生態功能保護區規劃編制大綱（試行）
各省、自治區、直轄市環境保護局（廳）:
我局2001年3月發布了《生態功能保護區規劃編制導則》（試行），對指導和規范地方編制生態功能保護區規劃發揮了重要作用。隨著工作的發展，生態功能保護區建設與管理的目標、任務和措施更加具體明確，在吸取各地編制生態功能保護區規劃大綱的成功經驗的基礎上，我局對《生態功能保護區規劃編制導則》（試行）的核心內容進行了修改、補充、完善，形成《生態功能保護區規劃編制大綱》（試行），現印發供各地參考。
請各地根據本地實際和特點，按照《生態功能保護區規劃編制大綱》（試行）的基本格式和要求進行配合，組織編制好各生態功能保護區規劃。
附件：生態功能保護區規劃編制大綱（試行）
二〇〇二年一月二十日
抄送：解放軍環境保護局，新疆生產建設兵團環境保護局，各直屬單位，各派出機構
附件：
1. 總則
1.1 任務的由來
1.2 必要性和意義
1.3 規劃編制的依據
2. 生態功能保護區基本情況及現狀評價
2.1 基本情況
2.1.1地理位置、范圍
范圍的確定既要考慮生態系統結構的完整性和主導生態功能的同一性，又要考慮與行政邊界保持一致，便于管理。范圍以足以維持和發揮生態功能保護區主導生態功能作用為宜。
2.1.2 自然地理狀況
2.1.3 經濟、社會狀況
2.2 生態環境現狀及評價
2.2.1 生態環境保護與建設的成就
2.2.2 生態環境退化狀況
植被退化狀況: 草地、森林的退化狀況。
土地退化狀況: 水土流失、沙漠化、鹽漬化等。
水生態失衡狀況：江河斷流、洪澇、湖泊萎縮、地下水位下降等。
污染狀況：點源和面源污染狀況。
生物多樣性破壞狀況：物種減少、退化等。
2.2.3生態環境與經濟、社會協調發展的限制因素暨生態環境退化原因分析
自然因素
經濟因素
社會因素
政策因素
2.2.4 生態環境退化的影響
對社會的影響
對經濟的影響
對環境的影響
2.2.5 生態環境承載力分析
全面、綜合、客觀地分析土地、水、生物（動、植物）等資源的承載力。
3. 規劃的指導思想和基本原則
3.1規劃的指導思想
遵循《全國生態環境保護綱要》的各項原則，以實施可持續發展戰略，改變粗放生產經營方式，走生態經濟型發展道路為中心，以改善區域生態環境質量，維護生態環境功能為目標，把生態環境保護和建設與經濟發展相結合，統一規劃，加強法制，嚴格監管，實現區域經濟、社會和環境的協調發展。
3.2 規劃的基本原則*
生態功能保護區規劃是通過分析區域生態環境特點和人類經濟、社會活動，以及二者相互作用的規律，依據生態學和生態經濟學的基本原理，制定區域生態環境保護目標，以及實現目標所要采取的措施(規劃的技術路線參見附錄1)。規劃應遵循以下基本原則：
3.2.1 保護優先，預防為主，防治結合的原則
建立生態功能保護區是為了對重要生態功能區實施搶救性保護。因此，必須堅持保護優先、預防為主，防治結合的原則，切實加強這些地區的社會、經濟活動的環境監管，防止生態功能退化。同時，遵循自然規律，采取適當的生物和工程措施，盡快恢復和重建退化的生態功能。
3.2.2生態保護與經濟發展相結合的原則
通過調整生態功能保護區內的產業結構，改變區內粗放經濟發展方式，最大限度地減輕人類活動對生態環境的影響，以達到保護生態功能的目的。
3.2.3 統籌規劃，突出重點，分步實施的原則
規劃要突出重點，抓住生態功能保護區的主導生態功能，重點解決制約主導生態功能發揮的各類限制性因素。同時，應當統籌兼顧，點面結合，分步實施。
4.總體布局
4.1 生態功能的確定
生態功能是指生態系統及其生態過程所形成或所維持的人類賴以生存的自然環境條件與效用，主要包括水源涵養、調蓄洪水、防風固沙、水土保持、維持生物多樣性等功能。
4.1.1 主導生態功能的確定
一個重要生態功能區同時具有多種生態功能。本《大綱》提出的主導生態功能，是指在維護流域、區域生態安全和生態平衡，促進社會、經濟持續健康發展方面發揮主導作用的生態功能，也是建立生態功能保護區的根本依據。
4.1.2 輔助生態功能的確定
輔助生態功能是指其他與主導生態功能相伴而存的生態功能。輔助生態功能的保護必須服從主導生態功能保護的需要。
4.2 規劃目標的制定
規劃目標要與《全國生態環境保護綱要》和《全國生態環境建設規劃》的目標相一致，要與當地的經濟和社會發展計劃、規劃相結合，并將規劃納入當地經濟和社會發展的長遠規劃和年度計劃。在時間上以5年為一時段（與當地的經濟和社會發展計劃、規劃要吻合），分為近期、中期和遠期三個階段。
4.2.1 總體目標（含社會、經濟和環境綜合目標）
4.2.2 近期目標（以規劃基準年起第一個五年計劃，含社會、經濟和環境綜合目標）
4.2.3 中期目標（以規劃基準年起第二個五年計劃，含社會、經濟和環境綜合目標）
4.2.4 遠期目標（以規劃基準年起第三個五年計劃，含社會、經濟和環境綜合目標）
4.3 功能分區
功能分區目的主要是按照自然特點、環境現狀、社會發展需要和保護與恢復生態功能的要求，在生態功能保護區內進行生態功能分區，制定各分區生態保護的措施。
4.3.1 功能分區的原則
4.3.2 功能分區的依據
4.3.3 功能區劃分和命名
功能區劃分不宜過細。每一功能區的命名方式為：地名+生態系統名稱+主導生態功能（+輔助生態功能）
5. 規劃內容
5.1 總體要求
生態功能保護建設與管理的主要任務與措施。一是采取嚴格保護措施，保護現有生態狀況保持良好、生態功能正常發揮的重點區域，防止發生新的退化和人為破壞。其中生物多樣性豐富、具有典型性、完整性的自然區域，也可以采取建立自然保護區的保護方式。二是對生態系統受到破壞，生態功能開始退化的區域，重點采取合理的管護措施，包括圍欄封育，促進自然恢復。三是對區內嚴重退化的生態系統和生態嚴重惡化區域，通過生物和工程措施，開展生態恢復與重建，逐步恢復其生態功能。
同時，為了減輕不合理發展方式帶來的沖擊和壓力，推動生態功能保護區內生態環境與社會經濟的協調發展，應當在充分考慮當地經濟、社會發展的需要和生態環境承載能力的基礎上，調整產業結構和生產力布局，積極尋求替代產業，改變粗放的經濟增長方式，發展生態經濟。
對生態功能保護區實施分區建設與管理。圍繞確保主導生態功能穩定、有效發揮的需要，按照自然特點、環境現狀、社會發展需要和保護與恢復生態功能的要求，進行科學的分區保護，明確各分區的范圍、主要生態問題、生態保護目標、任務和措施（不同地區、類型的生態功能保護區主要任務和措施的總體要求可參考附錄2）。
5.2 規劃重點
5.2.1 保護管理規劃
5.2.2 基礎設施能力建設規劃
5.2.3 宣傳教育規劃
5.2.4 科研監測規劃
5.2.5 社區共管規劃
5.2.6 產業結構調整，生態產業發展規劃
要圍繞主導生態功能的保護，針對解決影響主導生態功能發揮的主要限制因素提出產業結構調整規劃。產業結構調整要結合當地實際，明確生態功能保護區內的種植業、畜牧業、養殖業、工業等是否需要調整、如何調整。
5.2.7 人口控制或移民規劃（根據需要選擇此項）
6. 重點建設工程或項目的確定
要圍繞上述規劃重點，有針對性地確定重點建設工程,主要包括生態功能保護管理工程、科研監測工程、宣傳教育工程、社區共管工程、生態產業工程等。根據實際情況，可編制近期內（以規劃基準年起第一個五年計劃）重點建設工程或項目的可行性研究報告（代項目建議書）作為規劃文本的附件。
7. 投資概算
7.1 投資概算
7.2 投資計劃安排
7.3 投資渠道
7.4 事業費估算
8 組織機構及人員設置
8.1 設置原則
8.2 組織機構
8.3 人員編制
8.4 任務、職能
9 實施規劃的保障措施
9.1法規政策保障
制定生態功能保護區建設的法律，做到“一區一法”；頒布生態保護政策，包括資源利用政策、產業政策、生態補償政策等。
9.2 組織保障
應成立生態功能保護區建設領導小組，并將生態功能保護區建設的各項任務納入政府工作目標責任制。
9.3 人力資源保障
應通過制訂與實施切實有效的崗位人員培訓計劃和崗位激勵政策，鼓勵廣大干部、群眾投身生態功能保護區建設和管理。
9.4科技保障
制定監測與科學研究計劃，依靠科技進步，加強生態保護技術和生態破壞恢復治理技術的研究，開展生態監測，及時掌握生態環境狀況和變化趨勢。
9.5 資金保障
生態功能保護區建設各項任務應納入各級政府經濟和社會發展計劃，建立國家、地方投入與社會、國際資金渠道。
10. 生態功能保護區建設的效益評估
10.1 經濟效益
10.2 社會效益
10.3 環境效益
11 規劃的編制、論證和批準
地方級生態功能保護區規劃由生態功能保護區所在地的環境保護行政主管部門會同有關部門組織編制、論證，經上級環境保護行政主管部門審查同意后，報當地人民政府批準實施；國家級生態功能保護區規劃由生態功能保護區所在地的省級環境保護行政主管部門會同有關部門組織編制、論證，經國家環境保護總局審查同意后，報當地省級人民政府批準實施。
*各地應結合實際，確定適合本地情況的生態功能保護區建設規劃原則。
附錄1：
規 劃 流 程 圖
附錄2：
各種類型生態功能保護區建設主要任務與措施總體要求
按照《全國生態環境保護綱要》的規定，生態功能保護區類型包括江河源頭區、重要水源涵養區、水土保持的重點預防保護區和重點監督區、江河洪水調蓄區、防風固沙區和重要漁業水域等。各種類型生態功能保護區的主要任務和措施如下：
1、江河源頭區
功能定位：主導功能是保持和提高源頭徑流能力和水源涵養能力，輔助功能主要是保護生物多樣性和保持水土。
主要任務：嚴格保護自然、良好的冰川雪原、濕地生態系統和珍稀野生動植物棲息地與集中分布區，自然恢復退化中的草、灌、林植被或生態系統，科學治理水土流失和沙化土地。
主要措施：建立嚴格保護區域或自然保護區，設立禁挖區、禁采區、禁伐區、禁牧區、禁墾區；開展圍欄封育和退耕退牧還草還林還水，適當開展生態移民；嚴格控制載畜量，改進粗放耕作方式；按照自然生態規律，適度開展植樹種草和水土流失治理等人工生態建設工程；開展生態產業示范，培育替代產業和新的經濟增長點等。
2、 江河洪水調蓄區
功能定位：主導功能是保持和提高自然的削減洪峰和蓄納洪水能力，輔助功能主要是保護生物多樣性、保護重要漁業水域和維護水自然凈化能力。
主要任務：防止湖泊萎縮、濕地破壞，嚴格保護現有的湖濱帶、河灘地，以及良好的濕地生態系統和珍稀野生動植物棲息地與集中分布區；保護湖泊通江口，維護良好的通江水道；加強退田還湖還濕（地）“雙退區”的保護和“單退區”的監管，防止反彈；減輕水污染負荷，改善水交換條件，恢復水生態系統的自然凈化能力。
主要措施：建立嚴格保護區域或自然保護區，形成完善的自然保護區網絡；開展退田還湖還濕（地）和適度生態移民，在“雙退區”從事漁業養殖要嚴格控制養殖規模，必要時采取禁漁措施，規范“單退區”資源開發利用活動；調整農林牧漁產業結構與生產布局，組織生態旅游、生態農業等生態產業示范和推廣，發展綠色食品、有機食品等名優特產品；開展濕地生態系統修復工程、農業面源污染控制工程和城鎮生活、工業污染治理工程。
3 、重要水源涵養區
功能定位：主導功能是保持和提高水源涵養、徑流補給和調節能力，輔助功能可根據生態功能保護區類型而定。對于天然的水源涵養區，輔助功能主要是保護生物多樣性；對于人工水源涵養區，輔助功能主要是保持水土，維護水自然凈化能力。
主要任務：對于天然的水源涵養區，主要任務類似江河源頭類生態功能保護區。對于人工水源涵養區，主要任務是嚴格保護現有的庫濱帶，維護良好的濕地生態系統；恢復庫區草、灌、林植被或生態系統，治理水土流失；減輕水污染負荷，改善水交換條件，恢復水生態系統的自然凈化能力。
主要措施：對于天然的水源涵養區，類似江河源頭類生態功能保護區。對于人工水源涵養區，主要措施是建立嚴格保護區域或自然保護區，設立禁挖區、禁采區、禁伐區、禁墾區、禁牧區；開展濕地生態系統修復工程、農業面源污染控制工程和城鎮生活、工業污染治理工程；開展退耕還草還林、植被恢復和水土流失治理等人工生態建設工程，適當開展生態移民；調整農林牧漁產業結構與生產布局，組織生態產業示范和推廣，發展綠色食品、有機食品等名優特產品。
4 、防風固沙區
功能定位：主導功能是防風固沙，減少沙塵暴的危害，輔助功能是保護生物多樣性和涵養水源。
主要任務：保護草原、沙區的湖泊、濕地，保障生態用水；嚴格保護現有自然、良好的草、灌、林植被；保護珍稀野生動植物棲息地與集中分布區；自然與人工相結合，恢復退化植被，治理沙化土地。
主要措施：建設水源保護區或自然保護區，設立禁牧區、禁墾區、禁采區；制止濫采、濫挖野生中草藥材，合理規劃和鼓勵開展人工生產基地建設；嚴格控制載畜量，建立禁牧、限牧、輪牧制度，建設人工飼料基地，鼓勵舍飼養殖；圍欄封育退化草地、灌叢，開展退耕還林還草、農村新能源建設和生態移民工程；組織生態旅游、生態農業等生態產業示范和推廣，發展綠色食品、有機食品等名優特產品。
5、水土保持的重點預防保護區和重點監督區
參照國家水土保持法律、法規的有關要求執行。
6 、重要漁業水域
功能定位：主導功能是維護生物多樣性，輔助功能是調蓄洪水和水質調節。
主要任務：保護魚蝦類產卵場、索餌場、越冬場、回游通道和魚蝦貝藻類養殖場的生態環境，防治漁業水域污染；保護珍稀野生水生生物棲息地與集中分布區；維護漁業水域的生物多樣性。
主要措施：建立珍稀野生水生生物自然保護區，劃定禁漁區；對魚蝦類的產卵場、索餌場、越冬場、回游通道和魚蝦貝藻類的養殖場等重要漁業水域，劃定禁漁區、設定禁漁期；控制捕撈量，避免漁業資源衰竭；推廣生態漁業生產方式，科學確定養殖密度，防止養殖造成污染；防止外來物種入侵；防治農業面源污染物、工業污染物和生活污染物對漁業水域的污染；禁止炸魚、毒魚，不得使用禁用的漁具和捕撈方法進行捕撈；禁止捕撈有重要經濟價值的水生動物苗種，確需捕撈的，應按有關規定，在指定的區域和時間內，限額捕撈；禁止圍湖造田，重要的苗種基地和養殖場不得圍墾。