安監人員是維護生產經營安全秩序的“警官”，是除患的刀子，這把“刀”不硬，災難就會時時威脅職工的生命。而安全執法的現實要求，不僅要依法治“險”、依法治“爛”，還要依法治“權”、依法治“官”。因此，沒有一把硬刀子，即使有“制”也會無“治”，職業安全必成空想。

 

　　2004年3月22日，國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》，決定用10年時間，基本實現建設法治政府的目標。面對法治時代的來臨，各級政府應該有足夠的思想準備，要以一種使命感和責任感去履行自己的權力與義務。構建和完善安全生產法律、法規體系，不僅是依法治安全的基礎工作，而且是積極應對各種突發事件和各類事故災難的必然要求。

 

安全有規范，生產必遵循

據統計，僅2004年，全國發生各類突發事件561萬起，造成21萬人死亡，175萬人受傷。其中，事故災難發生80.4萬起，造成13.7萬人死亡。如此觸目驚心的數字背后，都與違法違規密切相關，這表明：生產過程有法不依嚴重，必須嚴格執法。

國家頒布《勞動法》、《安全生產法》等相關法律，就是要用法規、制度來規范人的安全行為，糾正違規違章現象，并以此來劃分政府和各類社會組織的安全責任，增強應對突發事件及事故災難的能力與效率。尤其當前，有法不依、執法不嚴、生產經營單位安全生產違法行為嚴重而又不予追究的現象很普遍。由于對行政權力、企業行為的安全監督機制還不夠健全，權力與利益掛鉤、與責任脫鉤的問題未得到根本解決。為此，全國人大常委會副委員長李鐵映針對前不久開展的安全生產執法檢查的情況指出；一些地方的安監部門在人員素質、執法方式、體制和工作機制等方面，存在“氣不壯，不適應”，不能嚴格執法的問題。《安全生產法》明確規定，各級政府特別是安全生產監督部門對安全生產有權、有責嚴格執法。你不敢、不能嚴格執法，就是違法。他強調說，法治社會，要靠執法隊伍來維護。有法不依、執法不嚴、違法不究，法就是一紙空文，安監人員是安全生產的“警官”，這把“刀”不硬，災難就會時時威脅職工的生命。

然而，問題在于執法隊伍中就有敗類。例如今年3月14日發生在黑龍江七臺河的特大瓦斯爆炸事故，其礦主彭國財居然是七臺河市桃山區安監局副局長。這盡管是極個別的，但安全執法硬不起來卻是普遍現象，這一現象的背后就是無辜礦工的群死群傷。

在孫家灣煤礦釀發災難之前，僅遼寧阜新礦區自1960年以來，平均每3年就發生一次瓦斯爆炸事故，總共死亡437人，在分析孫家灣煤礦事故原因中，人們不僅發現該礦的檢測儀器、通風系統、安全管理等方面存在著諸多缺陷與隱患；更嚴重的是，凡是已制定的安全技術操作規程、安全管理責任制度，沒有一項得到執行和落實。從技術上分析，瓦斯爆炸完全是可防可控可避免的。因為我們已有較為成熟的技術、較為成功的經驗和較完備的規章制度。可為什么還是不斷發生類似事故呢？究其原因，依舊是各個環節中的違法違規禁而不止所致。另外，該礦雖配有便攜瓦斯監測和自救器，但基本無人佩戴，其井下瓦斯傳感器也長期存在故障；再有，該礦沒有專用回風巷，未形成完整的通風系統。但最令人吃驚的是，當系統報警11分鐘后，瓦斯監控值班室值班員，竟然沒有按規定實施停電撤人措施，幾乎事事都在和《安全生產法》唱反調，相對立。而《安全生產法》第十六條明確規定：“生產經營單位應當具備本法和有關法律、行政法規和國家標準或行業標準規定的安全生產條件；不具備安全生產條件的，不得從事生產經營活動。”然而，可以毫不夸張地講，幾乎所有發生礦難或其他事故災禍的礦山及企業，沒有一家是按照《安全生產法》的要求，嚴格執行安全規程、嚴肅貫徹安全制度、嚴密把好每一個安全關口的。這些連最基本的生產條件都不具備的企業，又何談做到對事故的發生有預測、有預警、有預案，并能有效地構筑起一個自上而下的反應迅速、指揮有力、銜接緊密、措施完善的事故應急救援體系呢？

 

五要素是安全工作的綜合措施

自1995年1月1日《勞動法》實施，一直到2002年6月29日《安全生產法》正式出臺，一系列的勞動保護，職業安全衛生的法律、法規、條例、標準，對維護正常的安全生產秩序，保障勞動者的生產、生活安全與健康，起到了巨大的保障作用。《安全生產法》是安全生產的“保護傘”已成社會共識，每次血淋淋的事故背后都有枉法違法行為也為大家公認。但是，對安全生產是一個系統工程，需要將安全寓于生產、生活、管理和科技進步之中，并結合中國國情研究和解決安全生產問題，依然存在許多誤區和盲點。為此，李毅中多次強調，搞好安全生產必須重視五個要素（安全文化、安全法治、安全責任、安全科技、安全投入）的落實。筆者認為，這五個要素確實抓住了當前強化安全生產監督管理的基本要義。無論從現實還是從長遠看：安全文化是科學發展觀和以人為本執政理念相結合的最佳載體；安全法規和安全責任是保障安全生產管理平穩有序的法律與道德支撐；安全科技和安全投入是技術防范和超前介入的一種強大的物質力量。如果五個要素真正成為各級政府、各類企業及每個公民的自覺意識、行動準則，創建高效、文明、安全、和諧的生產與生活環境就會成為現實。而那些被實踐證明切實可行的措施和辦法，一旦上升為制度和法規，就會形成一整套的適應社會需求的安全生產法律、法規體系，這對于徹底改變和扭轉當前日益嚴峻的安全生產形式，一定會起到潛移默化且至關重要的作用。

 

法規與制度不能軟弱無力

兩千年前，法家集大成者韓非子有句名言：“國無常強，無常弱。奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱。”現代法治政府的建設也正是基于民富國強這一根本目的的。近幾年來，安全生產的立法原則與形成過程，從一定意義上說，與社會的和諧、企業的高效、經濟的發展、民意的企盼是息息相關的。

但應注意，隨著社會的發展、勞動關系的日趨復雜，有些安全法律、法規、制度、標準明顯滯后，特別是有的條款與國際標準和慣例相差甚遠，給我國企業進入國際市場競爭造成了許多麻煩與障礙。毫無疑問，任何法律都是特定的社會環境的產物，又在特定的社會環境中運行。當今世界經濟的一體化，職業安全衛生標準不僅要提高，還要與國際接軌，如果我們工作的著眼點只盯在國內或某一個區域與行業，缺乏國際視野，滿足于現狀，那么將來再彌補缺失和差距，勢必會事倍功半、得不償失。況且，我國現代安全生產管理機制存在的問題確實很多，不是一兩句話或一兩部法律法規就能解決得了的。在落實五個要素過程中，有關物質、資金方面加大投入力度似乎還好辦一些，只要企業有能力、有需求、有計劃就可以逐步完成；有關意識防范、教育培訓、資質認定、市場準入等，也可以通過事故案例分析、總結經驗教訓、規范市場行為等，激發遵章守紀的自覺性，趨動自我保護的主動性。然而，實踐表明，最困難最棘手的，則集中在安全執法重心的轉移與宏觀調控機制的完善之中。而安全執法，其本質特征首先體現于如何把依法治“險”、依法治“權”和依法治“官”統一起來并落到實處；其次，在宏觀調控上，如何由權力本位向責任本位過渡，通過“安全問責制”，對各級行政監管部門的官員及企業的經營管理者們出現的決策失誤、違法行政、執法不力、疏于管理、處置不當和效能低下等情形，給予通報批評、責令檢查、公開道歉、辭職或免職等方式的問責，方可真正做到“有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償”，從而形成完備的安全法治模式。

據媒體披露，黑龍江省七臺河“3·14”特大瓦斯爆炸事故的黑心礦主是安監局副局長時，人們為之忿忿不平。一個國家公務員，拿著納稅人的錢，戴著為民謀利的帽子，開著自家的煤礦，干著官商一體的勾當，如果沒有一種法治的力量來制約他們惟利是圖、恃權枉法的卑鄙行徑，無論國家關于安全生產的措施多么科學、法規多么全面，到了這些人手里都會成為空文；無論粘貼多少層勒令停產的“封條”，在這些人眼里不過是張毫無任何約束力的“白條”。在這次礦難中，同時失去3個親人的張某控訴道：“這礦井我下過，井下條件簡直惡劣到了極點，巷道只有一米寬，作業面大約有半米高，我們下去都是趴在地下，一點點地鑿煤，這樣的條件不出事才怪呢？”還有的遇難者家屬告訴記者：“現在檢查不都那么回事嗎？走馬觀花，什么合格不合格？不合格也是合格。”

窺一斑見全豹，由道德淪喪引發腐敗和管理缺位，早已不是個別現象。每出事故，有關部門往往總會拿出一疊“隱患整改”或“停產整頓”通知書，他們出示的目的無外乎有兩個：一是做給上級看；二是捂住群眾的眼。而今，一個突出的怪現象是“貓怕老鼠”，但原因并不是老鼠伶牙俐齒，而是貓心懷鬼胎；黑心礦主或事故肇事者可以和行政監管人員“討價還價”，而事故的受害者想討個說法的主張卻常常在逃避責任的“擋箭牌”前碰個頭破血流。法律的權威性、制度的嚴肅性、標準的規范性，在既是公務員又是大老板的彭國財眼里，簡直是一文不值。剛性的法律條文面對復雜的社會關系與政治背景，竟然顯得如此軟弱無力不堪一擊。那么多法學家們一貫追求的法的永恒價值，難道于安全生產就失去意義？

 

普及社會責任標準，推進職安法治進程

在剖析國內安全執法環境不好的原因時，我們的視角不妨再寬廣些，要看到加入世貿組織以來，各項法律法規正在逐步與世界接軌，按照國際規則與慣例辦事已成為當前最熱門、最時髦的話題。因此，在推行安全法治建設進程中，認真學習，深刻領會有關勞動安全，職業衛生方面的國際標準，測評規則、認證體系等，具有十分重要的現實意義。

國際勞工組織公約、世界人權宣言及聯合國兒童權益公約對健康與安全進行了明確界定，它要求，公司應為員工提供安全健康的工作環境，采取足夠的措施，降低工作中的危險因素，盡量防止意外或傷害的發生；為所有員工提供安全的生活環境，包括干凈的浴室、潔凈安全的宿舍、衛生的食品存儲設備等。這就是所謂的“社會責任標準”，與目前我國構建社會主義和諧社會，以實現人與人，人與社會，人與自然和諧相處的社會經濟發展目標是完全一致的。

過去，我們片面理解發達國家的“勞工貿易壁壘”，以為僅指廉價勞動力而已，現在看來，職業安全衛生才是實質所指。如果勞動條件和職業安全現狀得不到根本改變，不僅會影響國內企業的勞動關系，還會危及社會經濟和政治的穩定。因此，企業在賺錢的同時需要承擔相應的社會責任，國家在發展經濟的同時要維護社會公平。政府和企業應未雨綢繆，從法治高度，看看自己是否在履行國際公認的社會責任與安全標準；是否在依法行政、嚴格執法、遵守法律中切實保障了勞動者的正當權益；是否能以國際視野、法治理念，積極而從容地迎接新一輪的世界性挑戰。

 

 

 

下期預告

 

關于“五要素”的系列評說之八

工傷保險重預防   急需立法作保障

 

《工傷保險條例》只確認了工傷保險具有工傷預防功能，但如何實施工傷預防，條例上沒有具體和明確的表達，尤其是對工傷保險的預防費用沒有明確規定，實質上難以促進工傷預防和安全生產。因此，工傷保險預防功能的法制空白亟待填補。