2013年12月6日， A公司將其裝修工地發(fā)包給B公司（B公司不具備安全生產(chǎn)條件和相應(yīng)的資質(zhì)），在承包過程中，發(fā)生一起高處墜落事故，造成施工人員賈某死亡。事故發(fā)生后，縣政府依法組成了“12•6”事故調(diào)查組，對(duì)該起事故進(jìn)行了調(diào)查，并形成了A公司“12•6”高處墜落事故調(diào)查報(bào)告；2014年2月18日縣政府對(duì)該起事故進(jìn)行了批復(fù)（×××政[2014]30號(hào)），同意對(duì)該起事故結(jié)案。

　　依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十七條第一項(xiàng)之規(guī)定，對(duì)A公司給予罰款人民幣拾萬(wàn)元整的行政處罰。

　　縣安監(jiān)局對(duì)此案的法律適用出現(xiàn)兩種不同的觀點(diǎn)：

　　第一種觀點(diǎn)：A公司實(shí)施了違反《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》）第四十一條的行為，但是《安全生產(chǎn)法》第八十六條的罰則與《生產(chǎn)安全事故調(diào)查和處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱為國(guó)務(wù)院493號(hào)令）第三十七條的罰則在適用上相沖突，應(yīng)當(dāng)適用國(guó)務(wù)院493號(hào)令進(jìn)行處罰。違法行為的定性條款和處罰條款必須依據(jù)同一部法，而《安全生產(chǎn)法》和國(guó)務(wù)院493號(hào)令并非同一部法，故在行政處罰決定書上，只依據(jù)國(guó)務(wù)院493號(hào)令第三十七條的處罰條款，不依據(jù)《安全生產(chǎn)法》）第四十一條的定性條款。

　　第二種觀點(diǎn)：《安全生產(chǎn)法》和國(guó)務(wù)院493號(hào)令在處罰條款上不存在矛盾；此案行政處罰決定書中既要適用定性條款，又要適用處罰條款。

　　筆者贊成第二種觀點(diǎn)，理由如下：

　　一、A公司違反《安全生產(chǎn)法》第四十一條之規(guī)定造成安全事故，依據(jù)國(guó)務(wù)院493號(hào)令對(duì)其處罰是合法的

　　根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第七十三條、國(guó)務(wù)院493號(hào)令第一條之規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》與國(guó)務(wù)院493號(hào)令是上位法與下位法的關(guān)系。國(guó)務(wù)院493號(hào)令第三十七條規(guī)定：“事故發(fā)生單位對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的，依據(jù)下列規(guī)定處以罰款”，首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)定事故單位負(fù)有責(zé)任，然后才依法對(duì)其進(jìn)行處罰。如何認(rèn)定“事故發(fā)生單位對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任”，從法理上來講，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)務(wù)院493號(hào)令之規(guī)定，然而，國(guó)務(wù)院493號(hào)令對(duì)哪些行為是違法行為尚未作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用其上位法《安全生產(chǎn)法》之規(guī)定認(rèn)定事故單位實(shí)施違法行為導(dǎo)致事故發(fā)生，對(duì)事故負(fù)有責(zé)任。

　　石少華在《事故責(zé)任追究的法律適用》中認(rèn)為，根據(jù)國(guó)務(wù)院493號(hào)令確定事故責(zé)任要具備三個(gè)要件，其一，責(zé)任單位依法應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)。事故發(fā)生單位及其有關(guān)人員必須在安全生產(chǎn)管理和事故報(bào)告、救援、接受與配合調(diào)查等方面負(fù)有法定義務(wù)而未履行其義務(wù)，才承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；其二，責(zé)任單位實(shí)施了違法行為，必須是安全生產(chǎn)法律、法規(guī)有關(guān)義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范中明文規(guī)定的行為；其三，違法行為與事故的發(fā)生有直接的因果關(guān)系。

　　《安全生產(chǎn)法》第四十一條第一款之規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不得將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、場(chǎng)所、設(shè)備發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應(yīng)資質(zhì)的單位或者個(gè)人”。本案中，A公司實(shí)施了上述禁止性規(guī)定，未依法履行與發(fā)包相關(guān)的安全生產(chǎn)管理的法定義務(wù)，并且賈某高處墜落死亡與A公司未履行法定義務(wù)有直接因果關(guān)系，因此A公司因?yàn)檫`反《安全生產(chǎn)法》第四十一條第一款之規(guī)定對(duì)事故負(fù)有責(zé)任。

　　二、《安全生產(chǎn)法》與國(guó)務(wù)院493號(hào)令在處罰適用上不沖突

　　《安全生產(chǎn)法》的立法本意是為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，重點(diǎn)在落實(shí)安全第一、預(yù)防為主的方針，主要規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)管理，建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制度上。而國(guó)務(wù)院493號(hào)令主要是規(guī)范生產(chǎn)安全事故的報(bào)告和調(diào)查處理，落實(shí)生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度，二者規(guī)定的處罰角度不同，一個(gè)是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位平常工作中安全生產(chǎn)管理疏漏的處罰原則，一個(gè)是對(duì)事故發(fā)生單位發(fā)生一般事故以上的處罰原則，故二者不存在法律適用沖突問題。

　　張道中在《試論我國(guó)安全生產(chǎn)法律制度的完善——以基層安全生產(chǎn)監(jiān)管為切入點(diǎn)》中提出，《安全生產(chǎn)法》的處罰側(cè)重于行為，而國(guó)務(wù)院493號(hào)令的處罰則側(cè)重于結(jié)果。

　　本案中，A公司實(shí)施違反《安全生產(chǎn)法》第四十一條第一款之規(guī)定的行為造成了損害結(jié)果，即賈某的死亡，不適用《安全生產(chǎn)法》第八十六條之規(guī)定而是適用國(guó)務(wù)院493號(hào)令第三十七條之規(guī)定進(jìn)行處罰符合立法本意。《安全生產(chǎn)法》和國(guó)務(wù)院493號(hào)令在處罰適用上不存在矛盾。

　　三、在行政處罰決定書上應(yīng)同時(shí)依據(jù)定性條款和處罰條款

　　行政處罰是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)構(gòu)成行政違法行為的公民、法人或者其他組織實(shí)施的行政法上的制裁。行政處罰是行政違法行為引起的法律后果。行政處罰是處理公民、法人或者其他組織違法行為的管理活動(dòng)。結(jié)合本案，縣安監(jiān)局對(duì)A公司作出行政處罰決定書是對(duì)其實(shí)施行政處罰這一具體行為的書面依據(jù)，那么在處罰決定書中就不能缺乏對(duì)A公司違法行為認(rèn)定的法律依據(jù)，即《安全生產(chǎn)法》第四十一條之規(guī)定。

　　本案中，認(rèn)定違法行為的依據(jù)是《安全生產(chǎn)法》，進(jìn)行處罰的依據(jù)是國(guó)務(wù)院493號(hào)令。《安全生產(chǎn)法》與國(guó)務(wù)院493號(hào)令之間不是沒有任何關(guān)系的兩部法，國(guó)務(wù)院493號(hào)令是依據(jù)《安全生產(chǎn)法》來制定的，國(guó)務(wù)院493號(hào)令是對(duì)《安全生產(chǎn)法》第七十三條的細(xì)化，是《安全生產(chǎn)法》不可缺少的一部分。定性依據(jù)《安全生產(chǎn)法》，處罰依據(jù)國(guó)務(wù)院493號(hào)令的條款，不僅不違反法律適用的基本原則，而且體現(xiàn)法律適用的完整性。在處罰決定書中，既要適用處罰依據(jù)，更要適用定性依據(jù)，以保障被處罰對(duì)象A公司的對(duì)行政處罰事實(shí)和依據(jù)的知情權(quán)。

　　綜上所述，《安全生產(chǎn)法》和國(guó)務(wù)院493號(hào)令在處罰條款上不存在矛盾。在處罰決定書上既要適用對(duì)違法行為的認(rèn)定條款，也要適用處罰的條款，以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)于A公司的違法行為，縣安監(jiān)局在行政處罰決定書中應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第四十一條之規(guī)定。本案的第一種觀點(diǎn)是對(duì)法律條文的片面理解，不符合法理，有待于進(jìn)一步商榷。