二、改革前存在的主要問(wèn)題
我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度于1951年由《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布建立，這一《條例》主要適于企業(yè)。在這以后，政府有關(guān)部門文頒布了一系列有關(guān)工傷保險(xiǎn)的政策法規(guī)，國(guó)家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位工作人員的工傷待遇也是通過(guò)后來(lái)的單行法規(guī)建立的。這些政策法規(guī)，對(duì)維護(hù)職工權(quán)益，具體講，在保障職工因工傷殘時(shí)的基本生活，保證職工因工負(fù)傷時(shí)的救治，解決因工死亡職工的遺屬生活困難這些職工工傷保險(xiǎn)權(quán)益方面，起了重要的作用。從而對(duì)維護(hù)社會(huì)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義。
但是，現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題不少，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制及勞動(dòng)制度深化改革的要求，對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活有相當(dāng)程度消極影響。主要的問(wèn)題方面是：
1．范圍狹窄。我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度盡管《條例》及有關(guān)規(guī)定的范圍較廣，但實(shí)際上只是在國(guó)營(yíng)單位部分職工中實(shí)行。其他集體及私營(yíng)企業(yè)部分參照實(shí)行，部分未實(shí)行。國(guó)營(yíng)企業(yè)中臨時(shí)工等一些其他用工形式人員也不在正式的工傷保險(xiǎn)范圍內(nèi)。這意味全國(guó)有幾千萬(wàn)職工未享有法律保障的工傷保險(xiǎn)權(quán)益，或享受較低的待遇，在因工傷亡時(shí)缺乏基本生活保障。這大大影響了工傷保險(xiǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也無(wú)疑是同多種所有制并存的局面，同形成合理的就業(yè)結(jié)構(gòu)及勞動(dòng)力合理流動(dòng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)相矛盾的。三資企業(yè)未實(shí)行工傷保險(xiǎn)，使經(jīng)營(yíng)者賺取了本應(yīng)屬于工傷保險(xiǎn)費(fèi)用獎(jiǎng)金的必要?jiǎng)趧?dòng)部分，并將給我國(guó)沿海一帶留下長(zhǎng)期需要解決的因工傷殘職工及因工死亡職工遺屬的生活保障問(wèn)題。
2．缺乏基金制度。1969年勞動(dòng)保險(xiǎn)基金被取消，工傷保險(xiǎn)費(fèi)用在企業(yè)之間的少量調(diào)劑也隨之被取消。經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，企業(yè)實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，競(jìng)爭(zhēng)中企業(yè)難于獨(dú)自承擔(dān)波動(dòng)較大、可測(cè)性較差的工傷風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的波動(dòng)，甚至倒閉都影響了對(duì)工傷職工提供基本生活保障。推行職工退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌以來(lái)，部分工傷保險(xiǎn)費(fèi)用(因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力可提前退休，享受國(guó)務(wù)院104號(hào)文件規(guī)定的“退休費(fèi)”)在企業(yè)之間有一定的調(diào)劑，但除去長(zhǎng)期生活待遇以外的工傷醫(yī)療待遇、因工死亡撫恤待遇需用的費(fèi)用仍由企業(yè)自己負(fù)擔(dān)。工傷保險(xiǎn)缺乏獨(dú)立的基金，必然對(duì)工傷保險(xiǎn)所應(yīng)起到的保障職工權(quán)益、促進(jìn)企業(yè)重視安全生產(chǎn)的作用受到極大限制。
3．制度陳舊，待遇規(guī)定不合理。這方面問(wèn)題很多，主要有：
(1)待遇水平低。喪葬費(fèi)為本企業(yè)3個(gè)月平均工資，約為400元左右，不夠?qū)嶋H需用。完全喪失勞動(dòng)能力的長(zhǎng)期生活待遇僅為標(biāo)準(zhǔn)工資的90%。據(jù)我們對(duì)某些企業(yè)進(jìn)行抽樣調(diào)查，工傷職工發(fā)生工傷時(shí)年齡一般在30歲左右，根據(jù)這一年齡組職工平均標(biāo)準(zhǔn)工資估算，約為70元左右。五六十年代發(fā)生工傷的職工待遇水平還要低。而部分喪失勞動(dòng)能力的工傷職工沒(méi)有任何專門的生活待遇。
(2)規(guī)定檔次劃分過(guò)粗。我國(guó)殘廢等級(jí)只分三等，相應(yīng)待遇也只分三個(gè)檔次，護(hù)理費(fèi)不分檔。遠(yuǎn)不能適應(yīng)衡量各類工傷對(duì)人們?cè)斐傻牟煌潭鹊膿p害及由此而產(chǎn)生的不同需要。
(3)缺乏一次性補(bǔ)償待遇。職工無(wú)論輕、重傷或死亡，只享受醫(yī)療待遇及低于本人原標(biāo)準(zhǔn)工資的生活待遇，沒(méi)有一次性補(bǔ)償待遇。這種做法等于對(duì)勞動(dòng)者自體勞動(dòng)價(jià)值不予承認(rèn)，使工傷職工在心理上及其家庭經(jīng)濟(jì)上的失衡和損失得不到適量的彌補(bǔ)，這也是社會(huì)對(duì)具有不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的企業(yè)及行業(yè)其價(jià)值不予承認(rèn)。
(4)工傷長(zhǎng)期生活待遇不隨工資或物價(jià)水平的增長(zhǎng)而變動(dòng)，造成工殘職工生活水平相對(duì)降低。
此外，缺乏專門的工傷保險(xiǎn)待遇規(guī)定，同退休制度扯不清。如完全喪失勞動(dòng)力后領(lǐng)取“退休”費(fèi)。各種工傷保險(xiǎn)待遇的性質(zhì)及其作用不十分清楚。
4．未形成社會(huì)化管理體制。由于工傷保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)沿用的一套辦法：如享受待遇的資格由基層醫(yī)務(wù)勞動(dòng)鑒定機(jī)構(gòu)審核，待遇由企業(yè)直接給付，費(fèi)用由本企業(yè)自己負(fù)擔(dān)，處理事故由企業(yè)獨(dú)自進(jìn)行，使得無(wú)論是在職工心理上及經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)上，工傷保險(xiǎn)同“企業(yè)保險(xiǎn)”有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。企業(yè)代替政府行使職能，這必然造成兩方面的問(wèn)題，一是企業(yè)隱瞞工傷不報(bào)，或由于經(jīng)濟(jì)效益方面的原因，使職工工傷待遇得不到保障。如某市一企業(yè)倒閉后發(fā)現(xiàn)其幾年中隱瞞了10起工傷未報(bào)，其中幾位嚴(yán)重致殘的至今生活無(wú)著落；二是工人及其家屬相信“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，這大大影響了企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)抓生產(chǎn)的精力，使企業(yè)在經(jīng)濟(jì)和事務(wù)性工作兩方面負(fù)擔(dān)沉重，并造成政策掌握過(guò)寬。據(jù)我們對(duì)某企業(yè)1985年以來(lái)工亡事故處理情況的了解，平均花費(fèi)(不包括醫(yī)療費(fèi))11000元，最高(包括購(gòu)置住房)達(dá)6萬(wàn)元。而一個(gè)7000人企業(yè)，僅用于長(zhǎng)期陪床護(hù)理工殘職工的人員就達(dá)59人。另?yè)?jù)某地對(duì)領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)長(zhǎng)期生活待遇的人員重新鑒定，其中大部分人不符合領(lǐng)取待遇的資格。
目前，我國(guó)職業(yè)病患者統(tǒng)計(jì)數(shù)字為年新發(fā)病幾萬(wàn)例，年因工死亡人數(shù)近萬(wàn)人。現(xiàn)有工殘人員以百萬(wàn)計(jì)，由此而產(chǎn)生的一系列社會(huì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題非常嚴(yán)重。一方面是由于企業(yè)(雇主)利益問(wèn)題，使一部分工殘人員和工亡遺屬基本生活得不到保障，或由于規(guī)定辦法及企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益原因，使一部分工傷人員生活困難，得不到良好的專門性治療。另一方面是由于管理及制度上的原因，造成大量費(fèi)用的不合理支付，為數(shù)不少的工傷人員長(zhǎng)期滯留大城市尋醫(yī)，或多年邊領(lǐng)取全殘待遇邊從事其他職業(yè)，造成對(duì)社會(huì)安定與效益機(jī)制的雙重不利影響。在處理事故、執(zhí)行現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)政策上，錢花了不少，遺留問(wèn)題較多，群眾不滿意。上述工傷保險(xiǎn)中存在的問(wèn)題直接關(guān)系到社會(huì)的安定及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于體制改革的推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)引起政府各有關(guān)部門的重視。工傷保險(xiǎn)是勞動(dòng)工作及社會(huì)保險(xiǎn)中的薄弱環(huán)節(jié)，不適應(yīng)改革、發(fā)展的需要。
三、前期改革的指導(dǎo)性文件、改革準(zhǔn)備及各地的試點(diǎn)
1988年勞動(dòng)部領(lǐng)導(dǎo)主持研究了社會(huì)保險(xiǎn)改革方案，對(duì)工傷保險(xiǎn)改革形成了一個(gè)框架；1990年12月30白中國(guó)共產(chǎn)黨第十三屆中央委員會(huì)第七次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃》的建議中，明確提出“要改革醫(yī)療保障和工傷保險(xiǎn)制度”；1994年4月9日人大七屆四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃綱要》中指出“努力改革醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)制度”；1994年7月5日中華人民共和國(guó)八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第九章中規(guī)定，“國(guó)家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金，使勞動(dòng)者在年老…工傷…等情況下獲得幫助和補(bǔ)償，”“勞動(dòng)者在下列情形下，依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇：“患病、負(fù)傷；因工傷傷殘或患職業(yè)病”。從上述情況可見(jiàn)黨中央，國(guó)務(wù)院十分重視工傷保險(xiǎn)改革工作。
為加速制訂我國(guó)新的工傷保險(xiǎn)制度，與ILO第121號(hào)公約及發(fā)達(dá)國(guó)家法規(guī)接軌，使之具有科學(xué)性、先進(jìn)性和可操作性，近幾年開(kāi)展了以下基礎(chǔ)性工作：
國(guó)家科委1989年12月下達(dá)了《職業(yè)傷害補(bǔ)償及基金籌集模式研究》科研項(xiàng)目，由冶金部安全環(huán)保院承擔(dān)于1991年10月完成，該研究提出了工傷補(bǔ)償水平的三種方案和保險(xiǎn)基金籌集的三種模式。
國(guó)家科季1989年下達(dá)了《職工工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定標(biāo)準(zhǔn)》研究項(xiàng)目，由衛(wèi)生部預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院承擔(dān)業(yè)已完成，并于1992年3月頒布試行，該“標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定了我國(guó)職工傷殘?jiān)u級(jí)。共分l0個(gè)等級(jí)：1—4級(jí)為完全喪失勞動(dòng)能力；5—6級(jí)為大部分喪失勞動(dòng)能力；7—10級(jí)為部分喪失能力。該“標(biāo)準(zhǔn)”科學(xué)地提出了評(píng)殘依據(jù)并與工傷待遇掛鉤。
國(guó)家科委1989年下達(dá)了《工傷保險(xiǎn)政策研究》，已取得初步成果。
1987年衛(wèi)生部、勞動(dòng)人事部、財(cái)政部、全國(guó)總工會(huì)頒發(fā)了《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》(即《87》衛(wèi)防字60號(hào))。該規(guī)定確定了職業(yè)病名單。其中職業(yè)中毒51種，塵肺12種，物理因素6種，職業(yè)性傳染病7種，職業(yè)性眼病3種，職業(yè)性耳、鼻、喉病8種……基本上包括了ILO121公約中規(guī)定的29種職業(yè)病項(xiàng)目。
積極開(kāi)展工傷保險(xiǎn)制度改革的試點(diǎn)工作。自1989年以來(lái)，在海南省，遼寧省錦州市、大連市、東溝縣、鐵嶺、沈陽(yáng)市等，廣東省東蕪市、深圳市，福建將樂(lè)縣、三明市霞浦縣，河南省三門峽市、安陽(yáng)市，江西南昌市，湖北省武漢市，廣西省柳州市、欽州等等，在政府、勞動(dòng)部門的領(lǐng)導(dǎo)支持下，開(kāi)展了工傷保險(xiǎn)改革試點(diǎn)工作，先后制訂了本地區(qū)的“工傷保險(xiǎn)辦法(或條例)，并且?guī)状握匍_(kāi)了現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，取得并總結(jié)了有益的經(jīng)驗(yàn)。上述工作，為全面的工傷保險(xiǎn)制度改革提供了依據(jù)，打下了基礎(chǔ)。
各地在試點(diǎn)中擴(kuò)大了保險(xiǎn)范圍，一般都適用于全民企業(yè)、集體企業(yè)、三資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，有的還包括個(gè)體工商戶；適當(dāng)提高調(diào)整了保險(xiǎn)待遇；建立籌集保險(xiǎn)基金，實(shí)行差別費(fèi)率，促進(jìn)事故、職業(yè)病預(yù)防；實(shí)行企業(yè)管理與社會(huì)管理相結(jié)合，逐步走向社會(huì)化管理；加強(qiáng)工傷保險(xiǎn)管理，協(xié)助安全監(jiān)督。上述做法已取得初步成效；企業(yè)積極參加工傷保險(xiǎn)，繳納保險(xiǎn)金，事故率下降；實(shí)現(xiàn)了共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，平衡了企業(yè)負(fù)擔(dān)，切實(shí)保護(hù)了職工利益；工傷事故容易處理；在一定程度上促進(jìn)了安全生產(chǎn)。
四、工傷保險(xiǎn)改革的目標(biāo)和內(nèi)容 1．改革的目標(biāo)
工傷保險(xiǎn)制度改革的目的，是要在我國(guó)建立一種所有企業(yè)都能實(shí)行，所有企業(yè)職工在發(fā)生事故傷亡和職業(yè)病時(shí)，都能得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生活保障的一種社會(huì)保障制度。近幾年來(lái)，工傷保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)已取得成績(jī)，改革的指導(dǎo)思想應(yīng)是：兼顧國(guó)家、企業(yè)和職工個(gè)人三者的利益；兼顧目前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；理順待遇關(guān)系，建立基金，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；強(qiáng)化管理；把工傷保險(xiǎn)與工傷預(yù)防、職業(yè)康復(fù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。更好地保障職工權(quán)益，促進(jìn)職業(yè)安全衛(wèi)生工作和維護(hù)社會(huì)安定。通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)以下重要目標(biāo)。
(1)建立適用于各類企業(yè)和各種用工形式的工傷保險(xiǎn)制度；
(2)對(duì)工傷職工實(shí)行“無(wú)責(zé)任補(bǔ)償”，按保障基本生活、補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)(工資等)損失的原則調(diào)整理順待遇；
(3)建立工傷保險(xiǎn)基金，實(shí)行社會(huì)管理和企業(yè)單位管理相結(jié)合，逐步過(guò)濾到以社會(huì)管理為主的形式；
(4)籌集工傷保險(xiǎn)基金，實(shí)行企業(yè)交費(fèi)、按風(fēng)險(xiǎn)定費(fèi)率、統(tǒng)籌調(diào)劑的原則，建立與安全考績(jī)相結(jié)合的機(jī)制；
(5)實(shí)行國(guó)家立法，以地市統(tǒng)籌為基本單位，實(shí)行城市和地區(qū)分級(jí)管理、民主監(jiān)督的體制。提高工作效益。
2．改革的內(nèi)容
根據(jù)工傷保險(xiǎn)改革的目標(biāo)和原則，改革我國(guó)現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度，加速建立新的工傷保險(xiǎn)法十分緊迫。立法的內(nèi)容應(yīng)借鑒ILO第l02號(hào)公約《社會(huì)保險(xiǎn)最低標(biāo)準(zhǔn)公約》、第121號(hào)公約《工傷事故津貼公約》及國(guó)外有關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，確定立法主要內(nèi)容設(shè)置如下：工傷保險(xiǎn)的范圍及認(rèn)定條件；保險(xiǎn)項(xiàng)目及待遇水平；保險(xiǎn)基金的籌集；工傷預(yù)防與康復(fù)；管理與監(jiān)督；爭(zhēng)議處理等。
(1)關(guān)于工傷保險(xiǎn)的實(shí)施范圍
我國(guó)實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，所有制結(jié)構(gòu)變化巨大。現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度的適用范圍是“全民執(zhí)行，集體參照”，需要擴(kuò)大保險(xiǎn)面。1978年到1989年，全民所有制以外的其它所有制職工人數(shù)所占比例由21．6%上升到26．4%。城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工由2049萬(wàn)增至3502萬(wàn)，私營(yíng)企業(yè)和中外合資企業(yè)職工達(dá)132萬(wàn)，城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者883萬(wàn)；1993年統(tǒng)計(jì)，我國(guó)工資勞動(dòng)者27695萬(wàn)人，其中，城鎮(zhèn)職工15040萬(wàn)，建立保險(xiǎn)基金是實(shí)施工傷社會(huì)保險(xiǎn)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。基金由企業(yè)按規(guī)定交納，城鄉(xiāng)私營(yíng)工資勞動(dòng)者310萬(wàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工資勞動(dòng)者12345萬(wàn)，全民企業(yè)工資勞動(dòng)者11094萬(wàn)。各種企業(yè)職工都會(huì)遭遇工傷風(fēng)險(xiǎn)，都希望通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)制度提供保障。以充分體現(xiàn)憲法賦予勞動(dòng)者在社會(huì)保險(xiǎn)上的平等權(quán)利。為此新的工傷保險(xiǎn)制度要適應(yīng)各種經(jīng)濟(jì)形式、各種經(jīng)營(yíng)方式長(zhǎng)期并存、互相滲透、相互轉(zhuǎn)換和勞動(dòng)者合理流動(dòng)的客觀需要，擴(kuò)大保險(xiǎn)的范圍。
(2)關(guān)于建立工傷保險(xiǎn)基金的問(wèn)題
建立保險(xiǎn)基金是實(shí)施工傷保險(xiǎn)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。基金由企業(yè)按規(guī)定交納，其費(fèi)率按行業(yè)或企業(yè)工傷風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)類別、事故傷亡頻率確定。通過(guò)浮動(dòng)費(fèi)率調(diào)整，使之行使“以支定收、略有結(jié)余”的原則，改變過(guò)去由“企業(yè)保險(xiǎn)”局面，轉(zhuǎn)向?qū)嵭猩鐣?huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌放在地、市一級(jí)，逐步向地、省級(jí)過(guò)渡，平均費(fèi)率為0．88%左右，幅度約為0．3～2．6%。
(3)關(guān)于調(diào)整工傷保險(xiǎn)待遇的問(wèn)題。
現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)待遇偏低，結(jié)構(gòu)欠合理。應(yīng)按照國(guó)家統(tǒng)一制定的《職工工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)工傷職工進(jìn)行評(píng)定，按其等級(jí)發(fā)給定期傷殘撫恤金和一次性傷殘補(bǔ)助金，并應(yīng)隨物價(jià)上漲和人民生活水平的提高進(jìn)行定期調(diào)整。但待遇水平的確定要考慮工傷職工的保障作用和企業(yè)經(jīng)濟(jì)承受能力，同時(shí)給予工傷職工妥善安置，體現(xiàn)出工傷社會(huì)保險(xiǎn)從優(yōu)的原則，在改革試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)施中，取得較好的效果。
(4)健全勞動(dòng)鑒定制度和統(tǒng)一評(píng)殘標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題
目前“評(píng)殘標(biāo)準(zhǔn)”已實(shí)施，該標(biāo)準(zhǔn)把傷殘程度分為l0級(jí)，為我國(guó)統(tǒng)一評(píng)殘標(biāo)準(zhǔn)健全評(píng)殘制度提供依據(jù)。為工傷保險(xiǎn)制度的改革和做好審批因病提前退休職工的工作，以及企業(yè)傷病長(zhǎng)休職工的管理工作提供了科學(xué)基準(zhǔn)，減少了工傷爭(zhēng)議。
(5)加強(qiáng)工傷保險(xiǎn)事業(yè)管理
工傷保險(xiǎn)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，項(xiàng)目多，保險(xiǎn)的人數(shù)多、管理內(nèi)容多，必須理順管理體制。工傷保險(xiǎn)也有產(chǎn)業(yè)性、區(qū)域性，其管理體制以省市統(tǒng)籌、統(tǒng)管為宜，目前在不具備條件的情況下，可先在縣市統(tǒng)籌統(tǒng)管，費(fèi)用在省市內(nèi)調(diào)劑使用，這樣進(jìn)行操作是符合我國(guó)實(shí)際的。現(xiàn)今勞動(dòng)部門已建立社會(huì)保險(xiǎn)管理專門機(jī)構(gòu)2700多個(gè)，有專職干部2萬(wàn)余人。還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)。