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　　摘要：闡述應用經濟手段強化大氣環境管理的必要性及其特點與類型，介紹經濟手段在各國的應用情況，分析我國運用環境經濟手段防治大氣污染的問題與前景，并給出建議。

　　關鍵詞：經濟管理  大氣環境  環境管理

　　1引言

　　目前，我國正處于從傳統向現代加速轉型的歷史時期，經濟持續增長，市場化改革程度加深，由此也導致對自然資源的開發程度加大，污染物排放量急劇增長。2000年《中國環境狀況公報》指出，全國城市空氣污染依然嚴重，空氣質量達到國家一級標準的城市僅占三分之一。隨著環境壓力的不斷增加，傳統的大氣環境管理體制在市場經濟面前日顯僵化、缺乏效率。對此，國務院明確指出：“隨著經濟體制改革的深入，市場機制在我國經濟生活中的調節作用越來越強，企業經營機制也在逐步發生變化，因此，各級政府應更多地運用經濟手段來達到保護環境的目的。”

　　2應用經濟手段的必要性

　　20世紀初，英國經濟學家庇古提出環境問題的經濟手段。他提出將由工廠自由排放污染造成的外部成本，以政府征稅的方式（即通常所說的庇古稅）而使其企業內部化的設想。一般認為，當某種手段可以影響污染者行為的成本與收益估算時，這種手段可稱之為“經濟”手段[1]。具體表現為在污染者和公眾之間出現財政支付轉移或產生一個新的實際市場，如各種稅收和收費、財政補貼、排污許可證交易市場等。

　　面向市場經濟，運用經濟手段強化大氣環境管理的必要性主要體現在以下幾點。

　　2.1傳統的直接管制方法日益暴露出管理費用高昂、執行困難、不利于大幅度減少環境損害的缺陷。我國環境管理體制是在計劃經濟體制下建立起來的，主要以行政、法規等直接管制手段為主，其典型特征是政企不分、行政干預過多、環保職能部門作用弱化。

　　2.2經濟市場化要求大氣環境管理市場化。一直以來，人們認為環境資源無主無價，取之不盡、用之不竭，對環境資源的稀缺性和有限性認識不足，環境資源的產權不清。所有這些障礙最終導致“市場失靈”[2]。這也是大氣環境問題日益嚴重的經濟根源，同時也為政府以適當經濟手段干預提供機會和理由。

　　2.3經濟手段的本質特征是將環境問題的外部性內部化，它具備一些優于直接管制手段的特點。如經濟手段能通過市場機制讓環境責任者承擔保護和改善環境的責任；著重宏觀調控，透明公平，易于執行；通過改變市場信號來影響污染者的經濟利益以此引導其改變行為，降低了執行成本，使環境管理更加靈活；為環保項目籌集資金。

　　3環境經濟手段分類

　　3.1OECD的分類

　　經濟合作與發展組織(OECD)在《環境經濟手段應用指南》中曾經將環境經濟手段分為3類：環境收費或稅收、許可證制度和押金—退款制度[3]。

　　3.2庇古手段和科斯手段

　　按照環境經濟手段的實施主體的不同，可分為庇古手段和科斯手段[4]。所謂庇古手段是指側重于通過“看得見的手”——政府干預來保護環境，如排污收費、稅收、金融財政、押金制度等。所謂科斯手段是指側重于通過“看不見的手”——市場機制來保護環境，如建立市場、明晰產權、排污權交易制度等。

　　3.3曲格平等國內專家的分類

　　曲格平將世界各國應用在環境管理上的經濟手段劃分為7種，見表1[5]。

表1環境經濟手段的基本種類

經濟手段	措施
明確產權	所有權：土地所有權、水權等；使用權：許可證、開發權等；
稅收手段	污染稅、原料稅、租金和資源稅；
收費制度	排污費、使用費、管理費、補償費；
建立市場	可交易的排污許可證；可交易的資源配額。
債券和押金制度	政府和企業債券；押金—退款制度；
責任制度	環境、資源損害賠償制度；保險制度、執行鼓勵金；
財政手段	財政補貼、優惠貸款、周轉金、環境基金。

　　4使用情況介紹

　　世界各國（包括我國）在大氣環境管理中應用的經濟手段種類繁多，以下就一些常用手段分類介紹。

　　4.1收費制度

　　西歐國家比較廣泛地使用排污收費和使用者收費制度。

　　德國于1904年在魯爾重工業區率先實行了排污收費制度。波蘭對火電廠排放的SO2實行總量收費，收費標準分段執行以區分達標和不達標的排放行為，體現了對企業達標排放的刺激作用和在達標的前提下繼續降低污染物排放的鼓勵作用[6]。

　　我國部分地區的火電廠，從1993年開始，按排放總量交納SO2排污費。在我國2000年9月1日施行的《大氣污染防治法》第14條規定：“國家實行按照向大氣排放污染物的種類和數量征收排污費的制度，根據加強大氣污染防治的要求和國家的經濟、技術條件合理制定排污費的征收標準。”據此，我國正在繼續完善現行的排污收費制度。目前提出的改革方案主要內容包括排污收費標準體系、排污費資金使用與管理政策等方面[7]。其中，排污收費標準體系改革主要實現由超標收費向排污收費轉變、單一濃度收費向濃度與總量控制相結合的收費轉變、單因子收費向多因子收費轉變、靜態收費向動態收費轉變和由低收費標準向高于治理成本的收費轉變，同時新的收費依據將改為污染當量，以簡化收費方法。排污費資金管理改革包括：將排污費納入預算管理，取消排污費先收后用的原則；堅持排污費屬地征收，建立分級管理體制；中央集中一定比例的排污費資金，增強國家宏觀調控能力等。

　　4.2稅收手段

　　幾乎所有的OECD成員國都對含鉛汽油征收消費稅，或者對化石燃料征收碳稅，并有丹麥等4個國家征收硫稅。當然，OECD成員國征收硫稅并不完全是控制SO2排放，也是為了增加稅收。征收硫稅又分為按SO2排放量和按燃料含硫量2種方式。就管理而言，前者要求復雜的監管體系，后者則簡便得多，在燃料批發和銷售過程中進行檢測和征收就可以了。目前我國在“兩控區”征收的SO2排污費，已接近為一種污染附加稅。

　　除了上述征收環境資源稅的情況外，政府還可以通過其他稅收手段，刺激環保投資，引導環境無害生產與消費。如泰國1992年降低汽油稅，對含鉛和無鉛汽油貨物稅分別降低15%、20%[8]。我國也建立了差別稅收政策，對“三廢”綜合利用項目減征、免征增值稅。

　　4.3建立市場

　　建立市場主要包括可交易的排污許可證（排污權）和環境股票等。

　　美國最早在火電廠SO2污染控制中應用排污權交易，在西歐目前只有德國實行排污權交易。美國1990年的《清潔大氣法》修正案提出了“酸雨計劃”，同時確定在全國范圍內推行SO2排污權交易。美國的實踐表明污染權交易比超標罰款更易保證排污總量目標的實現。1993年，我國國家環保局選擇了太原市等6個城市進行大氣排污交易試點工作，要求新企業投資治理老企業，也就是“以新帶老”[5]。結果表明，SO2排污交易試點具有很強的行政色彩，排污量的買賣都是在政府部門的參與下進行的，沒有形成真正的交易市場。如太原市的有關實施辦法規定：一切新增、擴建、改建和技術改造項目，新增或超過許可排污量的，均實行環境補償，繳納大氣環境補償費。企業之間的排污權交易變成了企業向政府購買排污權。

　　4.4金融、財政手段

　　金融手段和財政手段包括各類貸款、撥款、環境基金、專項基金等，如全球環境基金。1999年末全球環境基金就為我國提供了961.7萬美元的贈款。在英國，大氣特別保護區內的燃料更換與設備改造，國家大多給予一定的補貼。如在倫敦，凡是把燃煤改為天然氣（或煤氣）或改用電的，國家補貼70%的改造費用[6]。在我國，中國人民銀行1995年頒發24號文件，要求所有建設項目貸款申請必須符合環保法律法規的規定。銀行在審批項目上有了否決權[9]。然而，由于沒有相關的配套措施，這項很好的環境經濟政策執行效果卻并不理想。

　　4.5責任補償

　　1973年6月，日本頒布《公害健康危害補償法》，通過法律手段對受害者進行認定，并需補償。我國最新的《大氣污染防治法》第62條規定：“造成大氣污染危害的單位，有責任排除危害，并對直接遭受損失的單位或者個人賠償損失。”

　　5經濟手段在我國大氣環境管理中存在的問題與前景

　　現階段，我國在運用經濟刺激手段保護大氣環境的實踐中，主要遇到以下3個問題：

　　5.1政府環保職能部門的行政管理能力欠缺，公眾對市場運行機制、環境經濟手段不熟悉。

　　5.2市場發育不健全，以市場機制為基礎的經濟刺激功能不強。

　　5.3具體制度設計中的問題。以環境稅為例，由于傳統計劃經濟的影響，征收體系過于繁瑣，缺乏有效的監測與評價，征收未能與實際排污直接聯系，刺激功能不強[10]。設計一項有效的環境經濟手段要考慮其效率、平等和可接受性等原則。這是因為，經濟刺激手段通過市場信號(價格)而非行政管制來實現調控，以促進管理者在各自的決策中考慮環境成本。它的應用需要一些基本條件：市場主體的獨立利益和決策權，完善的市場和競爭機制，暢通的信息渠道和足夠的技術知識和能力。因此，經濟刺激手段盡管具有理論上的優勢，但實施效果存在不確定性。目前各國并未出現經濟刺激手段占據環境管理主導地位的狀況，經濟手段只是作為直接管制的重要補充而形成所謂的“混合型”模式。

　　隨著我國社會主義市場經濟體制的深入發展，面對大氣環境的嚴峻壓力，在大氣環境管理中積極利用市場經濟手段已是勢在必行。這不僅能夠有效引導企業和公眾的生產、消費行為，促進企事業單位防治大氣污染，而且能減少環保行政管理的復雜性，籌得公共環保基金，形成適應可持續發展的環境管理體制。

　　6建議

　　6.1面向市場經濟，今后我國要繼續運用和強化經濟手段來保護、改善大氣環境。

　　6.2我國已初步改革了收費制度，今后要繼續完善收費標準、屬性、資金使用和管理政策。

　　6.3從我國目前大氣環境污染狀況和企業實際情況來看，實施稅收、金融、財政等經濟手段以扶持環境無害產業和環保產業非常必要。今后要逐步引入污染稅或環境稅，可以考慮把一部分排污費改為在原料和產品環節征收污染附加稅。

　　6.4在實行污染物總量控制的區域，可逐步開展排污權交易。目前可以提倡在鄰近的、情況類似的企業或新老企業之間實行聯合治污。

　　7參考文獻

　　1OECD.環境管理中的經濟手段.北京：中國環境科學出版社，1996.9.

　　2王金南.環境經濟學：理論•方法•政策.北京:清華大學出版社，1994:43～96.

　　3OECD.環境經濟手段應用指南.北京：中國環境科學出版社，1994.12.

　　4沈滿洪,何靈巧.環境經濟手段的比較分析.浙江學刊,2001,6：163～166.

　　5曲格平.論社會主義市場經濟下的環境管理。中國人口、資源與環境，1999，3：2～6.

　　6朱法華,王志軒.經濟手段在火電廠二氧化硫污染控制中的應用。電力環境保護，2001,17(2):20.

　　7謝劍,王金南,葛察忠.面向市場經濟的環境與資源保護政策.環境保護，1999，11：18.

　　8XavierChen,LilitaB.Bacareza.亞洲正在工業化的國家中經濟手段和法規手段在環境管理上的運用.產業與環境,1996,18(4):18.

　　9王偉黎,莊亞輝,RogerRanfer.我國環境經濟方面的能力建設與國際援助.環境污染治理技術與設備，2000，1(4):88.

　　10譚彪.環境經濟手段的局限：從各國實踐的角度考慮.世界環境，2000，2：31.

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