湖南省常德市石門縣內(nèi)的壺瓶山自然保護(hù)區(qū)，峽谷秀美，碧水云天。同時，它還是“華中地區(qū)彌足珍貴的物種基因庫”，由于未受到第四季冰川的襲擊，區(qū)內(nèi)保留了珙桐等47種國家級瀕危保護(hù)植物和華南虎、娃娃魚等41種國家級瀕危保護(hù)野生動物。1994年，壺瓶山被國務(wù)院列為“國家級自然保護(hù)區(qū)”。世界自然基金會還將它評為“目前僅有的兩處具有合適面積的華南虎棲息地之一”。
但是，記者了解到，這片能讓華南虎賴以為生的罕見的生態(tài)寶地，如今正在被違規(guī)建設(shè)的水電站蠶食。
緩沖區(qū)內(nèi)建水電站，綠樹水流均“遭殃”
綠色的植被表面被戳出一塊塊大面積的灰色窟窿。工程車不停地挖掘，成批綠樹的腳下成了斷崖，大批碎石裸露在外，一片塵土彌漫。
這是壺瓶山自然保護(hù)區(qū)里，曾被形容為“峽谷幽深，河水清澈，植被豐富，奇峰林立”的名景毛竹河峽谷，如今，它卻是湖南石門縣天德水電開發(fā)有限公司（簡稱“天德公司”）的“毛竹河工地”。
2007年11月，天德公司獲得湖南省環(huán)保廳的批準(zhǔn)，在壺瓶山自然保護(hù)區(qū)的“實驗區(qū)”里，建設(shè)平洞河水電站。但據(jù)當(dāng)?shù)卮迕穹从�，天德公司在實際動工的時候“偷梁換柱”，從平洞河挪到了國家規(guī)定“禁止建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施”的毛竹河附近。
毛竹河的一部分位于壺瓶山自然保護(hù)區(qū)的“緩沖區(qū)”里，水流湍急，風(fēng)景如畫。石門縣壺瓶山鎮(zhèn)平洞村的老村支書覃業(yè)斌告訴記者，天德公司之所以瞄上了毛竹河，是因為“緩沖區(qū)里的水位落差特別大，能有幾百上千米，發(fā)起電來，勁兒肯定比實驗區(qū)大�！�
按照我國《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)三片。其中，“核心區(qū)”和“緩沖區(qū)”分別屬于“絕對保護(hù)區(qū)”和“次絕對保護(hù)區(qū)”，區(qū)內(nèi)禁止開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。國家環(huán)境保護(hù)部也幾次發(fā)通知強(qiáng)調(diào)，各地要嚴(yán)格遵守《自然保護(hù)區(qū)條例》，加強(qiáng)對涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項目的監(jiān)督和管理。
據(jù)覃業(yè)斌介紹，天德公司不僅擅自把壩址建在了“緩沖區(qū)”內(nèi)的黃連河撮箕口，還在大壩內(nèi)鑿穿了一眼1465米的隧洞，將河水引入南坪村的毛竹河。如今，在同屬“緩沖區(qū)”的毛竹河附近，已經(jīng)矗立起了巨大的引水渠和水電站機(jī)房。
針對覃業(yè)斌反映的情況，中國青年報記者隨后向湖南省環(huán)境保護(hù)廳致電核實。環(huán)保廳副廳長潘碧靈向記者表示，天德公司在壺瓶山自然保護(hù)區(qū)的“邊緣地帶”建水電站這一項目，的確經(jīng)過了省環(huán)保廳的批準(zhǔn)。但據(jù)他了解，水電站主體工程的地址“并沒有變”，天德公司只是為了“引水發(fā)電”，而私自改變了取水口的位置而已。問及環(huán)保廳批準(zhǔn)的主體工程地點具體在哪里，潘碧靈副廳長表示“不清楚”。
天德公司的現(xiàn)場施工負(fù)責(zé)人韋新國則以肯定地口氣告訴記者，水電站的施工地址位于“實驗區(qū)”，跟“緩沖區(qū)”不搭界。
據(jù)村民們反映，修建水電站給當(dāng)?shù)貛砹司薮蟮摹吧鷳B(tài)災(zāi)難”。壺瓶山鎮(zhèn)司法所原所長楊生賢告訴記者，為了建水電站，天德公司已經(jīng)“在保護(hù)區(qū)里毀了700畝田，砍了50萬棵樹，把環(huán)境全破壞掉了。”而從覃業(yè)斌等人提供的施工現(xiàn)場照片看，曾經(jīng)滿目翠綠的毛竹河峽谷，如今已儼然是一片“采石場”，蒙灰的綠樹，斑斑點點地散落在光禿禿的石壁上，滿目瘡痍。
此外，天德公司將黃連河水“攔腰截斷”引入毛竹河，也讓黃連河下游的平洞村1600名村民“遭了殃”�！八麄冃匏娬�，咋把我們的水系也改了！”覃業(yè)斌無奈地嘆息，“村子里之前洗衣服、洗菜啥的，一直用的是黃連河里的水。等大壩筑起來以后，河水怕是要干了，我們幾百畝農(nóng)田都要靠抽水灌溉了嗎？”
對此，潘碧靈副廳長給出了不同的說法。“我們批準(zhǔn)這個項目之前，已經(jīng)找環(huán)保專家論證過，天德公司建了水電站之后，留給平洞村的水量仍然符合"生態(tài)流量"�！彼硎�，按照工程規(guī)劃，壺瓶山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)基本能夠維持，對村民用水也“幾乎沒有影響”。
他同時強(qiáng)調(diào)，天德公司私自改變?nèi)∷陔m然“違規(guī)”，但經(jīng)過環(huán)保專家的現(xiàn)場論證，新的取水口“比原本規(guī)劃的，對環(huán)境生態(tài)還要好一些�！�
而記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在水電站尚未竣工攔壩時，平洞山村民的堰塘就幾乎干涸。曾經(jīng)被唐代詩人李白譽(yù)為“壺瓶飛瀑布，洞口落桃花”的高山峽谷水流，也急遽減少，有的地帶甚至露出了干枯的水草。
環(huán)保部督辦函“叫不停”工程的腳步
耐人尋味的是，去年10月21日，國家環(huán)境保護(hù)部辦公廳曾向湖南省環(huán)保廳發(fā)出一份督辦函，指出這個“經(jīng)省環(huán)保廳批準(zhǔn)的”建設(shè)項目，沒有按照有關(guān)規(guī)定征求環(huán)保部的意見，而且，水電站的部分壩址和隧洞建在了自然保護(hù)區(qū)的“緩沖區(qū)”內(nèi)，不符合法律規(guī)定，因此要求湖南省環(huán)保廳責(zé)成天德公司“停工”，并對水電站項目的環(huán)評違規(guī)審批問題進(jìn)行處理。
村民們稱，直到今年6月他們到環(huán)保部反映情況，才得知環(huán)保部曾發(fā)出過一份督辦函，而8個月來，天德公司的水電站一直在建，沒停過。
為何環(huán)保部發(fā)函仍無法擋住工程的腳步？一份由石門縣優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組在2006年2月15日出具的《關(guān)于天德公司為縣重點聯(lián)系企業(yè)的證明》，或許給出了答案�！蹲C明》中提到，天德公司是縣紀(jì)委監(jiān)察局牽頭引進(jìn)的招商引資企業(yè)，“為促進(jìn)開發(fā)，石門縣委、縣政府將天德公司列為縣重點聯(lián)系企業(yè)，安排專人實施跟蹤服務(wù)�！�
而潘碧靈副廳長向記者表示，省環(huán)保廳確實接到過環(huán)保部下達(dá)的督辦函，并且函件一接到手，就轉(zhuǎn)給了縣里�！笆T縣政府部門接到函以后，已經(jīng)幾次作出了督促和協(xié)調(diào)，要求天德公司停工。”他說，“省里和縣里，都是嚴(yán)格按照督辦函來處理的�！�
此外，潘碧靈副廳長還告訴記者，早在這份督辦函下達(dá)之前，省里和縣里就已經(jīng)在2008年對天德公司“私自改變?nèi)∷凇钡男袨檫M(jìn)行了處罰�！八阶愿淖�?nèi)∷趯儆谶`規(guī)建設(shè)，縣政府早就勒令停工了，還罰了5萬元，要求他們重新按照程序來申報這個項目�！彼硎�，在新一輪專家論證和取得平洞村村民的同意之前，工程是不會重新啟動的。
上述說法，遭到了覃業(yè)斌和楊生賢的強(qiáng)烈質(zhì)疑。覃業(yè)斌告訴筆者，莫說工程在2008年就“偃旗息鼓”，直到今年10月，天德公司在“緩沖區(qū)”里的水電站，依然建得熱火朝天。
“是今年10月16日，老百姓拿著督辦函的復(fù)印件，跟天德公司交涉，他們才勉強(qiáng)停的。”他說。并且，縣里各個部門的領(lǐng)導(dǎo)幾乎一致否認(rèn)見過這份督辦函，“哪來的按函辦事呢？”楊生賢還告訴記者，縣紀(jì)委書記楊俊甚至在見到復(fù)印件之后，聲稱“經(jīng)他確證，復(fù)印件是假的，對政府不起作用�！�
同一事件，截然不同的說法，似乎讓督辦函的下落演變成了一場“羅生門”。
為了撥開迷霧，記者致電環(huán)保部，經(jīng)環(huán)保部生態(tài)司柏處長證實，這份督辦函“確實是環(huán)保部下達(dá)的，真實性不容置疑。”
記者隨后撥通了石門縣縣委書記熊大順、縣長楊琦明和紀(jì)委書記楊俊的電話。熊大順書記向記者表示，縣里對這件事“正在調(diào)查，調(diào)查期間不方便透露任何信息”。紀(jì)委書記楊俊否認(rèn)天德公司項目由他牽頭引進(jìn)，只是在環(huán)保部、省環(huán)保廳批準(zhǔn)了這個項目之后，由縣政府提供協(xié)助和配合而已。至于具體審批了什么，楊俊表示“不清楚”。
最后，記者從石門縣環(huán)保局局長朱建業(yè)和林業(yè)局局長張國珍口中得知，二人在今年6月以前，“從沒直接看到環(huán)保部的督辦函”，都是在楊生賢拿到復(fù)印件之后，才親眼見到的。當(dāng)記者問及天德公司的工程建設(shè)“究竟何時停工”時，張國珍局長表示，“是在老百姓拿到函之后，才停工的”。
但他同時強(qiáng)調(diào)，天德公司的水電站“已經(jīng)通過環(huán)保部的審批了，可以建”。那環(huán)保部為什么又會在督辦函里稱項目建設(shè)是違法的？張國珍局長認(rèn)為，是因為平洞村村民鬧得太厲害，才“叫�！钡�，后又改口說“項目是省環(huán)保廳批的，總之縣里沒權(quán)力批�！�
在各方壓力之下，水電站項目目前已經(jīng)停工。對此，天德公司也是一肚子苦水：“3000多萬元投進(jìn)去了，誰來彌補(bǔ)我們的損失？”韋新國說。
工程是否會繼續(xù)，潘碧靈表示，還需要環(huán)保專家作出進(jìn)一步的環(huán)境評估報告，作為政府有關(guān)部門的參考依據(jù)。
專家支招：“地方政府不理環(huán)保法”怎么辦
中國政法大學(xué)教授、環(huán)保法專家王燦發(fā)在接受中國青年報記者采訪時表示，國務(wù)院《自然保護(hù)區(qū)條例》里有原則規(guī)定，對環(huán)境可能造成重大影響的地方建設(shè)項目，應(yīng)該由環(huán)保部來批。而湖南省環(huán)保廳沒有征得環(huán)保部的同意，就批準(zhǔn)了天德公司在國家級自然保護(hù)區(qū)里的建筑工程，存在“越權(quán)審批”之嫌。
而且，王燦發(fā)教授提示，《自然保護(hù)區(qū)條例》不但禁止任何單位在“緩沖區(qū)”建設(shè)生產(chǎn)設(shè)施，哪怕在“實驗區(qū)”里，只要建設(shè)有污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施，同樣屬于違法。他表示，湖南省環(huán)保廳對壺瓶山自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)活動有監(jiān)管權(quán)，即使水電站的主體工程“位置沒有改變”，它對生態(tài)環(huán)境的破壞仍是顯而易見的。在此背景下，湖南省環(huán)保廳若仍監(jiān)管不力，乃至放任自流，就是失職。
此外，根據(jù)2006年環(huán)保部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》，天德公司在國家級自然保護(hù)區(qū)里違法建水電站，不但批準(zhǔn)項目的環(huán)保廳要被追究責(zé)任，環(huán)保部還可以要求當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)察部門，給縣政府領(lǐng)導(dǎo)以行政處分�！暗窃谑T縣，項目本身就是縣紀(jì)委監(jiān)察局招商引資來的，現(xiàn)在讓他們自己"叫停"，還"處分"政府部門，怎么可能呢？”王燦發(fā)教授說。
2009年10月環(huán)保部下發(fā)的督辦函，可謂是對上述法律觀點的一個“匯總”。然而，它到了地方之后，命運(yùn)難免“兇多吉少”。結(jié)果就是，天德公司的這一違法建設(shè)工程“頂著督辦函不停工”，其3年來對生態(tài)環(huán)境造成的損失，也許永遠(yuǎn)難以用“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”來挽回了。
一片生態(tài)寶地在開發(fā)建設(shè)中變得山水狼藉，這在王燦發(fā)教授看來，在我國早已不是個案。針對這種“地方政府不理環(huán)保法”的情況，王燦發(fā)教授表示，環(huán)保法常常被“一切為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的地方政府拋之腦后，除了執(zhí)政理念落后和可能的官商利益鏈之外，環(huán)保法立法相對滯后、監(jiān)察力度不到位以及環(huán)保領(lǐng)域“公益訴訟”的缺失，也是問題的癥結(jié)所在。因此，不妨從這三個方面入手，來“強(qiáng)迫地方政府重視環(huán)�！�。
“首先，應(yīng)該在《自然保護(hù)區(qū)條例》里加大對違法建設(shè)、破壞環(huán)境行為的懲罰力度。”王燦發(fā)教授表示，由于現(xiàn)行的《自然保護(hù)區(qū)條例》是1994年頒布的，因此《條例》對于在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法采摘、采石、開礦、挖砂等行為，只規(guī)定了300元~1萬元的罰款，“明顯過輕”。“在國家級自然保護(hù)區(qū)里建水電站，無疑是暴利行業(yè)，與他們可能獲得的利益相比，這點罰款是九牛一毛�！彼f，通過修改《條例》，讓企圖以破壞環(huán)境來牟取暴利的公司望而生畏，是遏制環(huán)境破壞、間接切斷官商利益鏈的一條有效途徑。
此外，我國目前的《環(huán)境保護(hù)法》中，沒有把地方政府列為當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的負(fù)責(zé)人，也是一個缺憾。“事實上，政府的責(zé)任不僅包括發(fā)展經(jīng)濟(jì)、安定社會，環(huán)境保護(hù)同樣是一項重要的職責(zé)。”王燦發(fā)教授告訴記者，2008年新修訂的《水污染防治法》和《大氣污染防治法》里，已經(jīng)規(guī)定縣級以上地方政府對本行政區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并把環(huán)境質(zhì)量作為政績“考核評價”的標(biāo)準(zhǔn)之一�！叭绻堰@一規(guī)定推廣到環(huán)保法的其他領(lǐng)域，應(yīng)該能夠督促地方政府更加重視環(huán)境問題，在追究政府"不作為"的責(zé)任時，也更加有法可依�！�
當(dāng)然，王燦發(fā)教授強(qiáng)調(diào)，“徒法不足以自行”，完善的環(huán)保立法還應(yīng)該通過國家各級環(huán)保部門以及地方監(jiān)察部門，對地方政府不理環(huán)保法的行為“違法必究”，才能保證效果落到實處�！笆T縣的例子告訴我們，讓紀(jì)委監(jiān)察部門"糾察"同級政府，是很難的�！彼ㄗh，不妨責(zé)成上一級監(jiān)察部門來承擔(dān)此項工作。他還指出，當(dāng)環(huán)保部的督辦函得不到地方政府的執(zhí)行時，環(huán)保部應(yīng)該按照層級，依次查處執(zhí)法不力的部門�！氨匾臅r候，還可以"一竿子到底"地直接到地方上去，督查函令的落實。”
王燦發(fā)教授最后強(qiáng)調(diào)，在政府部門內(nèi)部的監(jiān)督之外，要保證地方政府任何可能影響環(huán)境的行政行為，能夠曬在“陽光下”，來自社會的監(jiān)督尤其重要。為此，我國應(yīng)鼓勵和積極培育“公益訴訟”的力量。
“目前，我國在環(huán)保法領(lǐng)域的監(jiān)督，還缺乏有效性。如果地方政府和違規(guī)建設(shè)的企業(yè)沆瀣一氣，民眾往往無可奈何�！币虼�，他認(rèn)為，要從根本上遏制這一趨勢，讓社會公眾或者環(huán)保組織可以對違法批準(zhǔn)環(huán)境報告的部門、不作為的政府或者違法破壞環(huán)境的企業(yè)提起公益訴訟，是維系我國生態(tài)環(huán)境長遠(yuǎn)良性發(fā)展的最有效工具。
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