把建設(shè)生態(tài)文明作為“十二五”環(huán)保規(guī)劃的最高綱領(lǐng)

　　黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明，這是“生態(tài)文明”第一次在闡述黨的治國綱領(lǐng)的政治報告中正式出現(xiàn)。生態(tài)文明從性質(zhì)上來講是一種環(huán)境倫理觀，是用于指導(dǎo)全社會尤其是執(zhí)政者處理人與自然關(guān)系的意識形態(tài)。

　　三十多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展成就巨大，但資源環(huán)境代價過大，那是以犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟增長的發(fā)展模式所產(chǎn)生的結(jié)果。為什么這種發(fā)展模式能夠長期存在？是因為發(fā)展理念中缺少生態(tài)文明的要素，這是我們國家治理中的一個深刻教訓(xùn)。因此，現(xiàn)在提出建設(shè)生態(tài)文明，就是要從治國理念的高度上否定過去那種缺乏生態(tài)文明的發(fā)展理念，走一條新的文明發(fā)展的道路。

　　“十二五”環(huán)保規(guī)劃作為中央提出“建設(shè)生態(tài)文明”后的第一個五年環(huán)保規(guī)劃，把建設(shè)生態(tài)文明作為其最高綱領(lǐng)而貫穿于始終，是理所當(dāng)然的。

　　如何在“十二五”環(huán)保規(guī)劃中體現(xiàn)建設(shè)生態(tài)文明的理念？應(yīng)主要體現(xiàn)在把生態(tài)文明的要求納入對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價體系和問責(zé)制度之中，使各級決策者具備關(guān)于資源環(huán)境問題的現(xiàn)代意識和責(zé)任意識，并把這種意識體現(xiàn)在治國理政的具體行為之中。具體而言，要在“十二五”環(huán)保規(guī)劃中提出進一步改革干部考核任用體系，強化環(huán)境保護問責(zé)制度。在環(huán)境保護領(lǐng)域切實落實中央《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》和《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，在考核任用體系中大幅度增加生態(tài)文明（環(huán)境保護）的內(nèi)容和指標(biāo)，用具有約束力或影響力的制度體系來保證生態(tài)文明思想在決策過程中得到切實體現(xiàn)。總之，要通過“十二五”環(huán)保規(guī)劃，把建設(shè)生態(tài)文明貫徹到各級黨政領(lǐng)導(dǎo)者治國理政的各個環(huán)節(jié)之中。

　　把“促進經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護高度融合”作為“十二五”環(huán)保規(guī)劃的核心思想

　　周生賢部長提出并使用的“經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護高度融合”，是指把環(huán)境保護的理念和要求納入到經(jīng)濟發(fā)展的全過程之中，提高環(huán)境保護對經(jīng)濟發(fā)展的引導(dǎo)和調(diào)控作用，推動加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護全面和深入地融合在一起，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的“雙贏”。

　　“十二五”環(huán)保規(guī)劃體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的高度融合，主要反映在以下兩個方面：

　　第一，采取從緊和嚴(yán)厲的宏觀環(huán)境政策。

　　實施從緊和嚴(yán)厲的宏觀環(huán)境政策，是指國家在環(huán)境保護的深度和力度上有極大增強，使我國環(huán)境政策（包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等）具備比過去大得多的約束力和實際執(zhí)行率，比發(fā)達(dá)國家在相應(yīng)發(fā)展階段上采取的環(huán)境政策更為嚴(yán)格，部分環(huán)境政策要達(dá)到發(fā)達(dá)國家當(dāng)前的程度。 

　　具體而言，從緊和嚴(yán)厲的環(huán)境政策包含以下三個要點：（１）提高各種環(huán)境準(zhǔn)入門檻，采取嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管措施，加快淘汰落后產(chǎn)能，對排污企業(yè)實行嚴(yán)格的達(dá)標(biāo)治理。（２）對國家的法律體系進行生態(tài)化改造，在民法、刑法、物權(quán)法、經(jīng)濟法、資源法中，全面強化對環(huán)境保護的要求。要跳出環(huán)保范圍內(nèi)的法制建設(shè)，不能僅僅局限于修改環(huán)保法、水法、大氣法，要在國家整個法律體系、社會主義的法制方向中把環(huán)保的內(nèi)容充實進去。（３）更多地使用經(jīng)濟手段管理環(huán)境，通過綠色信貸、綠色稅收、綠色保險、綠色價格體系、綠色證券等等，使國家經(jīng)濟政策全面朝著環(huán)境友好的方向改變。

　　第二，在特殊區(qū)域和領(lǐng)域?qū)嵭协h(huán)境優(yōu)先的戰(zhàn)略方針。

　　環(huán)境優(yōu)先，又稱“環(huán)保先行”，是指在一些特殊區(qū)域或領(lǐng)域，把環(huán)境質(zhì)量狀況作為指導(dǎo)包括經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的各項工作的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，以環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)和底線來規(guī)劃和約束各方面工作，使環(huán)境保護成為保障人民生存環(huán)境、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展方式的重要和首選的手段。

　　實施環(huán)境優(yōu)先，主要包含以下內(nèi)容：（１）把生態(tài)文明作為國家執(zhí)政的優(yōu)先準(zhǔn)則之一，置于重大決策前端。以生態(tài)文明為基本要求制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等重大發(fā)展藍(lán)圖。在國家有關(guān)發(fā)展的重大決策中，增強環(huán)境保護參與決策的程度。對區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策進行環(huán)境影響評價并賦予一票否決的權(quán)力。（２）實行從緊和嚴(yán)厲的環(huán)境政策，使國家在環(huán)境保護的深度和力度上有極大增強，使我國環(huán)境政策（包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等）具備比過去大得多的約束力和實際執(zhí)行率，比發(fā)達(dá)國家在相應(yīng)發(fā)展階段上采取的環(huán)境政策更為嚴(yán)格，部分環(huán)境政策要達(dá)到發(fā)達(dá)國家當(dāng)前的程度。（３）具體在十個方面實現(xiàn)“環(huán)境優(yōu)先”：一是在制定法律法規(guī)時，優(yōu)先進行環(huán)保立法；二是在編制發(fā)展規(guī)劃時，優(yōu)先編制環(huán)保規(guī)劃；三是在做出發(fā)展決策時，優(yōu)先考慮環(huán)保影響；四是在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)時，優(yōu)先發(fā)展清潔產(chǎn)業(yè)；五是在利用有限資源時，優(yōu)先節(jié)約環(huán)境資源；六是在新上投資項目時，優(yōu)先進行環(huán)保評估；七是將環(huán)保投入作為公共財政支出的重點，環(huán)保開支的增速要高于財政開支的增速；八是在建設(shè)公共設(shè)施時，優(yōu)先安排環(huán)保設(shè)施；九是在進行技術(shù)改造時，優(yōu)先采用環(huán)保型技術(shù)；十是在考核發(fā)展政績時，優(yōu)先考核環(huán)保指標(biāo)。

　　讓重要的生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息

　　“休養(yǎng)生息”（又稱“與民休息”）本是戰(zhàn)亂后的新建王朝所采取的重要國策，其基本精神是通過輕徭薄賦，減輕百姓的負(fù)擔(dān)，使之?dāng)[脫困境，重獲生機，從而實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮和社會穩(wěn)定。休養(yǎng)生息是謀求長遠(yuǎn)發(fā)展的決策，是我國古老生態(tài)智慧的體現(xiàn)。

　　讓重要的生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息，就是要減輕人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的壓力，用恢復(fù)和養(yǎng)護的方式使之持續(xù)地為經(jīng)濟發(fā)展和人類福利提供服務(wù)。

　　休養(yǎng)生息要著重從三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，一是要減輕經(jīng)濟社會活動的壓力，這就需要研究一系列產(chǎn)業(yè)退出機制、環(huán)境準(zhǔn)入機制等重要手段；二是積極開展污染治理活動，大幅度提高污染治理的能力和水平，削減排入生態(tài)系統(tǒng)的污染負(fù)荷；三是采取措施開展生態(tài)恢復(fù)，修復(fù)生態(tài)環(huán)境容量。圍繞這三個環(huán)節(jié)，建立一個集污染防治的體制、機制、政策和技術(shù)為一體的重要生態(tài)系統(tǒng)示范區(qū)，重點開展休養(yǎng)生息相關(guān)制度和政策的創(chuàng)新與試點，積累經(jīng)驗，從根本上解決重要生態(tài)系統(tǒng)大面積常態(tài)性污染問題。

　　在“十二五”環(huán)保規(guī)劃中，應(yīng)提出對江河湖海等生態(tài)系統(tǒng)進行治理，結(jié)合已有的污染防治做法，實行“輕徭薄賦”、休養(yǎng)生息的新政策，通過控制“兩高一資”產(chǎn)業(yè)的過快增長，加快淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)閉違法排污企業(yè)，退出一批產(chǎn)業(yè)，更新一批產(chǎn)業(yè)，推動循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、合理布局，減輕環(huán)境負(fù)荷，擺脫困境，重獲生機。

　　突出強化環(huán)境保護的國家意志

　　在推動環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的高度融合中，應(yīng)該充分動員國家、地方、社會等各個方面的力量，其中，國家又占有更加突出的地位。只有國家才能對環(huán)境有關(guān)的基本法律關(guān)系做出規(guī)定，才能影響、調(diào)控甚至決定地方和全社會的環(huán)境保護行為。有一種觀點認(rèn)為，我國環(huán)境問題的主要難點出在執(zhí)行環(huán)節(jié)，是地方未能全面和完整地貫徹國家的環(huán)境保護部署，因此環(huán)境保護規(guī)劃的重點應(yīng)該放在調(diào)整地方的環(huán)境保護行為。這種觀點雖有道理，但沒有看到地方行為對國家調(diào)控的依賴性。地方的行為是受國家政策主導(dǎo)的，如果地方?jīng)]有很好地貫徹中央的環(huán)保意志，說明在國家層面還缺少具有足夠作用力的引導(dǎo)性政策。中國古代兵法說“上無疑令，則眾不二聽”，就是說上級的指令需要相應(yīng)的激勵制度相配合，下級才能有動力貫徹執(zhí)行。過去國家一方面強烈要求地方采取環(huán)境保護措施，另一方面在一些只有國家才能決定的環(huán)保政策方面卻又頗費躊躇；一方面確立環(huán)境保護的基本國策地位，另一方面又把環(huán)保機構(gòu)設(shè)置得十分薄弱。這種宏觀層面上的政令不一和前后矛盾，實際上向地方發(fā)出了含糊不清的信號，使地方不能準(zhǔn)確地把握和貫徹國家的環(huán)保要求。

　　在所有的國家行動中，建立強大的國家環(huán)境執(zhí)政能力是最基本的行動。一方面確立環(huán)境保護的基本國策地位，另一方面又把環(huán)保機構(gòu)設(shè)置得十分薄弱，這種不對稱、不自洽的體制設(shè)置，本身就反映了國家在環(huán)境保護上的兩難困境和擔(dān)心加強環(huán)保會妨礙經(jīng)濟發(fā)展的真實考慮。實際上，如果環(huán)境與經(jīng)濟是此消彼長的關(guān)系，那么在過去那種特定的歷史條件下，任何執(zhí)政的決策者都會做出輕環(huán)保重經(jīng)濟的選擇，即使知道資源環(huán)境付出了很大的代價也是如此。現(xiàn)在，已經(jīng)出現(xiàn)了環(huán)境保護優(yōu)化和促進經(jīng)濟發(fā)展的客觀條件，國家應(yīng)該及時增強環(huán)境執(zhí)政能力，特別是加強環(huán)境保護的體制能力。一旦國家做出這樣的決策，地方就會很快跟進，環(huán)境保護相對于經(jīng)濟發(fā)展的“短腿”局面就會很快改觀。

　　建立國家與社會聯(lián)動的新型“環(huán)境治理結(jié)構(gòu)”

　　我國環(huán)境保護具有國家權(quán)力很大、社會權(quán)利不足的特點，形成了政府奮力奔走、社會無能為力的失衡局面。總體上看，企業(yè)的環(huán)境保護積極性沒有調(diào)動起來，公眾的環(huán)境保護積極性沒有調(diào)動起來，這是一種局限性很大的不完善的“環(huán)境治理結(jié)構(gòu)”。我國未來民眾與政府的激烈矛盾甚至“對抗”，很可能最先出現(xiàn)在環(huán)境領(lǐng)域。這種局面的實質(zhì)是環(huán)境價值的代言人不充分，基本上把環(huán)境價值都交給政府來代表，政府負(fù)擔(dān)過重。在政府力量比較薄弱的農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)，環(huán)境的價值甚至無人代表，被隨意使用、過度使用。

　　為此，在未來環(huán)境保護中，必須形成一種新的“環(huán)境治理結(jié)構(gòu)”，在其中，國家與社會都有很強的責(zé)任和權(quán)力（權(quán)利），讓全社會都有機會、有權(quán)利來代表和管理環(huán)境。為此，必須對國家環(huán)境立法體系進行重大改革，在強化國家的環(huán)境執(zhí)政權(quán)威的同時，較大幅度地擴展社會享有的環(huán)境權(quán)益（例如知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、參政權(quán)等），從主要用行政手段保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政手段解決環(huán)境問題。這種法律的改革是體現(xiàn)以人為本、關(guān)注民生導(dǎo)向的。只有在這樣改革后的國家與社會關(guān)系基礎(chǔ)上，實行從緊的和嚴(yán)厲的環(huán)境政策才有足夠的力量支撐。

　　總之，調(diào)整環(huán)境保護的若干基本關(guān)系，就是對過去環(huán)境保護所賴以進行的基礎(chǔ)進行重大改變，而不是停留在對某些環(huán)保措施的一般性補充和完善，這些基本關(guān)系的改變才是環(huán)境保護的歷史性轉(zhuǎn)變。

　　“十二五”環(huán)保規(guī)劃應(yīng)構(gòu)建政府、企業(yè)、社會相互合作和共同行動的環(huán)境保護新格局，擴展企業(yè)和社會的環(huán)境保護義務(wù)和權(quán)利，鼓勵和保護全社會對環(huán)境保護的有序的政治參與，發(fā)揮環(huán)境保護民間組織的作用。