按：石油天然氣管道是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要“生命線”。由于其具有高能高壓、易燃易爆、有毒有害、連續(xù)作業(yè)、鏈長(zhǎng)面廣、環(huán)境復(fù)雜等特點(diǎn)，安全運(yùn)輸受到社會(huì)廣泛關(guān)注。特別是石油天然氣管道所遭受的野蠻施工和違章占?jí)簡(jiǎn)栴}，既影響管道的安全正常運(yùn)輸，又威脅人民群眾生命安全。本文通過(guò)調(diào)查研究，深入分析了目前石油天然氣管道所到遇到的突出問(wèn)題及原因，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)綜合治理，切實(shí)維護(hù)管道安全運(yùn)行的意見(jiàn)和建議。
　　
　　主題詞：管道運(yùn)輸安全監(jiān)管專項(xiàng)治理
　　
　　管道運(yùn)輸在我國(guó)興起于上個(gè)世紀(jì)70年代，目前已成為繼鐵路、公路、水運(yùn)、航空之后的第五大運(yùn)輸手段，與其它運(yùn)輸形式相比具有許多優(yōu)點(diǎn)，因此被越來(lái)越多的采用。管道輸送石油天然氣，具有高效、低耗等優(yōu)勢(shì)，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不可缺少的“生命線”。但因其具有高能高壓、易燃易爆、有毒有害、連續(xù)作業(yè)、鏈長(zhǎng)面廣、環(huán)境復(fù)雜等特點(diǎn)，決定了其安全管理的極其重要性。
　　筆者通過(guò)多次調(diào)研并結(jié)合企業(yè)的反映，針對(duì)野蠻施工和違章占?jí)簩?duì)管道安全運(yùn)行所造成的嚴(yán)重威脅，及其原因分析、治理對(duì)策，談一點(diǎn)體會(huì)和認(rèn)識(shí)。

　　一、管道破壞嚴(yán)重，極易釀成重特大事故
　　我國(guó)現(xiàn)有在役石油天然氣管道十幾萬(wàn)公里，遍布全國(guó)二十多個(gè)省市和渤海、黃海、南海等廣大海域，形成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“血脈”。但由于不少管線已運(yùn)行多年，特別是集輸管線時(shí)間更長(zhǎng)一些，在用管道中有約60％服役時(shí)間超過(guò)20年，東部管網(wǎng)服役運(yùn)行已30多年。約有40%左右的管網(wǎng)建于上個(gè)世紀(jì)六七十年代，當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低、管道本質(zhì)缺陷較多，加之投入不足，老化嚴(yán)重，這批管道本身就已進(jìn)入事故率每年千公里５次以上的第二事故高發(fā)期。如再增加野蠻施工和違章占?jí)旱痊F(xiàn)象，無(wú)疑是雪上加霜。
　　對(duì)影響石油天然氣管道安全運(yùn)行的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門高度重視，近幾年來(lái)做了大量工作。國(guó)務(wù)院辦公廳2003年7月8日以國(guó)辦發(fā)〔2003〕67號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)了公安部等8部門“關(guān)于開(kāi)展整治油氣田及輸油氣管道生產(chǎn)治安秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)的工作方案”，將違章施工和占?jí)汗芫�作為一個(gè)主要整治內(nèi)容列入方案中。同年7月25日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了“全國(guó)整治油氣田及輸油氣管道生產(chǎn)治安秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)電視電話會(huì)議”，周永康國(guó)務(wù)委員對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行了部署。這次整治的范圍是22個(gè)省（自治區(qū)、直轄市），其中有11個(gè)是整治的重點(diǎn)地區(qū)。今年3月17目“部際聯(lián)席會(huì)議”印發(fā)了《2006年整治油氣田及輸油氣管道生產(chǎn)治安秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)工作方案》（公治［2006］52號(hào)），從3月下旬至11月在23個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）開(kāi)展了整治油氣田及輸油氣管道生產(chǎn)治安秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)。其中一個(gè)工作目標(biāo)就是：全國(guó)重點(diǎn)輸油氣管道基本實(shí)現(xiàn)“零占?jí)汉托略稣級(jí)毫阍鲩L(zhǎng)”。同時(shí)將北京等12個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）125處危害嚴(yán)重的輸油氣管道違章占?jí)何铮�作為此次專�?xiàng)行動(dòng)中部際聯(lián)席會(huì)議掛牌重點(diǎn)整治的對(duì)象。通過(guò)整治，雖然取得了一定成效，但一些地方至今仍無(wú)明顯進(jìn)展，一些突出問(wèn)題尚未根本解決，安全形勢(shì)不容樂(lè)觀。
　　（一）油氣管線被違章建筑占?jí)阂约霸谟蜌夤芫�附近采石、取土、挖塘、修渠、堆物、修筑建筑物等問(wèn)題普遍存在。如西氣東輸管道和陜京二線管道的聯(lián)絡(luò)管線——冀寧管道今年1月15日才開(kāi)始置換投產(chǎn)，目前僅在干線上就已有樹(shù)木占?jí)?萬(wàn)多株、廠房和房屋占?jí)?處、季節(jié)性大棚38個(gè)、其他占?jí)何?4處。尤其是河北省衡水市一個(gè)縣內(nèi)就有5家工廠占?jí)海�面積達(dá)3000多平方米。在山東省濟(jì)寧市、泰安市境內(nèi)，距離管道10－500米范圍內(nèi)就有采砂場(chǎng)8處之多；在泰安市和棗莊市境內(nèi)距離管道70－250米的范圍內(nèi)就有爆破放炮采石場(chǎng)22處。這對(duì)于目前管線運(yùn)行壓力已達(dá)6.3MP的輸氣管道來(lái)講是相當(dāng)危險(xiǎn)的。在中石化河北滄州輸油處管轄的6條長(zhǎng)輸管道上，目前共有各類占?jí)何?21處，其中河北147處、山東172處、天津2處。2002年以來(lái)，在中國(guó)石油西南油氣田公司所管轄的管道就拆除違章建筑1979處，但截至2006年2月底，仍有管道違章建筑4646處，其中直接占?jí)汗艿?24處。在2003年7月部際聯(lián)席會(huì)議開(kāi)展的整治油氣田及輸油氣管道生產(chǎn)治安秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)開(kāi)始時(shí)，情況較為嚴(yán)重，當(dāng)時(shí)僅各類非法占?jí)壕瓦_(dá)1.6萬(wàn)多處。日前部際聯(lián)席會(huì)議掛牌整治的還有125處，其中僅河北和山東就有51處，占41%。尤其河北省最為嚴(yán)重，有31處，占全國(guó)的1/4。
　　（二）油氣管線被施工、勘探破壞嚴(yán)重。如僅在四川境內(nèi)近幾年就發(fā)生被破壞的事故17起，其中有9起是因施工破壞所致，如：
　　2002年8月21日綿陽(yáng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，造成山體滑坡撕裂Φ720mm中青線管道；
　　2002年9月12日，重慶市渝北區(qū)頤泰園施工，將Φ720mm兩佛線鉆穿；
　　2003年6月7日，綿陽(yáng)市西南科技大學(xué)，挖掘機(jī)取土，將Φ720mm中青線管道挖穿；
　　2004年4月22日，重慶市重慶醫(yī)學(xué)院，在地勘作業(yè)時(shí)，鉆機(jī)將Φ529mm渡兩線鉆穿；
　　2004年4月26日，仁壽縣人民水泥廠，鏟車在管道上取土將Φ630mm威成線鏟穿；
　　2005年12月13日，中青線德陽(yáng)段因公路建設(shè)被挖掘機(jī)挖穿管道。等等。
　　以上這些問(wèn)題嚴(yán)重影響石油天然氣管道的安全運(yùn)行，同時(shí)也給違章建筑的所有者和違章施工者的生命和財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅。如不及早采取強(qiáng)有力措施，勢(shì)必造成災(zāi)難性后果。這方面的案例已經(jīng)很多。如：2006年1月20日12時(shí)，四川省仁壽縣富加輸氣站進(jìn)出站管線發(fā)生管道爆炸燃燒，造成10人死亡、3人重傷、47人輕傷。事故導(dǎo)致14000平方米房屋受損，1800多人緊急撤離疏散，直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)3000萬(wàn)元。2005年9月6日，重慶市九龍坡區(qū)井口鎮(zhèn)陳堡社修建糧食加工廠，致使Φ720mm兩佛線焊口斷裂發(fā)生破裂、燃燒，造成1人死亡、4人重傷、14人不同程度燒傷，天然氣管道損壞、輸氣中斷、周圍部分建構(gòu)筑物、農(nóng)作物、部分施工機(jī)械、電力設(shè)施損壞的重大事故。2004年5月29日傍晚，四川省瀘州市納溪區(qū)炳靈路15號(hào)居民樓人行道下發(fā)生天然氣管道爆炸，5人死亡、35人受傷，11間門面被毀、10余戶居民家園被毀。2004年10月6日，陜西省神木縣一個(gè)體施工挖掘機(jī)，挖裂陜京天然氣管道，4000余人被緊急疏散。此次事故共造成50萬(wàn)立方天然氣泄漏，輸氣管道近24小時(shí)停止供氣。2002年1月1日，大慶市一個(gè)體洗浴中心因地下洗浴污水造成地下天然氣管線腐蝕穿孔，天然氣泄漏爆炸，造成6人死亡、5人受傷。2000年2月19日，山東三力集團(tuán)濮陽(yáng)分公司將廠房建在中原油田的輸氣管線上，導(dǎo)致天然氣爆炸的惡性事故，造成15人死亡、56人受傷。

　　二、主要原因分析
　　（一）認(rèn)識(shí)不到位。由于缺少石油天然氣管道運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)方面的專業(yè)知識(shí)，一些地方政府部門沒(méi)有認(rèn)識(shí)到管道被破壞和占?jí)汉蠊�的�?yán)重性；沿線群眾更是認(rèn)為管道埋在地下，在上面干什么都行，不會(huì)有任何危險(xiǎn)；有的管道運(yùn)行企業(yè)也由于多年未出過(guò)事故，對(duì)解決這些問(wèn)題的緊迫性認(rèn)識(shí)不足。另外，由于對(duì)相應(yīng)的法律法規(guī)了解不多，多數(shù)沿線群眾，甚至有的地方政府部門對(duì)違章占?jí)汗芫�的違法行為認(rèn)識(shí)不夠。
　　（二）經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使。由于在清除違章占?jí)簳r(shí)，大多是企業(yè)出錢進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，使得一些群眾有意用低成本來(lái)獲得高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。如有的農(nóng)民用在地上插樹(shù)枝和建一些簡(jiǎn)易大棚的方式來(lái)獲得“樹(shù)木”和“建筑物”的補(bǔ)償，結(jié)果造成前清理后新增的尷尬局面；有的地方相關(guān)部門受利益的驅(qū)使，將已批準(zhǔn)管道企業(yè)使用的土地又批給了其它企業(yè)使用，致使“一女二嫁”；個(gè)別管道企業(yè)在管道建設(shè)過(guò)程中，為了減少投資、提高工效，有的未按規(guī)定辦理土地征用手續(xù)，有的未將今后管道上方的限制條件告訴受到影響的土地使用者。這些都為日后的清理整頓埋下隱患。
　　（三）城建與管道建設(shè)之間的矛盾加劇。管道建設(shè)初期，管道通過(guò)地方的大多是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的荒蕪地方，但隨著城鎮(zhèn)建設(shè)加快，一些地方在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中忽略了對(duì)管道安全運(yùn)行的影響；道路、鐵路、電力、水利等建設(shè)項(xiàng)目越來(lái)越多，與管道建設(shè)的矛盾也日益突出。
　　（四）管道安全監(jiān)管的法制和體制有待于進(jìn)一步完善。《石油天然氣管道保護(hù)條例》的執(zhí)法主體不明確，并與《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》有沖突之處，與《土地管理法》、《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)銜接不夠。2001年8月2日國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《石油天然氣管道保護(hù)條例》（國(guó)務(wù)院第313號(hào)令）第五條明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理部門負(fù)責(zé)管道設(shè)施保護(hù)的監(jiān)督管理工作；縣以上地方各級(jí)人民政府指定的部門負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)管道設(shè)施保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。”據(jù)此規(guī)定，監(jiān)管主體一般是指地方經(jīng)貿(mào)部門或安全監(jiān)管部門；而2003年頒布實(shí)施的《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（國(guó)務(wù)院第373號(hào)令）第二條又將壓力管道作為特種設(shè)備納入了國(guó)務(wù)院和縣以上地方負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門的監(jiān)察范圍，即由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)。這一定程度上造成了石油天然氣輸送管道安全監(jiān)督管理部門的職能交叉、職責(zé)定位不清的問(wèn)題；另一方面多部門重復(fù)檢查，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。
　　再者，2004年8月28日由十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議修改通過(guò)的《土地管理法》，將原八個(gè)條（款）中的“征用”改為了“征收”，并規(guī)定“臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)二年”。而管道企業(yè)在此之前按法律法規(guī)，大多是臨時(shí)征用土地。因此有的地方政府相關(guān)部門將這些土地重新審批給了其它單位，這也是上面提到的“一女二嫁”的一個(gè)主要原因，使得管道企業(yè)依法享有的土地使用權(quán)受到侵占。《石油天然氣管道保護(hù)條例》規(guī)定，在管道兩側(cè)５米以內(nèi)，嚴(yán)禁搭違章建筑；嚴(yán)禁挖砂取土，以免造成穿越河流的管道裸露、懸空等。但在實(shí)際生活中，有些農(nóng)民則以《土地承包法》為依據(jù)，使得《條例》難以執(zhí)行。
　　另外，《石油天然氣管道保護(hù)條例》的處罰力度不夠，不足以對(duì)違法犯罪行為起到警示和震懾作用；條例的有關(guān)規(guī)定不夠具體，缺乏配套的部門規(guī)章或國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，如“深根植物”、“大型建筑物”、“大宗物資”的界定標(biāo)準(zhǔn)，管道鋪設(shè)的埋深要求等都不甚明確；對(duì)執(zhí)法主體的權(quán)力、義務(wù)等規(guī)定比較籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)等問(wèn)題都需要通過(guò)法制建設(shè)加以解決。
　　（五）底數(shù)不清、溝通不夠。一些管道企業(yè)對(duì)于集輸管線的總量、分布、占?jí)杭靶纬傻臍v史過(guò)程等基礎(chǔ)情況，掌握的還不夠；管道企業(yè)和地方政府間、地方政府相關(guān)部門間、管道企業(yè)和其他企業(yè)間、管道企業(yè)內(nèi)部不同單位間，以及管道企業(yè)和當(dāng)?shù)厝罕婇g等相互聯(lián)系和溝通不夠，有的甚至從來(lái)就沒(méi)有聯(lián)系過(guò)，致使出現(xiàn)問(wèn)題責(zé)任界定不清，工作難度加大。

　　三、對(duì)策和建議
　　加強(qiáng)管道安全生產(chǎn)工作，要堅(jiān)持“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的方針，以完善規(guī)章制度、依靠科技進(jìn)步、加強(qiáng)政策研究為龍頭，以執(zhí)法監(jiān)督、專項(xiàng)整治、事故查處、警示教育為手段，綜合運(yùn)用法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)政策、科學(xué)技術(shù)、輿論導(dǎo)向等多種方式，促進(jìn)相關(guān)單位依法、科學(xué)、超前進(jìn)行安全管理，加快形成“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、分工合作、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”管道設(shè)施保護(hù)工作責(zé)任制，“全員參與、權(quán)責(zé)明確、措施落實(shí)、管理科學(xué)”的管道企業(yè)安全生產(chǎn)氛圍，“科學(xué)規(guī)范、客觀公正、實(shí)事求是、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的社會(huì)中介組織體系，促進(jìn)石油天然氣管道工業(yè)的安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。
　　（一）狠抓法制建設(shè)。從立法上下功夫，做到依法監(jiān)督管理。對(duì)《石油天然氣管道保護(hù)條例》進(jìn)行修訂或作一些必要的司法解釋，使其更具有操作性；建議爭(zhēng)取盡快出臺(tái)《石油天然氣管道安全法》，對(duì)涉及的各級(jí)政府和各相關(guān)部門的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)以及相互之間的關(guān)系界定清楚；加強(qiáng)從事石油天然氣管道安全生產(chǎn)服務(wù)的社會(huì)中介組織的規(guī)范管理，嚴(yán)格評(píng)價(jià)、檢驗(yàn)，增加透明度，避免暗箱操作。
　　（二）加大《石油天然氣管道保護(hù)條例》等法律法規(guī)和相關(guān)知識(shí)的宣貫力度。管道企業(yè)的工作人員應(yīng)首先熟知條例，做到依法辦事；配合當(dāng)?shù)卣�府�?jīng)常開(kāi)展群眾性的宣傳教育活動(dòng)，提高保護(hù)管道設(shè)施安全的法制意識(shí)和自覺(jué)性。編制油氣管道安全教育讀本，下發(fā)到基層單位，便于開(kāi)展工作。借鑒西氣東輸管道公司的做法，編制圖文并茂、簡(jiǎn)單易懂得的《管道保護(hù)宣傳手冊(cè)》，免費(fèi)發(fā)給當(dāng)?shù)厝罕姡�并配合地方政府做好宣傳工作，促進(jìn)全社會(huì)共同關(guān)注、支持和保護(hù)管道安全運(yùn)行。
　　（三）加強(qiáng)相互間的協(xié)調(diào)、配合和溝通。充分發(fā)揮油氣田及輸油氣管道生產(chǎn)治安秩序?qū)ｍ?xiàng)整治部際聯(lián)席會(huì)議制度的作用，將城市建設(shè)和土地規(guī)劃主管部門也納入其中，并明確各自的責(zé)任。加強(qiáng)相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。進(jìn)一步加強(qiáng)涉及管道企業(yè)縱橫向間的聯(lián)系與溝通，特別是管道企業(yè)要將相關(guān)情況及時(shí)報(bào)告給當(dāng)?shù)卣�府和相關(guān)部門。在此基礎(chǔ)上，逐步探索建立石油天然氣管道安全監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。
　　（四）加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理。管道企業(yè)要圍繞完善組織保障、制度保障、責(zé)任保障、監(jiān)督保障、體系保障和資金保障等，健全崗位責(zé)任制，落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任；完善應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)與政府預(yù)案的有機(jī)結(jié)合；加強(qiáng)對(duì)重大危險(xiǎn)源的監(jiān)控，防止突發(fā)事件發(fā)生；做好石油天然氣管道標(biāo)志、警示標(biāo)識(shí)的設(shè)置，加強(qiáng)安全防護(hù)；完善HSE（健康、安全、環(huán)境）管理體系，積極開(kāi)展危害識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)；加強(qiáng)各級(jí)管理人員和崗位職工的安全技能培訓(xùn)，提高管理者的管理水平和從業(yè)人員操作技能；開(kāi)展學(xué)術(shù)研討，做好數(shù)據(jù)技術(shù)和管理技術(shù)等的研發(fā)應(yīng)用；加大科技投入，提高技術(shù)裝備水平，重視新技術(shù)、新工藝和新材料的應(yīng)用，提高管道及鋪設(shè)質(zhì)量。
　　大膽借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，從體制、機(jī)制、法制等方面探尋一條石油天然氣管道免受施工破壞和占?jí)旱某晒β纷樱�使這條關(guān)系國(guó)計(jì)民生的“生命線”發(fā)揮出應(yīng)有的作用，更好地為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。