——《生產安全事故報告和調查處理條例》系列解讀之八
《安全生產法》規定，國家對生產安全事故實行責任追究制度。《生產安全事故報告和調查處理條例》第五章專門就事故責任追究問題作出了具體規定。《條例》的有關規定，涵蓋了事故責任要件、事故責任主體、實施法律制裁等法律適用問題，需要我們全面、準確地把握。
一、確定事故責任的要件
《條例》規定，對責任事故的責任者依法追究法律責任。不論是事故發生單位還是有關人民政府、安全生產監督管理部門、負有安全生產監督管理職責的有關部門及其有關人員，凡是實施了《條例》規定的違法行為的，都要對其實施責任追究。但在如何界定其是否負有責任并且是否應當追究責任的法律適用上，應當遵循責任法定的原則，明確嚴格、具體的法律界限。根據法理，確定事故責任的要件有四個，缺一不可。
（一）責任者依法應當履行義務。確定是否屬于事故責任者，一要看其是否負有法定義務，二要看其是否履行了法定義務。負有法定義務而未履行其義務的，承擔法律責任。沒有法定義務的，不承擔法律責任。依照《條例》有關責任追究的規定，事故發生單位及其有關人員必須是在安全生產管理和事故報告、救援、接受與配合調查等方面負有法定義務而未履行其義務的，才承擔相應的法律責任。有關人民政府、安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門及其有關人員，在事故報告、救援、調查和處理等項工作中不履行法定職責或者義務的，也要承擔相應的法律責任。
（二）責任者實施了違法行為。事故責任者主觀上必須有違法的故意或者過失，客觀上獨立并且直接實施了《條例》規定的具有社會危害性的違法行為。這里要強調的是，責任者實施的違法行為的范圍不得擴大或者縮小，必須是安全生產法律、法規有關義務性規范和禁止性規范中明文規定的行為。實施了法無規定的行為，不能認定或者推定為違法行為。
（三）違法行為應與事故發生有直接的因果關系。確定是否應負法律責任，必須搞清楚違法行為與損害后果之間是否具有直接的因果關系。所謂直接的因果關系，應當是出自行為人的故意或者過失而實施的違法行為，直接導致了事故的發生。在這個問題上，既應堅持對事故的直接責任者不放過，也應注意不要把一些間接原因推導成為直接原因，從而擴大責任追究的范圍。
（四）責任者必須是依法應當予以制裁的。依照《條例》的規定，實施責任追究的不僅是未履行法定義務、實施了違法行為并造成危害后果的責任者，而且必須是法律、行政法規明文規定應當給予法律制裁的責任者。也就是說，只具備了前三個要件還不夠，還要同時具備第四個要件，才能實施責任追究。因為對某些實施了一般違法行為、危害后果和違法情節顯著輕微的責任者，有關法律、法規并不規定都要給予法律制裁。所以，只有法律、法規明文規定應當承擔法律責任的，才能實施責任追究。
二、事故責任主體的確定
事故責任主體即事故責任者，是指未履行法定義務、實施了相關違法行為、 對事故發生和事故報告、救援、調查處理負有責任并應受法律制裁的社會組織和個人。依照《條例》的規定，應受到責任追究的事故責任主體主要有四種：
1.事故發生單位。《安全生產法》規定，生產經營單位是生產經營活動的主體，依法應當履行加強管理、確保安全生產的義務；因其違法造成事故的，應當承擔相應的法律責任。《條例》規定，生產經營單位（事故發生單位）發生生產安全事故后，負有報告、救援和接受調查的義務。據此，生產經營單位對事故發生負有直接責任，應當作為獨立的責任主體承擔法律責任。
2.事故發生單位有關人員。《條例》的規定，不僅要追究事故發生單位的責任，還要對其有關人員實行責任追究。事故發生單位有關人員包括負有責任的主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員。“主要負責人”包括企業法定代表人、實際控制人等對生產經營活動負全面領導責任、有主要決策指揮權的負責人；“直接負責的主管人員”包括負有直接領導、管理責任的有關負責人、安全管理機構的負責人和管理人員；“其他直接責任人員”包括負有直接責任的從業人員和其他人員。
3.有關政府、部門工作人員。《條例》規定，有關地方人民政府、安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門實施違法行為，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以責任追究。“直接負責的主管人員”包括負有責任的有關地方人民政府的領導人、安全生產監督管理部門和有關部門的負責人；“其他直接責任人員”包括負有責任的行政機關內設機構的負責人和其他工作人員。
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4.中介機構及其相關人員。《條例》規定，對發生事故的單位提供虛假證明的中介機構及其相關人員實行責任追究。
三、實施法律制裁的規定
追究事故責任者的法律責任，必須正確、適當地適用法律，既不能放縱責任者，也不能枉及無辜。《條例》有關實施法律制裁的規定，主要涉及四個問題：
（一）法律制裁的責任方式
《條例》明確的對事故責任者實施法律制裁的責任方式，有行政責任和刑事責任兩種，兩種責任方式可以單獨適用或者并用。
1. 行政責任。《條例》規定應當實施責任追究的行政責任主體包括行政主體和企業主體兩類，責任主體不同則責任追究的規定也不同。行政主體包括對事故負有責任的有關地方人民政府、安全生產監管部門和有關部門中的工作人員。企業主體包括事故發生單位及其有關人員。兩類主體因違反國家行政管理法律、法規的規定而應當承擔的法律責任是行政責任。
2. 刑事責任。《條例》規定對事故責任者中構成刑事犯罪的，依法追究刑事責任。刑事責任主體也包括行政主體和企業主體兩類。兩類主體的有關人員的違法行為觸犯《刑法》關于安全生產犯罪規定的，應當承擔相應的刑事責任。
（二）事故責任主體的違法行為
《條例》按照責任主體的不同，對其應予追究法律責任的違法行為，分別作出了界定。
1. 事故發生單位的違法行為。 《條例》第三十六條、第三十七條、第四十條規定有六種行為之一的，對事故發生單位給予行政處罰。其中前五種行為是在事故發生后實施的違法行為；第六種行為主要是指在事故發生前，由事故發生單位及其有關人員實施的造成事故的違法行為。只要事故是因生產經營單位及其有關人員違反安全生產法律、法規的規定而發生的，均應負法律責任。
2. 事故發生單位有關人員的違法行為。《條例》重點對事故發生單位主要負責人的三類十種違法行為作出了界定，第一類有第三十五條列舉的三種違法行為；第二類有第三十六條列舉的六種違法行為；第三類有第三十七條列舉的未履行法定安全生產管理職責的違法行為。
事故發生單位的直接負責的主管人員、其他直接責任人員有第三十六條列舉的六種違法行為之一的，也要追究責任。
3. 行政機關工作人員的違法行為。《條例》對有關地方人民政府、安全生產監管部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門等行政機關工作人員的三類八種違法行為也作出了界定，第一類有第三十九條列舉的四種違法行為；第二類有第四十一條列舉的事故調查人員的三種違法行為；第三類有第四十二條列舉的故意拖延或者拒絕落實經批復的對事故責任人的處理意見的違法行為。
4. 中介機構及其相關人員的違法行為。《條例》第四十條第二款對因中介機構及其相關人員出具虛假證明造成事故的違法行為，設定了行政處罰。
（三）行政處罰種類、幅度的設定
《條例》對負有行政責任的事故責任者，設定了資格罰、財產罰和治安管理處罰三種行政處罰，旨在強化安全準入監管和加大事故違法“成本”。
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1. 資格罰。這是指行政機關依法停止、吊銷、撤銷行政責任主體從事相關活動的許可、資格的行政處罰。《條例》第四十條規定的對事故發生負有責任的事故發生單位、有關人員和提供虛假證明的中介機構及其相關人員的資格罰，應當依照有關安全生產法律、法規的規定處罰。這不僅是指依照某個或者幾個法律、法規實施處罰，凡是有關法律、法規對生產經營單位、中介機構及其相關責任人員有資格罰的規定的，都可以實施處罰。
2. 財產罰。這是指行政機關依法處以行政責任主體繳納一定數額的罰款的行政處罰。《條例》規定實施財產罰的企業主體，不以其所有制不同而有所區分。凡是依法應當給予財產罰的，不論事故發生單位的所有制和管理體制有何不同，都要對該單位及其有關人員處以罰款。
3. 治安管理處罰。為了配合事故報告、救援和調查處理工作，維護事故現場秩序和社會公共安全，《條例》第三十六條對實施六種違法行為中構成違反治安管理行為的，規定由公安機關依照《治安管理處罰法》給予治安管理處罰。
（四）行政處罰的實施
鑒于現行法律、行政法規中有關財產罰、行政處罰種類、幅度和決定機關的規定不盡相同，為了與其銜接，《條例》在行政處罰實施問題上，既對實施財產罰作出了一般規定，又對某些特殊問題作出了特別規定。
1. 關于財產罰的一般規定。《條例》第四十三條第一款規定：“本條例規定的罰款的行政處罰，由安全生產監督管理部門決定”。至于由哪一級安全生產監督管理部門決定，應當依照《條例》的上位法《安全生產法》第九十四條的規定，由縣級以上人民政府安全生產監督管理部門決定。作為國務院安全生產監督管理部門的國家安全生產監督管理總局，有權依照法律、行政法規制定部門規章，對縣級以上安全生產監督管理部門如何實施罰款的行政處罰作出具體規定。
2. 關于行政處罰種類、幅度和決定機關的特別規定。按照特別法優于一般法的法律適用原則，《條例》第四十三條第二款規定：“法律、行政法規對行政處罰種類、幅度和決定機關另有規定的，依照其規定”。該款規定僅限于國家法即法律、行政法規對負有責任的事故發生單位及其有關人員實施行政處罰有特別規定的，從其規定。地方性法規或者地方政府規章對此另有規定或者沒有規定的，應當適用法律、行政法規的規定。具體而言，法律、行政法規設定的行政處罰種類超出《條例》規定的，可以依法作出資格罰、財產罰以外的其他種類的行政處罰；處以罰款的幅度與《條例》規定不同的，可以依照特別法規定的幅度處以罰款；對行政執法主體另有規定的，應由特別法授權的行政機關實施行政處罰。