各省、自治區建設廳，直轄市建委：
現將全國人大常委會副委員長李鐵映同志在第十屆全國人大常委會第五次會議上所作《全國人大常委會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國建筑法〉實施情況的報告》印發給你們。請結合本地實際，針對《建筑法》貫徹實施中存在的問題，認真整改，進一步加大《建筑法》的貫徹執行力度。
附件：全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國建筑法》實施情況的報告
中華人民共和國建設部
二○○三年十一月六日
全國人大常委會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國建筑法》實施情況的報告
——2003年10月27日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上
全國人大常委會副委員長 李鐵映
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
根據全國人大常委會執法檢查計劃，今年7月至9月中旬，全國人大常委會組成執法檢查組，對《中華人民共和國建筑法》(以下簡稱建筑法)的實施情況進行了檢查。檢查組首先聽取了建設部、國家發改委、交通部、高法、高檢等單位的匯報。然后分成5個小組，赴黑龍江、陜西、河南、江蘇、四川省檢查建筑法實施情況。成思危副委員長和我分別參加了5省的檢查活動。同時，全國人大常委會還委托天津、山西、山東、廣西、甘肅5省(區、市)人大檢查了本地區的貫徹實施情況。
建筑法是規范我國各類房屋建筑及其附屬設施建造和安裝活動的重要法律，它的基本精神：一是保證建筑工程質量和安全；二是規范和保障建筑各方主體的權益。這次執法檢查的重點是：各級政府及其有關部門、法院、檢察院嚴格執法和公正司法的情況；建設項目執行法定建設程序的情況；建筑市場秩序和工程招投標情況；建設單位拖欠工程款的情況；建筑工程質量安全狀況和工程監理情況；建筑法需要修改完善的問題。
檢查期間，檢查組聽取了5省人大、政府、法院、檢察院的匯報，赴28個市縣進行了檢查，召開了56個有建筑各方主體、專家學者和人大代表參加的座談會，實地檢查和抽查了108個建設項目，走訪了居民住戶，廣泛聽取各方面的意見。通過檢查基本掌握了法律實施的情況，發現了法律實施中的突出問題，研究了解決問題的措施。
這次執法檢查引起了各方面的關注，達到了預期的效果。它再次表明，執法檢查是人大開展監督工作的基本形式，是貫徹“依法治國”方略的重要方式，是反映民情民意、維護人民群眾根本利益的重要途徑。對于督促和支持依法行政和公正司法，推動法律的有效實施，宣傳普及法律，促進我國法制建設的不斷完善，具有重要的作用。現將這次執法檢查的主要情況報告如下：
一、成效
從檢查情況看，各級人大、政府、法院、檢察院對貫徹實施建筑法，是認真負責的，做了大量工作，建筑法的實施取得了明顯成效。
(一)加強宣傳教育，完善配套法規
建筑法于1997年11月通過，1998年3月1日開始實施。5年來，各級人大、政府及有關部門、法院、檢察院加強領導，精心部署宣傳和執法工作。各地利用廣播、電視、報紙、刊物等新聞媒體，采用編印學習資料、舉辦培訓班和知識競賽等多種形式，開展學習宣傳培訓活動，普及建筑法知識，提高干部和群眾特別是建筑市場各方主體的執法和守法意識。
建筑法頒布后，國務院相繼發布了《建設工程質量管理條例》和《建筑工程勘察設計管理條例》，建設部制定了21件規章。各地人大、政府結合當地實際，加強與建筑法配套的地方性法規、規章建設。全國有31個省(區、市)制定了50多件相關地方性法規和大量規章及規范性文件，廢止了一批不適應建筑業發展的文件規定。通過完善法規、規章，使建筑法的有關規定得到細化和補充，增強了法律的操作性，初步建立起比較完善的建筑法律制度，有力地促進了建筑法的貫徹實施。
(二)努力執行建筑法規定的各項制度
各級建設行政主管部門和有關部門加強建筑工程招投標、發承包管理，大力推行建筑項目公開招標，工程招標水平和招標率都有明顯提高。全國97%的地級以上城市逐步建立和規范了有形建筑市場。許多城市設立了工程建設交易服務中心，將多個政府有關職能部門集中在建設工程交易中心聯合辦公，辦理工程報建、施工圖審查、招投標、合同備案、質量報監、安全報監、施工許可證發放等手續，實行“一站式”、“一條龍”服務。江蘇省昆山市建設工程交易中心研制開發了建設管理計算機網絡系統，實行基本建設程序全過程的電子化管理，提高招標工作的效率和透明度。有形建筑市場功能的發揮，使得建筑市場正逐步實現由無形到有形、由無序到有序的轉變。
各級建設行政主管部門加強市場準入管理，依法對建筑企業資質及從業人員資格進行審查。河南省實施了施工企業資質初審、復審、會審“三審制”和當事人回避制度，對達不到新資質要求的施工企業、勘察設計單位和監理單位，嚴格依法清理，全省建筑企業總數由5350家壓縮到2873家，減少45%。通過加強建筑企業資質和人員資格管理，提高了建筑企業專業化程度和從業人員素質，建筑企業結構得到改善，減少了違法違規行為的發生。
各級政府和有關部門在執法過程中，注意執行施工許可、工程監理、竣工驗收備案等法定程序和制度，加強工程建設標準化工作，改革工程投標報價方式，促進建筑市場規范運行和健康發展。
(三)加強質量安全管理，不斷提高工程質量安全水平
各級政府和有關部門采取措施，加強工程質量管理和監督。在管理工作中，進一步明確建筑各方主體的質量責任，強化工程建設程序管理。重點工程、大型公用事業項目、成片開發住宅小區普遍實行了監理制，推行建筑關鍵部位和工序的旁站式監理。落實工程竣工驗收備案制度，加強對備案材料的審查。在監督工作中，將工程質量和建筑市場主體質量責任掛鉤，加強工程質量的檢查和巡查，對發現的問題及時處理。許多省市還建立了工程質量舉報制度，公布舉報電話，發動群眾監督建筑質量和安全。全國工程建設質量總體水平不斷提高，建設部開展的兩年一次全國房屋建筑工程質量抽查結果表明，工程質量抽查合格率由1996年的84.2%上升到2001年的95.4%。
各級政府和有關部門督促建筑企業落實建筑工程安全生產責任制，建立安全事故責任追究制度，加強安全生產管理體系建設，強化安全大檢查，開展專項治理，消除事故隱患。全國建筑安全總體形勢逐步好轉。2002年，建筑業每百億元產值死亡人數為6.97，比1998年下降40.58%。
(四)大力整頓建筑市場秩序，依法查處違法違規行為
各級政府、法院、檢察院不斷加大執法力度，嚴厲打擊建筑領域違法違規行為。1999年以來，國務院將建筑市場作為整頓和規范市場經濟秩序的重點，開展了建設工程項目執法監察和整頓建筑市場工作。各級建設行政主管部門共查處有違法違規行為的工程項目2.4萬多個，違法違規單位1.6萬多家。陜西省從規范業主行為、查處轉包和違法分包、提高建設行政主管部門依法行政水平等方面入手，大力整頓和規范建筑市場，同時把嚴肅查處與建章立制結合起來，實行標本兼治，取得較好效果。四川省每年都開展工程質量和安全生產拉網式大檢查，五年來共抽查工程項目5200余個，對276個項目分別處以整改或停工處罰。全國法院系統1998年至2002年審理建筑違法案件30多萬件。全國檢察機關2001年以來受理建筑工程重大事故案件1860件，批準逮捕2276人。通過對違法犯罪案件的檢察和審判，維護了各方當事人的合法權益，有力打擊了違法犯罪行為。
各省(區、市)人大普遍開展了建筑法實施情況的檢查。黑龍江省人大常委會連續3年開展建筑法執法檢查，抓住重點問題，采取多種方式，檢查了100多個建設項目，督促政府和法院、檢察院改進執法工作，強化了人大的法律監督作用。
以上表明，5年來，建筑法的實施情況總的是好的。建筑法的頒布實施，使我國建筑業走上了依法治業的軌道，工程質量整體水平穩中有升，建筑市場秩序趨于規范，安全生產形勢逐步好轉，重大質量安全事故有所減少，保障和促進了建筑業的快速發展。據國家統計局提供的數字，1998年至2002年，建筑業總產值年均增長15.2%；施工房屋面積年均增長10.9%；竣工房屋面積年均增長12.1%；建筑業增加值占GDP比重穩定在6.6%至6.8%之間，在國民經濟各部門中居第四位。建筑業的快速發展，改善了城鄉面貌，提高了人民的居住和生活水平，提供了大量就業崗位，促進了農村富余勞動力的轉移，推動了國民經濟發展和社會全面進步。這些成績的取得，建筑法功不可沒。
二、問題
在肯定成效的同時，應該看到，法律實施中還存在一些不容忽視的問題。主要有：
(一)工程質量和安全形勢依然嚴峻
組近年來，建筑工程質量和安全事故仍時有發生。據建設部統計，2002年施工死亡人數1297人，僅次于交通和煤礦。2002年6月28日，河南省鄭州市一項“重點工程”，因違法分包，施工企業未采取有效安全措施，升降機冒頂、脫軌，造成5人死亡，1人重傷。檢查組在黑龍江省檢查期間，該省發生了兩起嚴重質量安全事故。7月24日，北安市和平小學擴建教學樓發生樓體坍塌，造成死亡16人，傷6人；7月23日，哈爾濱香坊區一幢居民住宅樓陽臺墜落，造成死亡3人，傷3人。
從檢查情況看，建筑各方主體不同程度地存在著質量安全意識不強，責任不落實，管理薄弱，甚至違法違規的現象。有的建設單位壓工期、壓造價；有的勘察、設計單位和施工企業不嚴格執行工程建設強制性標準，偷工減料，現場管理混亂，安全防護投入不足，造成工程質量安全隱患。當前，住宅質量問題群眾反映強烈，如地基下沉、墻體開裂、滲漏水、建筑材料以次充好，劣質裝修材料造成環境污染，甚至危害住戶健康等，成為消費者投訴的熱點。
(二)拖欠工程款和農民工工資嚴重
各地反映，當前拖欠建筑工程款相當普遍，并且呈逐年上升趨勢。據建設部提供的數字，到2002年，全國建設單位累計拖欠施工企業工程款達3365億元，相當于當年建筑業總產值的19.6%。從檢查的5省看，2002年，工程款累計拖欠額分別相當于本省建筑業總產值的12.2%至33.9%。僅陜西建工集團一家企業累計被拖欠工程款達11.6億元。從全國的情況看，拖欠最為嚴重的是房地產開發項目和政府投資工程，分別占拖欠總額的39.6%和26.7%。值得注意的是，政府技資工程形成的拖欠，嚴重損害了政府形象，助長了拖欠之風的蔓延。
由于建設單位拖欠工程款和一些其他因素，施工企業拖欠農民工工資和材料款也相當普遍。有的施工企業反映，他們的項目經理為了躲債，春節都不敢在家過年。今年9月，在江蘇省南京市北極閣風景區工地施工的農民工討要拖欠工資，不但沒有解決，反而造成一名農民工被砍傷手指。拖欠農民工工資和材料款不僅擾亂了市場秩序，妨礙了經濟正常運行，還直接影響社會穩定。
(三)工程招投標中“黑白合同”問題突出
各地反映，建設單位與投標單位或招標代理機構串通，搞虛假招標，明招暗定，簽訂“黑白合同”的問題相當突出。所謂“黑合同”，就是建設單位在工程招投標過程中，除了公開簽訂的合同外，又私下與中標單位簽訂合同，強迫中標單位墊資帶資承包、壓低工程款等。“黑合同”違反了《招標投標法》、《合同法》和建筑法的有關規定，極易造成建筑工程質量隱患，既損害施工方的利益，最終也損害建設方的利益。在檢查中，檢查組了解到這個問題不僅相當普遍，而且難以查處。
在工程招投標中，有些勘察設計和施工單位轉包、違法分包、掛靠、越級承攬、出借資質證書；有些工程先承諾后招標，內部串標，歧視性發標；有些工程故意縮短投標時間，縮小公告范圍，不按法律規定程序評標。這些違法行為，嚴重擾亂了建筑市場秩序，助長了腐敗現象的滋生和蔓延。
(四)建筑領域腐敗行為屢禁不止
目前在招投標、項目審批、設備和材料采購中行賄受賄、貪污腐敗問題相當嚴重。一些施工企業為承攬工程大肆行賄，一些手中掌握工程建設大權的腐敗分子為獲取非法利益鋌而走險，索賄受賄，貪污挪用工程建設資金。據有關方面統計，近年來查處的行賄受賄案件中，發生在建筑領域的占二分之一以上。1998年以來，四川省檢察機關立案查處工程建設領域的貪污賄賂案件319件，均屬大案要案。
此外，建筑法實施中還存在著施工許可制度執行不嚴；工程監理不到位，監理人員整體素質不高；資質資格管理薄弱；建設審批程序繁瑣；一些部門、行業割裂市場，排斥競爭以及地方保護等問題。
產生上述問題的原因是多方面的。一是有些部門和地方執法不嚴，法制觀念淡薄，把依法行政與加快經濟發展對立起來；有的甚至以言代法，以權壓法，直接干預招投標活動，破壞法定建設程序。二是有些地方不從本地實際出發，亂鋪攤子，濫上項目，搞“政績工程”、“形象工程”，對此還缺乏有效的監督和制約手段，少數省的建設管理體制不順，省、市、縣三級都有重點工程和開發區工程，存在監管漏洞。三是建筑市場供大于求的矛盾突出。據建設部統計，2002年底全國建筑從業人員達3893萬人，建筑企業有6.6萬家。大量低素質的包工隊涌入建筑市場，導致激烈無序的竟爭；建筑企業結構也不夠合理，具有規模效益的企業較少，專業承包企業不足，不適應建筑業迅速發展的需要。四是建筑各方主體利益關系錯綜復雜，一些違法犯罪行為比較隱蔽，權錢交易時有發生，如何依法治業，既保護各方主體合法權益，又打擊違法違規行為，面臨新的挑戰。五是隨著建筑業發展和投資主體多元化，法律實施環境發生了很大變化，已由5年前建筑企業為主導的市場，轉變成建設單位為主導的市場，建設單位行為不規范成為影響建筑市場秩序的重要原因，而法律對此缺乏相應的規定。
三、建議
針對建筑法貫徹實施中存在的問題，檢查組提出以下建議：
(一)進一步提高對貫徹實施建筑法重要性的認識
建筑業是國民經濟的支柱產業，在整個現代化建設中具有重要地位和作用。建筑業的發展狀況，直接關系到改革、發展、穩立的大局，關系到黨和國家的威信，關系到人民群眾的安居樂業。建筑法是建筑各方主體利益的保護法，是人民群眾生命財產安全均保障法，是建筑市場秩序的維護法，是建筑業健康發展的促進法。嚴格執行建筑法，是全面貫徹“三個代表”重要思想，維護最廣大人民群眾利益的具體體現。各級領導干部、政府及有關部門、法院、檢察院要充分認識貫徹實施建筑法的重要意義，加大宣傳教育和普及力度，有針對性地解決不符合法律規定的思想認識問題，增強自身及建筑各方主體和社會公眾的法制意識，形成良好的執法氛圍，促進建筑業快速健康發展。
(二)從保護人民群眾利益的高度抓好工程質量和安全
保證建筑工程的質量和安全，是貫穿建筑法的一條主線。“百年大計，質量第一”。建筑物的質量反映了建筑市場秩序的狀況，反映了工程管理和科技水平，反映了依法治業水平。工程質量隱患是顆“定時炸彈”，隨時會爆炸。對工程質量必須高度重視，人命關天，大意不得。各級政府及有關方面要嚴格執法，切實加強工程質量監督管理；全面推行工程監理制度，提高監理人員整體素質；認真解決工程結構、消防、環境等質量安全隱患；嚴格執行法定建設程序和工程建設強制標準，建立建筑工程質量終身負責制。特別是要提高居民住宅的建筑質量，使人民群眾住上放心房。同時，要堅決落實安全生產責任制，建立建筑企業質量與安全綜合評價體系；狠抓農民工上崗培訓，提高他們的安全意識和操作水平；要改革現有工程風險承擔機制，建立工程風險管理制度，促進工程質量和安全生產水平不斷提高。
(三)從查處“黑白合同”入手規范和監督建設單位行為
隨著社會主義市場經濟發展，投資主體日益多元化，加之建設規模不斷擴大，農民工大量增加，勘察、設計特別是施工單位數量劇增，建筑市場競爭日趨激烈。建設單位作為建設項目的資金供應方、工程招標方，在市場競爭中處于相對有利的地位。在這種情況下，規范建筑各方主體行為，重點應是規范建設單位行為，只有這樣，才能保護建筑各方主體利益，促進建筑業健康發展。
要加強對建設單位行為的規范和監督，嚴肅查處簽訂“黑白合同”等違法行為。要充分認識“黑白合同”的嚴重性和危害性，下決心解決這個問題。政府在投資建設項目時要帶頭遵守法律，同時要改革政府投資工程管理方式，按照“建管分離、用建分離”和專業化管理的原則，逐步建立權責明確、制約有效、科學規范的建設管理體制及運行機制。
(四)認真解決拖欠工程款和農民工工資問題
建設單位拖欠工程款并引發拖欠農民工工資問題，需要引起高度重視。建議國務院有關部門組織力量，對政府投資工程拖欠工程款和農民工工資的情況進行一次全面清理清查。要在制度上、法律上解決政府投資工程拖欠工程款問題，并防止發生新的拖欠。要從貫徹“三個代表”重要思想的高度，從維護社會穩定的大局出發，迅速采取有力措施，糾正拖欠農民工工資這種違法行為。對有拖欠農民工工資問題的單位，要依據《勞動法》、《合同法》和國務院有關規定，責令限期補發；逾期不補發的，要依法做出嚴肅處理。建議在3年內基本解決這個問題。
(五)建議將建筑法修訂列入十屆全國人大常委會立法規劃
1997年制定的建筑法，針對當時建筑市場實際情況和需要，主要對建筑工程從立項到竣工驗收的各個環節和建筑工程質量安全等作了規定，發揮了重要作用。但是，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立和建筑業的迅速發展，建筑市場環境發生了重大變化。特別是我國加入世貿組織后，國外企業開始涌入，我國建筑企業走出國門，市場環境的變化日益加快和復雜化。在這種情況下，建筑法的有些規定已明顯不適應新形勢的要求，不適應我國加入世貿組織后建筑業對外開放的要求，不適應民營企業大量增加和建筑業市場化、現代化的要求。
在執法檢查過程中，各地反映了許多建筑法本身存在的問題和不足，主要有：建筑法的適用范圍偏窄，監督管理體制不順；缺少規范和監督建設單位行為的條款；對解決拖欠工程款問題沒有做出規定；工程承發包中總包和分包的規定已不適應現實情況；缺少公共健康安全和建筑環境質量的條款；法律責任的規定過于原則，缺乏操作性；與《招標投標法》、《合同法》等相關法律的銜接不夠等。各地迫切希望修改建筑法，并提出了一些具體修改意見和建議。檢查組認真研究了這些意見和建議，認為它們具有重要的參考價值。建議將建筑法修訂列入十屆全國人大常委會立法規劃，盡早啟動法律的修改工作。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
剛剛閉幕的黨的十六屆三中全會，是在新世紀新階段全面建設小康社會進程中召開的一次十分重要的會議。全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，為適應經濟全球化和科技進步加快的國際環境，適應全面建設小康社會的新形勢，必須加快推進改革，進一步解放和發展生產力，為經濟發展和社會全面進步注入強大動力；要全面推進經濟法制建設，加強經濟立法，加強執法和監督，確保法律法規的有效實施。這對于建筑法的執行和修訂都具有重要的指導意義。我們要深入學習貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神，進一步做好經濟立法和監督工作，為建成完善的社會主義市場經濟體制，促進建筑業的健康快速發展，提供完備的法制保證。
以上報告，請予審議