中國(guó)因?yàn)槠孥E般的持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而全球矚目，與此同時(shí)，中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題也受到了全世界的關(guān)注和爭(zhēng)議。眾多水體經(jīng)過(guò)長(zhǎng)年治污卻收效甚微，松花江等江河水污染事件以及頻發(fā)的湖泊藍(lán)藻事件導(dǎo)致很多地區(qū)的飲用水安全受到威脅，部分河流水資源開發(fā)過(guò)度，許多流域生態(tài)功能失調(diào)，三億農(nóng)村人口存在飲用水不安全問(wèn)題，1/5的城市空氣污染嚴(yán)重，土壤污染和固體廢棄物污染問(wèn)題日顯突出；酸雨、沙塵暴、海域污染、跨界河流污染、持久性有機(jī)物、氣候變化等跨區(qū)域和全球性環(huán)境問(wèn)題則成為西方所謂的“中國(guó)環(huán)境威脅論”的主要論據(jù)。
各種事實(shí)表明我國(guó)的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)進(jìn)入了污染事故的“高發(fā)期”，各種環(huán)境問(wèn)題的爆發(fā)速度和強(qiáng)度超出了人們的預(yù)料，在中國(guó)人民還沒(méi)有做好思想準(zhǔn)備，還沒(méi)有來(lái)得及充分體會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果時(shí)，各種環(huán)境問(wèn)題的頻發(fā)如同“當(dāng)頭棒喝”，為中國(guó)的發(fā)展方式以及環(huán)境管理敲起了警鐘。
在內(nèi)部生態(tài)環(huán)境事故頻發(fā)，外部國(guó)際壓力激增的兩面夾擊之下，“環(huán)境問(wèn)題”一時(shí)之間成了與“中國(guó)”最相關(guān)的熱點(diǎn)關(guān)鍵字之一。2006年，溫家寶總理在環(huán)保大會(huì)上特別強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”——強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步，強(qiáng)調(diào)要綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段解決環(huán)境問(wèn)題——以期糾正中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間的不平衡。而隨著2008年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局晉升為環(huán)境保護(hù)部，人們對(duì)中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的解決充滿了希望；但是，中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的解決尚需要多方面的努力，包括行政管理體制的創(chuàng)新、環(huán)境決策機(jī)制的科學(xué)化、綜合管理手段的發(fā)展、以及各種社會(huì)力量的發(fā)動(dòng)與參與等等，本文僅對(duì)中國(guó)環(huán)境管理改革中的綜合化趨勢(shì)等問(wèn)題進(jìn)行討論。
一、中國(guó)需要綜合職能型的環(huán)境保護(hù)部門
中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題復(fù)合化和社會(huì)化的趨勢(shì)顯著，越來(lái)越多的環(huán)境問(wèn)題與各種社會(huì)生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)相互交織；癌癥村、湖泊藍(lán)藻爆發(fā)、松花江化工廠爆炸事件等一系列看似與環(huán)境不直接相關(guān)的公眾健康事件或安全生產(chǎn)事故，甚至洪水、雪災(zāi)、地震等自然災(zāi)害的發(fā)生，最終都會(huì)回歸到生態(tài)環(huán)境問(wèn)題之上，各種日益綜合復(fù)雜化的環(huán)境問(wèn)題對(duì)新時(shí)代的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的綜合能力提出了更高的要求。
正如德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家Beck先生的“危機(jī)社會(huì)”理論所言，隨著人類社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜化，環(huán)境問(wèn)題也越來(lái)越復(fù)合化和社會(huì)化，造成社會(huì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)性和危機(jī)性的日益加劇；而發(fā)展中國(guó)家由于生態(tài)環(huán)境承載力受到經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)和沖擊，則會(huì)面臨更大的生態(tài)環(huán)境危機(jī)和社會(huì)發(fā)展危機(jī)，因而被稱之為“雙重危機(jī)社會(huì)”。同時(shí)，Beck也指出在現(xiàn)代“危機(jī)社會(huì)”之下，由于環(huán)境問(wèn)題具有滲透于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)的特性，因此環(huán)境危機(jī)的有效防治和處理是預(yù)防和緩解各種社會(huì)危機(jī)的核心環(huán)節(jié)，而綜合職能型的環(huán)境管理職能部門則是處理日益復(fù)雜化、社會(huì)化環(huán)境問(wèn)題的重要基礎(chǔ)。這就要求環(huán)境管理部門不僅具備豐富的環(huán)境專業(yè)知識(shí)，擔(dān)負(fù)起政府環(huán)境行政和環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)職能；而且還要能夠深入到各級(jí)政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、發(fā)展規(guī)劃、財(cái)稅、組織和社會(huì)管理等過(guò)程中，具有參與綜合決策的能力和權(quán)力，能夠參與國(guó)務(wù)院各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃決策，能夠?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的各類環(huán)境績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)各類環(huán)境問(wèn)題的進(jìn)行全程科學(xué)分析和控制。
毫不疑問(wèn)，中國(guó)正處于“雙重危機(jī)社會(huì)”之中，人口的日益增長(zhǎng)與城市化、工業(yè)化的高速發(fā)展給原本就已經(jīng)脆弱的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大的沖擊力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的沖突將愈為突出。事實(shí)上，引起我國(guó)各種環(huán)境問(wèn)題的核心原因就是“超常發(fā)展”，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式在“求高求快”的驅(qū)使下，忽略了環(huán)境承受力的限度，因而導(dǎo)致環(huán)境系統(tǒng)的“決堤”；以太湖流域?yàn)榇淼慕?jīng)濟(jì)核心區(qū)域，雖然經(jīng)濟(jì)得到了飛躍發(fā)展，但是城市賴以生存的水體卻因?yàn)檫^(guò)量的污染物而喪失了部分功能。我們認(rèn)為，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題不能單純依賴末端污染物治理來(lái)解決，而必須調(diào)整社會(huì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)體系，這不是一個(gè)監(jiān)測(cè)執(zhí)法型環(huán)保部門的能力所及，需要一個(gè)可以參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)宏觀決策的綜合型環(huán)保職能部門。
面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，我國(guó)的環(huán)保行政表現(xiàn)平平，因?yàn)槲覈?guó)的環(huán)境管理部門長(zhǎng)期以來(lái)被定位為一個(gè)國(guó)務(wù)院直屬辦事機(jī)構(gòu)，難以有效參與政府的綜合決策，也不具備與其它政府部門協(xié)調(diào)的能力，無(wú)法有效制約“超常”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也無(wú)法掌控由此引發(fā)的各種環(huán)境問(wèn)題。
面對(duì)環(huán)保管理的無(wú)力，中國(guó)政府提出了發(fā)展多樣化管理手段的要求。但是，僅僅是強(qiáng)調(diào)管理手段的多元化對(duì)于我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的解決是不夠的，我們還必須強(qiáng)調(diào)中央政府各部門、各級(jí)政府觀念的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)對(duì)我國(guó)環(huán)境問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)的正確認(rèn)識(shí)和重視，強(qiáng)調(diào)對(duì)綜合職能型環(huán)保部門重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門的自身改革和能力建設(shè)。2008年環(huán)保部的成立掀開了新一輪我國(guó)環(huán)境管理改革的帷幕，我們期待國(guó)務(wù)院對(duì)環(huán)保部門的轉(zhuǎn)型給予實(shí)質(zhì)性的支持，賦予環(huán)保部門參與綜合決策和環(huán)境審計(jì)的權(quán)力，建設(shè)一個(gè)全新的具備運(yùn)用各種管理手段能力、具備綜合科學(xué)決策能力的綜合決策型環(huán)保部門。
二、決策科學(xué)化是環(huán)保部門實(shí)現(xiàn)向綜合決策部門轉(zhuǎn)化的根本
溫家寶總理強(qiáng)調(diào)的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”是一次對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境發(fā)展長(zhǎng)期不平衡的矯正，但是，環(huán)境保護(hù)部門能否對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行宏觀科學(xué)認(rèn)識(shí)和決策既是環(huán)保部門實(shí)現(xiàn)向綜合決策部門轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)，也是從根本上解決我國(guó)環(huán)境問(wèn)題而進(jìn)行有效制度安排的客觀要求。
環(huán)保部門決策科學(xué)化的體現(xiàn)主要有兩個(gè)方面。其一，國(guó)家經(jīng)濟(jì)宏觀決策過(guò)程中需要對(duì)環(huán)境問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)和決策的科學(xué)化，這就要求環(huán)保部門有為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供客觀、科學(xué)建議的能力。我們呼吁賦予環(huán)保部門參與宏觀綜合決策、規(guī)劃和審計(jì)等綜合型職能，同時(shí)更要強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)環(huán)保部門的能力建設(shè)，調(diào)動(dòng)多方面專家的力量為國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。
其二，微觀環(huán)境管理決策要科學(xué)化，因?yàn)橹挥协h(huán)保部門自身實(shí)現(xiàn)了決策科學(xué)化，才有可能支撐其參與宏觀經(jīng)濟(jì)綜合決策，做出科學(xué)建議。我國(guó)環(huán)境管理發(fā)展的三十余年，環(huán)境管理部門一直執(zhí)行命令性行政手段為主導(dǎo)的環(huán)境行政管理。由于受到體制和機(jī)制因素的限制，環(huán)境管理部門不同程度地存在狹隘性、片面性、短視性、隨意性、不科學(xué)性等問(wèn)題，例如，環(huán)境決策受到各級(jí)行政長(zhǎng)官個(gè)人意識(shí)的影響深遠(yuǎn)，決策缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性和客觀性，導(dǎo)致低效甚至無(wú)效的環(huán)境管理；我國(guó)的環(huán)境行政管理中有許多事倍功半的“運(yùn)動(dòng)式”環(huán)境管理，各種掛牌、命名、評(píng)比之類“環(huán)境運(yùn)動(dòng)”消耗了大量的人力、物力和財(cái)力，但由于缺乏科學(xué)系統(tǒng)的分析和決策，“環(huán)境運(yùn)動(dòng)”雖然形成了短暫的環(huán)境效應(yīng)，卻難以形成長(zhǎng)效的環(huán)境治理效果，不能從根本上解決中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題；我國(guó)已經(jīng)頒布的各種與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件數(shù)百件，國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)近千項(xiàng)，但是由于缺乏基礎(chǔ)研究，眾多法規(guī)、規(guī)章、文件以及標(biāo)準(zhǔn)存在“簡(jiǎn)單拷貝國(guó)外”、“求大”、“求高”等問(wèn)題，一定程度地存在不可操作性、不合理性以及相互之間的排斥性，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，一些所謂的“高標(biāo)準(zhǔn)”根本不能實(shí)行，反而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)不公平等問(wèn)題，引發(fā)治理欺騙行為，造成更為嚴(yán)重的環(huán)境傷害。
歷史已經(jīng)驗(yàn)證，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境問(wèn)題的忽視已經(jīng)讓中國(guó)付出慘重的環(huán)境代價(jià)；同時(shí)，環(huán)境管理的不科學(xué)決策又造成了大量的資源浪費(fèi)。今天，受到中國(guó)不僅亟需一個(gè)強(qiáng)而有力的綜合型環(huán)保職能部門，而且環(huán)境管理部門也必須改變以往應(yīng)對(duì)式、抗?fàn)幨健⑵鸱降墓芾砟Ｊ剑仨毦邆淇茖W(xué)決策和參與宏觀綜合決策的能力，才有可能實(shí)現(xiàn)這次重要的蛻變。
三、信息公開化是公眾參與環(huán)境管理的重要基礎(chǔ)
公眾參與是受到世界各國(guó)公認(rèn)的重要而有效的環(huán)境管理手段之一，也是維護(hù)公眾利益的最有效手段之一。目前公眾已經(jīng)成為西方國(guó)家環(huán)境管理中的重要力量之一，與之相比，我國(guó)環(huán)境管理中的公眾參與程度就顯得很低，而且力量很薄弱，這與長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府不向公眾公開有關(guān)環(huán)境信息是直接相關(guān)的，我國(guó)的老百姓在各種環(huán)境社會(huì)事件面前往往都是“不明真相”者。公眾不僅無(wú)法參與問(wèn)題的解決過(guò)程中，而且容易造成眾多虛假謠言、誤傳對(duì)公眾的誤導(dǎo)，引起老百姓的誤解、恐慌，甚至引起公眾對(duì)政府的不信任。
可以說(shuō)，公眾參與是環(huán)境管理的重要手段，而信息公開則是公眾有效參與環(huán)境管理的重要基礎(chǔ)，如美國(guó)的法律體系中就有專門的立法明確規(guī)定公眾有知曉各種環(huán)境信息的知情權(quán)，而且公眾可以通過(guò)媒體、網(wǎng)站或者其它渠道時(shí)時(shí)獲取其生活范圍的有關(guān)環(huán)境信息和數(shù)據(jù)。信息公開不僅僅是向公眾普及環(huán)境知識(shí)、提高公眾環(huán)境意識(shí)、認(rèn)識(shí)環(huán)境問(wèn)題真相的重要手段，同時(shí)信息公開還是動(dòng)員公眾社會(huì)力量的基礎(chǔ)。
在SARS事件、圓明園環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽(tīng)證會(huì)、禽流感事件、以及松花江水污染等事件的爆發(fā)之后，我國(guó)政府對(duì)社會(huì)事件、環(huán)境事件等信息公開的重要性有了新的認(rèn)識(shí)，在信息公開方面正在發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，政府開始向受公眾監(jiān)督型政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。2007年，原國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布了第一部有關(guān)信息公開的部門規(guī)范性文件《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，并與《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》同日在2008 年5月1日生效，要求環(huán)保部門要通過(guò)有關(guān)媒體渠道向社會(huì)主動(dòng)公開環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境統(tǒng)計(jì)和調(diào)查信息、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、主要污染物排放總量、排污許可等近二十類環(huán)境信息。希望這項(xiàng)《辦法》能夠在廣度和深度上進(jìn)一步拓展，真正為公眾知曉環(huán)境信息建立通道。
此外，環(huán)境問(wèn)題的解決還需要借助多方社會(huì)力量，發(fā)展政府、學(xué)術(shù)、企業(yè)、公眾等多方面的“環(huán)境同盟軍”。自2003年起，清華大學(xué)與中國(guó)水網(wǎng)聯(lián)手發(fā)起的“環(huán)境戰(zhàn)略沙龍”、“水業(yè)高級(jí)戰(zhàn)略沙龍”、“水業(yè)高級(jí)技術(shù)沙龍”等系列民間活動(dòng)就是多方“對(duì)話”方式的創(chuàng)新，將政府、學(xué)術(shù)、企業(yè)三方的高層人士聚集在一起對(duì)中國(guó)城市水業(yè)改革、環(huán)境管理的各種熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行討論，在政府、學(xué)術(shù)和企業(yè)之間形成良好的三方“對(duì)話”平臺(tái)和“伙伴關(guān)系”，至今已經(jīng)成功舉辦的30余次活動(dòng)對(duì)中國(guó)城市水業(yè)改革的推進(jìn)和發(fā)展起到了積極的作用。我們希望，通過(guò)更多的“沙龍”、“對(duì)話”加強(qiáng)政府、學(xué)術(shù)、企業(yè)、公眾在環(huán)境管理方面的交流和溝通，大力發(fā)展“環(huán)境同盟軍”，借助各方人士的環(huán)境管理潛能，為有效解決我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題群策群力，實(shí)現(xiàn)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。
四、綜合性環(huán)境管理需要完善的法律體系保障
縱觀各國(guó)的環(huán)境管理體系，法制化是實(shí)現(xiàn)有效環(huán)境管理的重要基礎(chǔ)，依法行政也是眾多擁有成功環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)國(guó)家的根本。雖然我國(guó)環(huán)境管理也一直呼吁要重視環(huán)境管理的法制化，但是，在發(fā)布了近千部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)之后，我國(guó)環(huán)境管理的法制化程度仍然很低，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是大量法規(guī)政策缺乏科學(xué)性和可操作性；二是環(huán)境執(zhí)法不力，致使各項(xiàng)法規(guī)政策不能有效發(fā)揮其作用；三是我國(guó)環(huán)境管理體系中尚未建立起有效的環(huán)境訴訟制度，受到環(huán)境危害的公眾無(wú)處申冤，環(huán)境訴訟主體缺位致使法制體系不完善。
為了真正有效解決我國(guó)各種日益社會(huì)化和復(fù)雜化的環(huán)境問(wèn)題，我們強(qiáng)調(diào)環(huán)境管理綜合化的重要性，強(qiáng)調(diào)建立綜合型環(huán)保職能部門的必要性；同時(shí)，我們還必須強(qiáng)調(diào)環(huán)境管理的法制化建設(shè)和依法行政，因?yàn)榉梢?guī)定是環(huán)保部門的行為準(zhǔn)則，而依法行政則是確保環(huán)境決策客觀性和科學(xué)性的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)綜合環(huán)境管理的重要保障。在當(dāng)前的環(huán)境管理法制化建設(shè)工作中，我們必須要首要解決以下三個(gè)方面：其一，加強(qiáng)環(huán)境立法的科學(xué)性，因?yàn)橹挥性诳茖W(xué)的行為準(zhǔn)繩規(guī)定下，才能保證作為的科學(xué)性和公正性；其二，嚴(yán)格執(zhí)法，這是推進(jìn)我國(guó)環(huán)境管理法制化建設(shè)的重要工作，因?yàn)閳?zhí)法不嚴(yán)或者有法不依只能讓“依法行政”和“環(huán)境綜合性管理”成為空談；其三，發(fā)展和建立完善的環(huán)境訴訟制度，允許在環(huán)境污染事件發(fā)生時(shí)，由受害民眾或環(huán)保公益團(tuán)體或環(huán)保機(jī)構(gòu)對(duì)污染行為人起訴。環(huán)境訴訟制度是環(huán)境管理法制化中的重要組成，也是公眾參與的一種重要方式，但是，該項(xiàng)制度卻一直是我國(guó)環(huán)境管理法制工作中的空白之處，公眾的環(huán)境訴訟意識(shí)非常淡薄，在發(fā)生環(huán)境污染事故，公眾利益受損時(shí)，公眾多半采取投訴、信訪等方式來(lái)維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，卻少有受害人提起訴訟要求污染者進(jìn)行損害賠償。隨著我國(guó)環(huán)境事業(yè)的不斷深入，公民環(huán)境意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的不斷提高，發(fā)展環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為當(dāng)前環(huán)境管理改革中的必需，通過(guò)司法途徑來(lái)進(jìn)行更有效的環(huán)境管理。
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