府任總指揮，不太符合實(shí)際。以煤礦事故應(yīng)急處置來(lái)說(shuō)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)不一定懂煤礦，就是懂煤礦，他也不可能熟悉各個(gè)礦井的實(shí)際情況；就是熟悉各個(gè)礦井的實(shí)際情況，等他趕來(lái)再啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，可能已經(jīng)晚了。向欣認(rèn)為，最主要的還是本單位的法人代表。一般來(lái)說(shuō)，他離事故現(xiàn)場(chǎng)距離最近，他對(duì)本單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)最熟，板子打在他身上，他比誰(shuí)都著急，比誰(shuí)都希望事故損失能控制到最小。 

　　揚(yáng)子石油化工有限責(zé)任公司貯運(yùn)廠廠長(zhǎng)紀(jì)宏宸進(jìn)一步提出了應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)問(wèn)題，認(rèn)為應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)不能教條式的限定領(lǐng)導(dǎo)，如果等待領(lǐng)導(dǎo)到場(chǎng)，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致事故危害的進(jìn)一步擴(kuò)大。當(dāng)全員都有了統(tǒng)一的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，知道發(fā)生事故后怎么做，并立即投入應(yīng)急處置，是不是先由領(lǐng)導(dǎo)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案則并不重要。紀(jì)宏宸坦言，這一認(rèn)知來(lái)源于貯運(yùn)廠的一次事故應(yīng)急處置。2006年5月19日，揚(yáng)子石化貯運(yùn)廠發(fā)生一起原油泄漏事故。原因是在卸油時(shí)，上游說(shuō)關(guān)閥了，下游接到通知后也就關(guān)閉了閥門(mén)，但實(shí)際上游當(dāng)時(shí)并沒(méi)有關(guān)閥，輸油管里的原油流量每小時(shí)達(dá)1200噸，雖然是短短的30多秒鐘，結(jié)果仍然造成下游江邊的卸油軟管爆裂，輸油管里的原油噴涌而出，直接進(jìn)入了長(zhǎng)江。泄漏發(fā)生后，貯運(yùn)廠安裝在輸油管線上的監(jiān)控?cái)z像頭首先發(fā)現(xiàn)了異常情況并自動(dòng)報(bào)警，中控室值班人員通過(guò)監(jiān)控終端自動(dòng)獲得警告信號(hào)，作為獲知險(xiǎn)情的第一人，值班人員立即啟動(dòng)了應(yīng)急處置警訊。隨后，各參與處置的應(yīng)急人員根據(jù)應(yīng)急預(yù)案程序，分赴各位，進(jìn)行了關(guān)閥、堵漏、攔截、清污等緊急處置，從而避免了事故危害的進(jìn)一步擴(kuò)大。 

　　華電國(guó)際電力股份有限公司安監(jiān)處處長(zhǎng)黃鵬分析指出，現(xiàn)在的應(yīng)急預(yù)案，同一個(gè)行業(yè)，編制五花八門(mén)，還沒(méi)隔行就已隔座山。有些單位的應(yīng)急預(yù)案編了以后，束之高閣，只看不練，紙上談兵。還有些單位的應(yīng)急預(yù)案，把簡(jiǎn)單的問(wèn)題弄復(fù)雜化了。比方說(shuō)有一個(gè)加油站，它是危險(xiǎn)源，但它規(guī)模小，一般又多為夫妻店，而弄來(lái)一個(gè)應(yīng)急預(yù)案，林林總總一大套，到最后才進(jìn)入正題，倒不如結(jié)合實(shí)際，明確一二三條，簡(jiǎn)單易行，事故發(fā)生后遵照處置。紀(jì)宏宸介紹，他們的有些應(yīng)急預(yù)案只有一頁(yè)紙，緊貼實(shí)戰(zhàn)，有的甚至是卡通圖片，一目了然，簡(jiǎn)單明了。南車(chē)集團(tuán)應(yīng)急處置的“三個(gè)一”做法，也是這樣。“三個(gè)一”是指一個(gè)電話、一個(gè)動(dòng)作、一個(gè)方向。集團(tuán)要求各下屬公司，不僅要制訂可操作性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案，還要結(jié)合預(yù)案，加強(qiáng)平時(shí)演練。在演練上，要使全體員工清楚并熟練掌握生產(chǎn)事故發(fā)生后，首先要打什么電話，打給誰(shuí)。其次要在什么崗位，進(jìn)行什么緊急操作。緊急操作完畢后，要向什么方向迅速撤離。這些具體做法，還被張貼在各個(gè)相應(yīng)的崗位旁邊，便于崗位職工在日常生產(chǎn)中耳濡目染，鞏固牢記。 

　　各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)明確 

　　相對(duì)于政府層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)急機(jī)構(gòu)組建運(yùn)行、救援資金來(lái)源、演練組織評(píng)估、預(yù)案編制管理培訓(xùn)等問(wèn)題，成了此次會(huì)議各省安監(jiān)機(jī)構(gòu)關(guān)注的另一個(gè)焦點(diǎn)。 

　　此次會(huì)議進(jìn)一步明確要求，在2007年底，要確保70%的省級(jí)機(jī)構(gòu)、50%的市級(jí)機(jī)構(gòu)和一些重點(diǎn)縣級(jí)機(jī)構(gòu)的建立，做好機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、人員、裝備的落實(shí)。但為數(shù)不少的地區(qū)表示，應(yīng)急機(jī)構(gòu)的組建運(yùn)行目標(biāo)落實(shí)起來(lái)比較困難。 

　　實(shí)際上，制約這一進(jìn)程的一個(gè)重要原因是應(yīng)急救援資金的來(lái)源問(wèn)題。這些應(yīng)急機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行，需要經(jīng)費(fèi)開(kāi)支；應(yīng)急預(yù)案演習(xí)業(yè)務(wù)，需要經(jīng)費(fèi)開(kāi)支；進(jìn)行應(yīng)急救援，也需要經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。但這些經(jīng)費(fèi)由誰(shuí)來(lái)保障，沒(méi)有指導(dǎo)意見(jiàn)。眾多地區(qū)坦言，普遍存在一個(gè)籌資難的問(wèn)題。有的地區(qū)是由政府和企業(yè)聯(lián)合協(xié)商籌集，有的地市是通過(guò)各種行政性收費(fèi)籌集，這中間都存在一個(gè)沒(méi)有法律依據(jù)、不規(guī)范的問(wèn)題。有的地區(qū)成立了類(lèi)似于保險(xiǎn)公司的專門(mén)機(jī)構(gòu)，實(shí)行應(yīng)急救援資金公司化運(yùn)作。湖南省政府為此出臺(tái)了專門(mén)文件，是全國(guó)惟一一個(gè)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資金提取規(guī)范化的地區(qū)。而且這筆專項(xiàng)資金籌集來(lái)后又怎樣進(jìn)行管理，怎樣進(jìn)行償付？企業(yè)的應(yīng)急救援力量，如果參與的是政府調(diào)度的社會(huì)應(yīng)急救援，它的支出又將如何保障。像在廣東大興“8•7”特別重大透水事故、吉化分公司雙苯廠“11•13”爆炸事故等應(yīng)急救援中，政府一聲號(hào)令，各種應(yīng)急救援物資千里馳援，但中間涉及的運(yùn)費(fèi)、損耗、成本、消耗等各種費(fèi)用，究竟由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？是地方政府，還是事故單位？沒(méi)有一個(gè)詳細(xì)的規(guī)定。在山西左云縣“5•18”特別重大透水事故中，一個(gè)公司應(yīng)政府救援要求，運(yùn)來(lái)了自己的救援設(shè)備，企業(yè)負(fù)責(zé)人說(shuō)當(dāng)時(shí)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾答應(yīng)救援后償付800萬(wàn)，但結(jié)果只償付了30萬(wàn)，這筆錢(qián)是多是少，又將如何進(jìn)行核算？多了無(wú)疑會(huì)加重事故單位負(fù)擔(dān)，少了又會(huì)影響救援單位的積極性。 

　　在應(yīng)急演練的組織、評(píng)估上，一些單位認(rèn)為，現(xiàn)在應(yīng)急工作的演練，動(dòng)輒幾十萬(wàn)、甚至幾百萬(wàn)的演習(xí)支出，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。一些小型企業(yè)根本就拿不出來(lái)，經(jīng)常搞演習(xí)是勞民傷財(cái)。目前的一些演習(xí)，評(píng)估起來(lái)也比較困難，只能看演技好不好，銜接緊不緊湊，場(chǎng)面逼不逼真。無(wú)法檢驗(yàn)指揮、通訊及現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)掌握的能力，無(wú)法檢驗(yàn)演習(xí)人員的隨機(jī)應(yīng)變能力，也無(wú)法檢驗(yàn)不同政府部門(mén)在應(yīng)急處置中的協(xié)調(diào)配合能力。不少地區(qū)為此建議，應(yīng)組織專門(mén)的社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)演練進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，以利于預(yù)案的修正、完善。 

　　這些問(wèn)題，林林總總，不管是資金問(wèn)題，還是組織程序的矛盾，都是安全生產(chǎn)應(yīng)急工作健康發(fā)展的羈絆。目前，我國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍總?cè)藬?shù)已達(dá)25萬(wàn)多人，初步覆蓋了礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、消防、水上搜救、鐵路交通、民航等方面，但這僅僅是一個(gè)雛形。而圍繞應(yīng)急工作體制、機(jī)制的一些深層次問(wèn)題，絕非能畢其功于一役。由此看來(lái)，無(wú)論是滿足應(yīng)急的防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后重建等總體要求，還是履行國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)的10項(xiàng)主要社會(huì)職責(zé)，還有很多的問(wèn)題需要解決。