摘　要 :在典型的國際公共安全評估框架中, 存在能力和脆弱性評價2個構面。2者的評價指標關系互相補充,分別承擔識別易致風險因素和衡量對抗危機彈力的評價任務。基于能力與脆弱性評價取向的國際公 共安全評價模式, 在評價目標、評估水平、評價指標與模型、統計數據源的設計上, 同一般模式有所區別。根據能力與脆弱性評價理論模式, 建立中國區域安全評價模型, 顯示了該理論的應用技術價值。

　　關鍵詞 :公共安全; 社會風險評價; 評估框架; 能力; 脆弱性

　　為減少公共風險, 揭示需要支援和干預的社會安全領域,促進社會資源有效分配, 督促決策者履行承諾, 在多元社會背景下, 國際社會發展出了多種基于能力與脆弱性視角的公共安全評估框架, 帶來了公共安全評估思維和模式的新轉變,也引發了公共安全評估方法與評價工具的突破性進展。學習研究此類評價技術框架,為國內公共安全評估或社會安全援助項目培訓服務, 在公共安全問題較為嚴峻的中國極有價值。

1 國內外社會風險現狀與公共安全評估活動

　　1.1 社會風險現狀

 　　現實世界各類脆弱性與能力因素切實存在, 并深刻標識著社會公共安全圖景。一方面, 人類安全問題無法回避。無計劃城市化、高風險地區人口聚集、區域性發展不足、環境退化、民族沖突、氣候異常、稀缺資源競爭、傳染病等, 正成為各類公共安全突發事件的誘因。由于區域戰爭、民族矛盾、社會沖突和經濟貧困的惡劣影響,2003年聯合國高級難民署(United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR)工作對象人口① 有1708.41萬, 人口總數雖然比1993年有所縮小, 但難民境遇平均持續時間卻由 9 年增長到17年[1]。2004 年印度洋海嘯使 5 個國家遭遇災難, 10 多萬人致死。全球每年新增瘧疾病例超過 5 億例, 最嚴重的非洲南撒哈拉沙漠地區每天死于瘧疾 3 000 多人[2]。根據國際艾滋病規劃署( JointUnited NationsProgramme on HIV/AIDS,UNAIDS) 的統計和預測,HIV/AIDS 感染者每天新增 14 000 例, 其中 50%是 15~ 歲的青少年; 2003年底全球 HIV/AIDS 人口約為 3 460~4 230 萬, 10年內這個數值將增加 9 倍多[3-4]。另一方面, 人類社會抵抗公共危機的彈力不足。由于全球經濟發展不平衡, 造成了約 16 億貧困人口②, 這部分人口最易淪為社會危機的受害者。世界性的政府管理失效和行政能力低下, 使許多長期風險暴露人口得不到有效救助。市場失靈使部分區域和人口與糧食、藥品等應急資源發生隔離, 造成了巨大的社會風險。

　　中國因為地理水文、社會人口和體制變遷等多重因素的影響, 公共安全問題尤為嚴峻。國際減災戰略機構( International Strategyfor Disaster Reduc-tion,ISDR) 利用 EM- DAT 全球自然災害數據庫( Eme-rgency Disasters Data Base) 對 1994—2003 年間全球自然災害③進行統計, 結果表明, 中國每年的自然災害總受災人數、總死亡人數、總經濟損失和每百萬人受災人數分別居世界第1位, 屬于高風險國家[6]。據統計, 1999 年至 2002 年, 中國公共安全事故總量年增長 6.28%。HIV/AIDS 感染人口在總量上已經成為亞洲第 2 位國家, 并以 30%~ 的年40%增長速度在迅速增加[7]。而根據世界銀行統計數據,2001 年中國的人類發展指數( Human DevelopmentIndex, HDI) 僅為 0.721, 排名世界第 104 位[8]。世界 性的經驗已經說明, 在社會公共安全事件面前, 窮 困和發展不足人口抵抗能力最為缺乏。作為發展中 國家, 中國的社會公共安全問題治理難度很大。

 　　1.2 公共安全評估活動

　　面對著嚴峻的人口與社會風險問題, 聯合國、國際 NGO、外國政府以及國外一些研究機構, 基于監測、描述和解釋國際社會公共安全的需要, 在研究和實踐中設計了一系列公共安全評估框架①。包括聯合國開發計劃署 ( United Nations Development Programme, UNDP) 的自然災害風險指數( Disaster Risk Index, DRI) 、世界銀行( World Bank, WB) 的風 險熱區圖 ( Hot Spots) 、泛美開發銀行 ( the Inter American Development Bank, IADB) 與哥倫比亞大 學( Universidad Nacional de Colombia) 聯合發展的災害風險與管理指標 ( Indicators of Disaster Risk and Risk Management, DRMI) 、哈佛大學的難民能 力與脆 弱 性 分 析 框 架 ( Capacity & Vulnerability Analysis, CVA) , 還有美國聯邦應急管理委員會( Federal Emergency Management Agency, FEMA) 的 持續性業務評價量表( Continuity of Operations Assessment Questionaire /Worksheet, COOP) 、英國政府推行的社區風險注冊 ( Community Risk Register, CRR) 等。此外, 歐盟、加拿大、澳大利亞、日本等國 家也發展了一些本土公共安全評估方法和工具。它們有力地促進了人類安全和國際社會的共同發展。中國政府和國內各類研究組織也在不斷借鑒和利用國內外公共安全評估框架認識國情社情, 著力制定社會風險應對策略。但在這一進程中, 一些學者發現由于國際評估技術的標準化和本土化不足, 以及國內評估工具發展滯后等原因, 我們在危機的準備、應急、恢復和重建等各階段還存在不少評價技術適用問題。因此, 對國際公共安全評估框架更深一步的研究分析具有重要的技術價值和現實意義。

 2 國際公共安全評估框架存在能力與脆弱性評價2個構面

　　有學者提出, 發展觀的轉變必然影響到社會、經濟、文化等領域中項目終極目標的確定和具體實施, 相應地, 也必然影響到項目評估標準、方法和主要內容的選擇和確定[10]。可見, 發展觀是形成國際公共安全評估框架和工具的關鍵因素。面對由公共安全事件引發的深重社會風險, 國際社會堅持以人為本的視角, 深度關懷人的生命、生活和發展安全,將一系列國際社會的評價社會活動日益歸結到脆弱性與能力 2 個基本維度。對各類國際公共安全評價模型的研究也能證明了這一點, 典型國際公共安全評估框架的確存在著能力與脆弱性評價 2 個基本構面。用安德森和伍德羅的話講, 發展就是一個降低脆弱性、增強能力的過程。人們現有的力量( 即能力) 與弱勢( 即脆弱性) 決定危機帶給他們的影響以及他們對待危機的方法[9]。可見, 基于能力與脆弱性維度的國際公共安全評價能較好地展現終極評價目標。

　　具體地說, 能力( 也稱抗災能力或危機彈性) 一詞描述個人或團體現有的力量, 它與人們的體質與體力資源、社會資源及其信仰與態度均有關系。能力隨著時間的推移而形成, 并影響人們應付危機以及復原的能力[9]。聯合國減災戰略機構 2004 年也對它作了定義: 抗災能力指可能受到危害的一個系統、社區或社會, 通過抵御或變革, 從而在職能和結構上達到或保持可接受水平的適應能力[9]。國際社會已經形成共識, 突發事件造成的不幸應通過國際社會、本國政府、社會援助網絡和受災群眾自身的能力來消除。社會危機既制造了不幸, 也蘊育著良好的發展契機。衡量能力缺陷( 或彈性不足) 的程度并實施干預, 通過能力建設的實現, 可以保證社會機制的健康, 并促進社會發展。

 　　安德森和伍德羅將脆弱性描述為從危機中得以生存或復原的直接需要, 一些長期因素削弱人們應對突發的災難或持續的緊急情況的能力, 它們使人們更易受到災難的影響。脆弱性先災難而存在,使災難更嚴峻, 在災難之后繼續存在[10]。聯合國減災戰略機構的觀點與此接近, 認為脆弱性指由自然、社會、經濟和環境因素或活動所決定的, 是一個社區更容易受到危害侵襲的條件[10]。危機受眾的脆弱性程度和脆弱性變化直接決定著應對危機投入的數量、質量和結構, 因此許多國際援助項目和干預策略將識別脆弱性作為啟動一切工作的基本前提。

　　3 基于能力與脆弱性維度的國際公共安全評估實現步驟

 　　彼德•羅西等歸納評估對象可被描述的績效或特征的表現維度, 即評估對象的可評價類型, 有對項目的需求、項目的設計、項目的實施、項目的影響或結果, 以及項目的效率( 成本- 收益) 5 種[11]。從國際實踐看, 能力與脆弱性評價的技術多用于項目需求、項目的影響或結果性質的評價; 能力與脆弱性評價的邏輯思路常被結合到項目的設計和項目的實施活動中。緊接在評估維度確定工作之后的是評估的程序問題。完成一個項目的評估工作需要遵循一定的分析問題的” 邏輯”和” 程序” , 也就是所謂的評估方法或模式[10]。基于能力與脆弱性視角的公共安全評估應遵循怎樣的程序? Jane T. Bertrand 和Manuel Solis 通過對國際艾滋病干預項目評估程序的抽象, 回答了這個問題。他們認為項目評估應包括確定項目目標、評價類型、評價指標、數據源和評估計劃5個基本步驟[12]。該結論比較清楚地展現出公共安全評估設計的核心程序元素。

　　3.1 確定評價目標結構

　　公共安全評估框架目標至少應有能力與脆弱性2個維度的直接評價目標, 具體到評價輸出, 這2個評價目標必須能夠清晰地反映作為導致社會風險的脆弱性和抵抗公共危機的能力在指定地理區域或特定人口存在的程度、變動和持續等狀況。以自然災害評價目標為例, 2004 年, 減少災害世界大會的參與國家和其他行動者, 決心在今后 10 年( 2005—2015 年) 努力取得” 在生命以及社區和國家的社會、經濟和環境資產方面大幅度減少災害”的預期成果。為了達成這一預期成果, 與會者設計了3個戰略目標:( 1) 更有效地將災害風險因素納入各級可持續發展政策、規劃和方案中, 同時特別強調防災、減災、備災和脆弱性的降低;( 2) 系統地將減少風險辦法納入受災影響的社區的應急準備、應對和恢復方案的設計和落實活動;( 3) 在各級特別在社區一級發展和加強各種體制、機制和能力[13]。顯見, 第 1、2個戰略目標著眼于減少脆弱性, 第 3個戰略目標著眼于提高抗災能力。配合這 3 個戰略目標的國際公共安全評估, 應該準確及時地評價揭示人的傷亡、財產損失、社會經濟混亂或環境退化等危機脆弱性, 應該準確及時地評價社會經濟彈性、減少風險措施的配備和效度、對抗危機的經驗和知識, 或者社會參與支持的范圍等抵抗危機的能力。

　　3.2 分析評估實施水平

　　根據 Jane T. Bertrand 和 Manuel Solis 的觀點,社會公共安全評估一般有人口水平和項目水平 2種。人口級的評價面向給定地理區域的全部人口,項目級的評價聚焦于具有某種特征的人口子群或選定地理區域的確定人群[12]。選擇評價實施于人口水平還是項目水平是設計一項評估的重要開端, 關鍵的決策變量在于評價的目標顧客和干預期望。就能力和脆弱性評價而言, 應根據目標顧客和干預期望區分評價水平, 再依據不同評價水平具體化評價模型。因此不同的評估水平, 輸出不同, 最終選擇的干預策略也不同。人口水平的減少社會風險努力必須系統地納入可持續發展、減貧戰略和安全教育,而項目水平的減災努力經常止于家庭支持, 如提供食物、水、藥品和房屋等; 也有一些項目提供小規模生產援助, 如提供小額貸款、生產工具、生產項目等來達成干預期望。

　　不同的評估水平, 不僅干預措施各異, 評價的程序也有所不同( 見圖 1) 。英國政府基于人口水平評價社會風險的評價程序, 非常強調危機發生背景與危機本身的識別。在定義風險問題的本質、范圍和風險管理進程的背景下, 通過社區風險注冊( CRR) 確認和描述可能引發緊急事態的各種災害,判斷是否需要成立風險評估小組。在風險評估中依次進行風險的分析和評價, 分析 5 年內災害的可能性, 評價災害影響面, 再辨識具有顯著風險的威脅和災害, 最后制定計劃和策略減輕這些風險, 并對計劃以及其他任何與之相關的能力進行測定。伴隨以上評價進程的還有 3 年以上周期的常規風險監測與回顧。從中可見, 基于人口水平的公共安全評估執行程序設計, 更突出通過評估框架實現預警式的脆弱性識別和預備式的抗風險能力維持。

　　但基于項目水平的評估執行程序恰恰與此相反( 見圖 2) 。展示了美國國際開發署( United StatesAgency for International Development, USAID) 1970年開發并使用的邏輯框架法 ( Logical Framework Approach, LFA) 。它根據項目評估的目標和不同評估層次的因果關系, 在垂直關系上把評價執行程序分為投入、產出、直接目標和宏觀目標 4 個層次。以投入作為項目實施產出的先決條件, 以產出作為項目發展實現直接目標的先決條件, 以達成直接目標作為發展規劃的先決條件。并考慮各個階段的不確定因素, 參考項目效果實現的邏輯關系實行評估。它適用于項目計劃、實施和評估的各個階段, 尤其適用于項目實施后階段的自我評價、項目成敗原因分析、項目可持續評價等[10]。

　　不同評估水平不僅會導致評價程序有所區別,還會影響到統計指標與數據的獲取。一般人口水平的評價, 各類歷史統計數據資料比較豐富, 可以通過資料析出法獲得評價指標與數值, 而項目水平的評價較難達成。

　　3.3 設計評價指標模型
　　從評價類型看, Jane T. Bertrand & Manuel Solis將公共安全評價分為過程評估、結果( 產出和輸出)監測、影響評價( 原因和影響) 和成本效益分析[13]。這種分類方法與文獻[12]所列觀點相近, 但更清晰地標明了評價方向。根據不同的評價類型, 評價指標應有所不同。以影響評價為例: 從公共安全具體評價對象看, 屬于脆弱性評價的有國家風險、地區風險暴露、社區或家庭脆弱性、環境災害性后果評價等; 屬于能力評價的有危機準備計劃、政府機構危機管理能力、政府財政經濟能力、應對危機項目執行的成本效益評價等。坎迪達•馬奇提出, 公共安全的能力與脆弱性分析旨在幫助外部機構規劃緊急援助, 所采取的方式除了令外部干預能滿足有關社群目前的需要外, 又鼓勵依靠人民的力量和努力來促進社會與經濟的長期發展[9]。即個人、家庭的能力也可以成為評價的關注點。能力與脆弱性評價指標的分布有集中趨勢。從評價時點分布看, 基于干預項目的減少脆弱性行動或提高能力效果評價, 基于人口水平的脆弱性變動或能力變動評價, 一般應考慮獲取基期、報告期、基期與報告期差距 3 類數值指標。如隨機設計先測和后測控制群體, 由此評價去掉無關復雜影響因素后的干預貢獻[12]。從評價影響能力與脆弱性的因素看, 有社會、經濟、環境和人的活動等多重作用。不可能也無需面面皆到, 而應根據評估的目標和指標統計數據的可賦值性來確定指標。一般能力評價應考慮個人、家庭戶和國家的經濟能力; 抵抗風險的基礎設施; 干預組織的危機治理能力; 抵抗風險的知識程度; 社會共擔風險的狀況等。一般脆弱性應考慮傷亡人數; 直接經濟損失; 事故發生次數和人數; 侵襲和危害面積; 變化頻率和速度等。

　　聯合國國際經濟社會事務部統計處提倡按 5個基本步驟編制評價指標:( 1) 確定主題內容的框架;( 2) 設立統計框架;( 3) 初步選擇和定義指標; 4) 編輯統計指標;( 5) 最終選定和計算指標[15]。根據該方法可以較好地避免指標設計的隨意性, 保證指標統計數據的可獲得。當然, 評價指標除了應具有統計意義外, 同時應具備良好的代表性和高度的靈敏性, 能較好地反映出公共安全警情信號。為防止重復測評, 指標選定還必須堅持單向性原則, 選擇單一的輸入性指標或輸出性指標。

　　3.4 確定統計數據源

　　數據源的確定, 首先, 必須保證數據的可獲得性; 其次, 獲取和分析的途徑必須規范, 以保證數據的清潔; 再次, 數據的選定亦必須遵循一定的標準,以保證數據的統一性和準確性。如災害流行病研究中心( Center for Research on the Epidemiology of Disasters, CRED) 維護的全球性的自然災害數據庫 EM- DAT 數據庫) 規定數據入庫必須滿足 4 個條件之一:( 1) 10 人以上報告死亡;( 2) 100 人被報告受侵襲;( 3) 向國際要求援助;( 4) 宣布進入緊急事件狀態。通過這一標準, CRED 的數據庫一直維持在更新水平[16]。從指標數據來源看, 可以是監測數據, 也可以是調查數據。具體能力和脆弱性評價數據可來自反映生命與健康的閥值, 組織的發展目標與任務指標值, 人群的知識、行為、態度和活動; 體制、組織和機制的配備運行, 減災防害設施的健全情況, 意識、知識和技術的教育狀況, 對危機受眾的實際保護狀況等。

　　3.5 設計評估計劃

 評估計劃是以上 4 者在方案層面的聯通, 視評估的資源、人員和時間安排而定。具體的實現與一般公共安全評價模式區別不大, 因此不另行詳述。

4 幾組典型的國際公共安全評估框架和工具

 　　基于能力與脆弱性視角的國際公共安全評估框架, 可歸納為 3 大類,( 1) 單純評估脆弱性的框架,如 CRR、DRI 等;( 2) 單純評估能力的框架, 如 COOP等;( 3) 綜合評估能力與脆弱性 2 方面的框架, 如CVA、DRMI 等。

　　4.1 單純的能力評價———以美國的COOP機構評價量表為例[17]

 　　COOP 評價量表全稱為美國聯邦應急管理委員會國家安全協調部業務持續性評價量表/工作表。在 COOP 評價體系內, COOP 計劃及與之相配套的考核、訓練和演練項目, 是美國政府部門和派出機構用于維持應急能力的基本工具。

 　　( 1) 評價目標。這是美國政府的一般性政策, 通過安排綜合有效的 COOP 項目, 確保任何情況下各基本聯邦職能發揮的連貫性。FEMA 通過評價, 對各級的突發事件應急準備能力提出要求。FEMA 將COOP 作為美聯邦政府執行機構應對所有領域潛在突發事件的一項基線準備能力, 使政府部門在任何正常運行中斷的突發事態或境況下, 能夠保證基本職能的發揮與績效。

 　　( 2) 評估水平和程序。COOP 計劃評價對象為特定地理區域和人口子群, 評價范圍為所有美聯邦執行機構的 COOP 能力因素, 屬于項目水平的公共安全能力評估。執行中, 成立專項評估小組, 評價量表的填寫由專項評估員負責, 作為評價對象的政府部門提供參與人員。COOP 能力評價設置” 不適用、未達到標準、達到標準、超過標準、最佳實踐” 種5等級。一方面, 政府機構可根據評估結果, 確定各自在應對各類突發事件中的地位或能力; 另一方面,評估結果為強化各聯邦政府執行機構的 COOP 項目提供了有用的反饋信息。

　　 ( 3) 評價指標和數據源。FEMA/DHS 的 COOP評估計劃內容, 根據美國的各類總統命令、議會決議和政府文件確定。COOP 量表所列因素, 規定了確保政府機構在大范圍的潛在突發事件中的各種基本職能和可持續能力。共有 12 張分量表, 評價范圍依次為: COOP 計劃與程序, 基本職能確定, 授權, 承繼規則, 共用通信, 重要記錄和數據庫, 人力資本, 測試、訓練和演習, 控制和指示的傳遞, 業務補充, 常年策略和程序管理。該項評價的數據源來自調查數據, 經過對各聯邦機構的測試量表匯總統計后取得。具體評價方案見文獻[16]。

　　4.2 單純脆弱性評價———以UNDP 的自然災害風險指數( DRI) 為例[18-19]

 　　( 1) 評價目標。UNDP 開發了一套框架, 用于評估各個國家的自然災害暴露、脆弱性和風險。它也給可能成為導致災害根本原因的發展活動提供脆弱標識。

 　　( 2) 評估水平和程序。從 2003 年 UNDP 使用DRI 指數, 評價全球 2 000 多個國家和地區 1980—2000 年間的自然災害風險情況可見, DRI 是基于人口水平的。因為 UNDP 的統計數據來自 CRED長期維護的 EM- DAT 數據庫, 因此, DRI 評價有條件成為長期性和經常性的工作。事實是國際紅十字會等機構的年度報告中也以 DRI 作為評價分析工具。DRI 結合衡量經濟、健康和教育的人類發展指數( HDI) 等, 可以較清晰地展現具體 DRI 水平發生的一些條件和后果。

 　　( 3) 評價指標和數據源。DRI 抽取最具破壞性或稱代表性的 4 種主要災害——水災、臺風、地震和旱災的數據進行統計。共有 4 個子指標: 年均災害次數、年均災害絕對死亡人數、年均暴露于選定災害人口數、年均每 100 萬人死亡人數。DRI 使用CRED 的 EM- DAT 數據庫, 如前所述, 該數據庫有統一的入庫數據標準。

　　4.3 能力與脆弱性綜合評價———以IADB 的多災害風險綜合指數( DRMI) 為例[20]

 ( 1) 評價目標。泛美開發銀行(IADB)和哥倫比亞大學為拉丁美洲和加勒比海的一些國家開發了一套災害風險與風險管理綜合指數( DRMI) 。該指數旨在評估各國在自然災害事件中的主要脆弱性因素, 及其風險管理政策和工具績效。目的在于通過一個透明、穩固、有代表性、可回應、國家間可比較的和易理解的指標系統, 促使管理者面對減少和管理區域自然災害風險挑戰時, 能獲得適當必需的數據和方法。

　　 ( 2) 評估水平和程序。這套指標方法基于人口水平。首先在美洲測試使用, 包括 3 個階段: 一是開發有關災害風險管理指標的概念框架; 二是設計指標模型和數據/信息收集方法; 三是在被選定國測試指標方法。在指數推廣中, 該項目將有一個區域性的技術小組, 同政策制定者和專家一起評估評價方法, 并推廣最后結果。該指數的具體評價程序有待公布。

　　( 3) 評價指標和數據源。這是一個綜合指標系統, 分 4 組指標, 一是災難赤字指標( the DisasterIndex, DDI) : 用于評估遭遇災難事件的國家在宏觀經濟和財政層面的國家風險。二是地方災難指標( the Local Disaster Index, LDI) : 用于確定社會和環境的風險。包括死亡人數( LDIK) 、受感染人數( LDIA) 、市政當局損失( LDIL) 3 個子指標, 指標間為簡單平均數關系。三是脆弱流行指標( the Prevalent Vulnerability Index, PVI) : 由一系列總體刻畫脆弱性流行條件, 反映地域風險暴露、社會經濟脆弱和社會彈力缺失的指標構成。包括暴露與感受性( Exposure and Susceptibility, ES) 、社會經濟脆弱( Socioeconomic Fragility, SF) 、彈 性 缺 失( Lack of Resilience, LR) 3 個子指標, 指標間為簡單平均數關系。四是風險管理指標( the Risk Management,RMI) : 提出一組與國家風險管理績效相關的指標,測度國內有關減少脆弱性和損失, 進行危機準備和有效恢復的組織建設、能力發展和機構行動等; 包括 風 險 識 別( Risk Identification, RI) 、風 險 減 少( Risk Reduction, RR) 、災害管理( Disaster Manage-ment, DM) 、政府管理和財政保護( Governance andFinancial Protection, FP) 4 個子指標, 指標間為簡單平均數關系。從指標內容可以看出該指標系統第1、4 組做的是能力評價; 第 2、3 組則是脆弱性評價。數據源既有調查也有監測數據, 主要基于監測數據, 特別是對區域和地方低水平事件的監測統計。

5 國際公共安全評價體系在中國的應用前景

　　隨著” 科學發展觀”和” 和諧社會”觀念在政策層的滲透, 我國的公共安全研究和實踐逐漸成了社會熱點。有關區域與城市預警機制的研究與設計、國家或城市應急預案與應急管理機制的建設, 業已成為政府行政活動的重要內容。國內現有公共安全評價活動, 人口級的有自然災害、流行疾病、交通事故、環境損失、安全生產、兒童營養監測等, 項目級的有艾滋病干預、煤礦安全生產整改、消防火災審核、食品毒物控制、生殖健康促進評估等。其中, 一部分評價方法與指標已經實現國際對接, 具有很好的公信力; 另一部分評價方法和體系尚處于發育階段, 效果有待檢測。無論如何, 各工作領域公共安全評價的實施和反饋, 已經為促進社會風險識別、強化政府責任承擔、保障社會的穩定和發展, 做出了重要貢獻。

　　但是現有的由政府發起設立的公共安全應急管理機制背后, 相當一部分缺乏對應等級風險評價體系的支撐, 更沒有政府能力評價指標監控, 導致機制執行效能不高。現有的各種公共安全評價方法與指標, 大都局限于作脆弱性評價, 能力評價缺位嚴重, 導致危機管理中公眾監督政府與政府自主促進能力建設方向不清。同時, 在一些學者的公共安全評價方法研究中, 還存在評估的水平尺度和評估程序模糊, 指標與數據源匹配性差的問題。各種政府部門的公共安全評價體系的建構, 一般基于人口水平, 評價程序較單一, 主要利用官僚科層約束, 由各級定時定點逐級上報匯總統計報表; 在評價維度上, 局限于脆弱性評價, 有關公共危機應對能力或彈性的指標, 僅在衛生、環境等部門的統計中有所體現。可見, 就公共安全評價而言, 現有政府部門的評價指標體系不全、部門間的指標關系不夠清晰,評價程序的適用性和靈活性也不夠寬。

　　“ 他山之石, 可以攻玉”,基于能力和脆弱性雙維度評價的國際公共安全評估框架的發展, 為我們提供了良好的參照物, 可以考慮通過這一框架將已有此類指標綜合起來, 反映歷年我國國家或區域公共安全水平。由于在國家和地方統計年鑒, 容易獲得以上特定項目評價指標值, 因此指標與數據源的問題可以得到解決。但是整合中仍存在 2 個問題:一是指標不完備問題; 二是脆弱性與應對危機能力評價, 本質上只是從公共安全問題的 2 個視角展開考評, 可能存在重復測評, 以及 2 類指標的交叉問題。解決第 1 個問題, 有待于國內有關公共安全評價工作的開拓性進展, 通過一些合理指標的提出和系統評價體系的建構, 及其在應用中與數據源的妥善對接, 指標不完備的現狀終將獲得改觀。第 2 個問題的解決要求轉換評價視角, 建議首先以脆弱性評價對公共安全水平進行定位排序, 標識一定人口或項目級人群的風險; 再引入能力評價對脆弱性評價結果進行干預, 以發現對于不同能力準備下, 評價群體風險的變動。這樣, 2 個級次的評價都是合理且有意義的。

　　以中國區域公共安全評價為例進行說明①。在進行本項設計中應綜合考慮該項目的評估目標、評估水平和數據可得性, 采取從各種已有統計資料中析出評價指標與指標數值的方法。能力與脆弱性成分可視為社會風險的緊密關聯元素集, 先進行脆弱性評價設計, 在指標設計上, 脆弱性指標評價選取歷史統計資料顯示的對中國人口傷亡最大的各種自然災害與人為事故, 如自然災害事故( 水災、臺風、旱災、地震) 、環境污染和破壞事故( 水、大氣、固體廢物和噪聲等污染事故) 、火災事故、交通事故、工傷事故、刑事犯罪率等。根據風險突出程度采用某種方法分配權重, 并采取一定算法整合, 可獲得各區域的脆弱性水平。再然后設計能力指標, 從各區域的經濟能力、基礎設施、治理能力, 以及社會共擔風險狀況諸方面進行抗風險彈力評價, 可選取GNP、每千人醫生與病床數、污染物處理率( 廢水、廢氣、固體廢物處理率) 、每千人保險承保額等。以上統計指標和數值可從《 中國統計年鑒》、《 中國經濟統計年鑒》、《 中國區域經濟統計年鑒》和《 中國城市統計年鑒》等析出。通過建構中國區域安全指數模型, 我們發現基于能力與脆弱性視角的國際公共安全評價邏輯思路切實可行, 對我國的社會公共安全評價有一定技術參考價值。

參考文獻:

[ 1] United Nations High Commissioner for Refugees( UNHCR) .　　Refugees by Numbers( 2004 Edition)[ EB/OL] . ( 2004-09-01) [ 2005-05-17] . http://www.unhcr.ch.

[ 2]世界銀行. 世行啟動全球戰略和強化項目發動對瘧疾的新一輪攻擊[ EB/OL] . 華盛頓: 世界銀行集團.( 2005- 04- 25) [ 2005- 05- 18] . http://www.worldbank.org.cn.

[ 3]World Bank. Youngand at Risk:LivingWith HIV,News&Broadast[ EB/OL] . Washington D. C.: The World Bank Group.( 2005-03-28)[ 2005-05-18] . http://www.worldbank.org.

[ 4] [ 美] 詹姆斯•D•沃爾芬森. 確保安全的 21 世紀[ EB/OL] . 華盛頓: 世界銀行集團.( 2004-10-03)[ 2005-05-18] . http: //www.worldbank.org.cn.

[ 5] Amanda Konradi & Martha Schmidt. Reading Between the Lines: Toward an Understanding of Current Social Problems[ M] . California, London Toronto: Mayfied PublishingCompany, 2004:　　 101-107.

[ 6]International Strategy for Disaster Reduction(SDR). Disaster Statistics: Top 25 Countries [EB/OL].( 2005-01-05)[ 2005-06-02]. http://www.unisdr.org/disaster- statistics/top25.htm.

[ 7]聯合國艾滋病規劃署. 2004年全球艾滋病報告[ R].日內瓦:聯合國艾滋病規劃署, 2004: 2-15.

[ 8]聯合國開發計劃署. 2003 年人類發展報告[ R] . 北京: 中國財政經濟出版社, 2003: 241- 244.

[ 9]俞華. 不同領域評估思想與方法簡介及其對計劃生育管理評估的啟示[ G] . 天津: 國家計生委計財司, 2002: 16- 31.

[ 10] [ 英] 坎迪達•馬奇, 伊內斯•史密斯, 邁阿特伊•穆霍帕德亞. 社會性別分析框架指南[ M] . 社會性別意識資源小組, 譯. 北京: 社會科學文獻出版社, 2004: 9- 109.

[ 11] World Conference on Disaster Reduction( WCDR) . Hyogo Framework for Action 2005- 2015:Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters[ R] . Hyogo Japan: WCDR,　　 2005: 1- 6.

[ 12] [ 美] 彼德•羅西, 霍華德•弗里曼, 馬克•李普希. 項目評估方法與技術[ M] . 邱澤奇, 譯. 北京: 華夏出版社, 2002: 16.

[ 13] BERTRAND J T, SOLIS M. Evaluating HIV/AIDS Prevention Project: A Manual for Nongovernmental Organizations[ M]. Carolina:UniversityofNorthCarolinaatChapelHill, 2000:　　 18- 29.

[ 14] Cabinet Office. Preparing for Emergencies[ R] . London: Cabinet Office, 2004 : 36- 37.

[ 15] Statistical Office of United Nations.Handbook on Social Indicators[ M].NewYork: United Nations Publication, 1989:18-19.

[ 16] International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies. World Disasters Report 2001 Focus on Recovery[ R] . New York: United Nationspublication, 2002: 166- 173.

[ 17] Federal Emergency Management Agency( FEMA) . FEMA/DHS Office of National Security Coordination Continuity of Operations ( COOP) Assessment Questionnaire/Worksheet[ Z] . Washington D. C. : FEMA, 2004: 1- 14

[ 18] United Nations Development Programmer ( UNDP) . Global Report Reducing Disaster Risk: A Challenge for Development [ EB/OL] .( 2004-08-15)[ 2005- 04- 01]. http://gridca.grid.unep.ch/.

[ 19] United Nations Development Programme( UNDP) . Disaster Risk Index( DRI) Analysis Tool[ EB/OL] .( 2004- 08- 15)[ 2005- 04 - 01] . http://gridca.grid.unep.ch.

[ 20] National University of Colombia- Manizales, Inter- American Development Bank. System of Indicators for Disaster Risk Management: Program for Latin America and the Caribbean Main　　 Technical Report[ EB/OL] .( 2005- 08- 01)[ 2005- 12- 15] . http://idea.unalmzl.edu.co.