安全管理堵與疏(1)

——安全管理的經濟分析

馮德清

1、引言

改革開放以來，我國的社會經濟面貌發生了翻天覆地的變化。國民經濟快速增長（1978年到2004年我國經濟增長的平均增長速度達9.4%），人民生活基本實現了由溫飽到小康的歷史性跨越，綜合國力大幅躍升，經濟總量目前已居世界第四位。這一切都昭示著我國的現代化進程向前邁進了一大步，是歷史上少有的經濟繁榮期。在這安定團結、政通人和的太平盛世，一個人們不愿看到的事實，卻在不斷地發生著。安全事故象幽靈一般，跟隨著經濟的快速增長而不斷發展，重特大事故頻繁發生，安全生產形勢相當嚴峻。如何消除或盡最大可能減少事故的發生，確保人民生命財產的安全，已成為日益緊迫、必須解決的問題擺在我們的面前。雖然在過去的歲月里，我們作出了積極的探索和艱苦的努力，也取得了令人矚目的成績。但由于我國目前正處于經濟的轉型期，受生產力發展水平和從業人員素質等因素的制約和影響，安全生產基礎薄弱，特別是許多管理方法有待進一步改善、提高。本文擬通過一些社會經濟現象，用經濟學的方法來進行分析，探討安全管理的運行機制，以闡明安全管理方法中的堵與疏的辯證關系。

2、安全與責任

2.1公共地的悲劇

現代經濟學鼻主亞當·斯密(Adam Smith)把市場形容為一只“看不見的手”，認為市場具有把個人的自利行為轉化為共同的社會福利的奇妙結果。亞當·斯密說到：“……他所盤算的也只是他自己的利益。在這種場合，象在其他許多場合一樣，他受著在一只看不見的手指導，去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的。也并不因為事非出于本意，就對于社會有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效促進社會的利益。”[1]市場經濟的競爭導致高效率和競爭能為創新提供重要的刺激因素，使得人們認為以利己心為基礎的個人利益和社會利益是能夠達到統一的。因此在過去相當長的時間和許多國家，都主張實行自由放任的市場經濟。然而，“在過去的200多年里，經濟學家已經逐漸認識到：一些重要的事實證實了自由市場并不象它的狂熱信奉者們所想象的那樣完美地運行。”[2]當我們進一步研究時，就會發現，把個人的自利行為化為共同的社會福利，并不是顯而易見和自然形成的。若要實現市場的“看不見的手”的效果并不簡單，需要條件。

1968年，美國經濟學家哈丁（Garrit Hadin）在《科學》雜志上發表了一篇著名的文章《公共地的悲劇》，描述了這樣一個具體事例：一片公共牧場上生活著一群聰明的牧人，他們各自勤奮工作，增加著自己的牛羊。畜群不斷擴大，終于達到了這片牧場可以承受的極限，每再增加一頭牛羊，都會給草原帶來損害。但每個牧人的聰明都足以使他明白，如果他增加一頭牛羊，由此帶來的收益全部歸自己所有，而由此造成的損失則由全體的牧人分擔。于是，大家不懈努力，繼續繁殖各自的畜群。最終，這片牧場因為過度放牧而退化成為荒漠。公共地的悲劇意味著市場這只“看不見的手”并非想象的那樣完美，不能自動達成奇妙結果，這種現象在經濟學上被稱為“市場失靈”。他生動地說明了，當私人利益與社會利益不相一致，或私人成本與社會成本不一致時，對于個人是最優的決策對他人和社會不一定是最優決策。近年來接連發生的重特大礦難事故就是充分體現了“市場失靈”這樣的特性，產生了個人理性與集體理性相沖突的困境。

隨著我國經濟持續快速發展，能源需求量與日俱增，而粗放的經濟增長方式和高能耗的產業結構，加劇了煤炭供需緊張。煤炭產量4年來翻了近一番，仍不能滿足需要。在這種形勢下，煤礦普遍超能力開采，2004年全國生產的19.6億噸煤中，7.6億噸缺乏安全保障能力，其中2億噸根本不具備安全生產條件，給安全生產帶來很大壓力。國有煤礦的安全投入欠賬達505億元，生產設備超期服役的約占三分之一。同時鄉鎮、民營等非國有煤礦大量增加，其規模小，投入能力不足，大多數設施簡陋，開采方式落后，不具備安全生產條件。這些礦山和個人不顧開采過程中的安全保障能力不足造成的巨大安全隱患，一味追逐自身的超額利潤，漠視生命，造成礦難事故頻發，危害社會。根據國家安全監管總局政府網站公布的統計數字，2005年全國煤礦企業共發生3341起，死亡5986人。其中，發生一次死亡10人以上特大事故58起（每周一起），死亡1739人，比2004年增加15起、695人，分別上升34.9%、66.6%。；發生一次死亡30人以上的特別重大事故11起（每月近一起），死亡961人，同比增加3起、438人，分別上升37.5%、83.7%。重特大事故處于一個高發期, 幾乎到了失控程度。

頻發的礦難事故說明，并不是自由放任的市場經濟自然就是好的經濟，企業家也并不是天生就是偉大高尚的。事實上，安全事故等“市場失靈”問題是不能為市場所涵蓋的，單靠市場的力量是難以控制的。它必然導致市場在資源配置上產生種種扭曲，其結果是整個經濟的資源不能達到有效率的配置，社會福利不能達到帕累托最優狀態，并產生人民生命財產的巨大損失。要解決“市場失靈”就必須對經濟人進行約束，引入政府的干預。通過政府的管制來加強安全生產管理的工作，以達到抑制和控制安全生產事故的發生。這樣政府對個人和企業的生產經營活動的安全運行，對人民群眾的生命財產的安全保障，就必然負有相應的社會管理責任。

2.2責任的追究

為了切實履行政府的安全管理職能，承擔起保障人民群眾生命財產安全的責任，消除或盡最大可能減少事故的發生，多年來黨和政府采取了一系列重大措施加強安全生產工作：加強了安全生產法制建設，頒布實施了《勞動法》、《安全生產法》等一系列法律法規，安全生產工作逐步進入法制軌道；初步建立了安全生產監管體系，安全生產監督管理得到加強；將安全生產納入整頓和規范社會主義市場經濟秩序的重要內容，對事故多發、人民群眾普遍關注的重點領域集中開展了安全生產專項整治；加大了安全生產監督檢查和行政執法力度，嚴肅追究事故責任。經過各方面的共同努力，生產經營秩序和安全生產條件有所改善，安全生產狀況總體上趨于穩定好轉。

但是安全生產形勢依然嚴峻，各類事故死亡人數居高不下，一些地方和領域重、特大事故時有發生，給人民群眾生命和國家財產造成了嚴重的損失。為有效遏制事故高發的勢頭，在采取其他重大措施的同時，國務院頒布了《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》，初步建立了安全事故行政責任追究制度，并在隨后全國人民代表大會

通過的《安全生產法》中得到了進一步強化。誰經營誰負責，誰主管誰負責，誰審批誰負責，不僅成為社會共識，而且演變成問責制度。發生重特大安全事故既要追究企事業單位相關責任人的責任，也要追究政府主要領導人的責任和政府有關部門正職負責人的行政責任。2004年4月14日國務院作出對中石油川東公司“12.23”井噴事故、北京市密云縣“2.5”特大傷亡事故、吉林省吉林市中百商廈“2.15”特大火災事故的68名責任人分別提出處理建議，特別對這三起事故負有重要領導責任的第一責任者（中國石油天然氣集團公司總經理馬富才、吉林省吉林市市長剛占標、北京市密云縣縣長張文）分別采取了引咎辭職的組織處理意見，將領導干部引咎辭職的問責機制引入安全生產事故的調查處理當中，從而掀起了官員“問責風暴”。2005年安全事故行政責任追究的力度繼續加大。2005年5月11日國務院召開常務會議，嚴肅處理了造成214人死亡的遼寧阜新礦業集團孫家灣煤礦“2·14”特大瓦斯爆炸事故相關責任人。決定對負有領導責任的遼寧省人民政府副省長給予行政記大過處分；并責成遼寧省人民政府向國務院作出書面檢查；對孫家灣礦礦長等4人移交司法機關處理；其余28人分別給予黨紀政紀處分(其中廳級干部5人)。對2005年8月7日廣東梅州興寧市大興煤礦“8·7”特別重大透水事故 也進行了嚴肅查處，22名政府和管理部門公職人員受到黨紀政紀處分（其中廳級干部4人），23名政府和管理部門公職人員被移送檢察機關立案偵查，18名大徑里煤礦有限公司有關人員被依法逮捕。據《新京報》2006年2月16日的報道，2005年僅監察部就直接參加了29起特大事故的調查處理工作，對240名負有領導責任的縣（處）級以上干部追究了行政責任。從而引起了中國社會的強烈震動，對各級干部的施政理念帶來了巨大“沖擊波”。“ 有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”的責任意識空前加強，各級人民政府和政府主要負責人在安全生產工作中的工作職責與責任逐漸得到落實，職能部門的安全監管的主體法律地位也逐步得到了明確，對形成當前總體上較為平穩的安全生產態勢起到了有力的促進和保障作用。

2.3責任與管制

在“問責風暴”所形成的高壓力、重責任、嚴處理之下，大多數官員從自身職責出發，本著對人民、對社會、對事業負責任的精神，勤勉地開展工作。雖然仍然存在玩忽職守、甚至貪贓枉法的人，其行為極其惡劣，但畢竟是極少數，其數量越來越少。然而在現實生活當中卻存在著這樣一批有相當數量的人，在日常工作中也能規規矩矩地展開，違法亂紀的事不干，也不會為了工作和經濟發展主動承擔風險。他們從保護自身利益的角度出發，處處小心謹慎,凡是有關安全管理方面的事項，一律從嚴從緊掌握和實施。在擬定法律法規時，不考慮實際經濟條件、具體工作環境和生產力水平，這個禁止、那個不準；頒布技術規范時，人為放大技術標準的富裕度；在執法過程中，對自由裁量部分從緊掌握、從嚴執行或層層加碼，都怕由此承擔安全責任。他們認為安全管理如同冬季穿棉衣，加一件外罩沒有壞處。廣東省在興寧市大興煤礦發生死亡123人特別重大透水事故后，為了避免礦難，立即下令煤礦停產整頓，并在其后逐層逐級采取了更加嚴厲的措施，正如煤礦老板所說的那樣，“上面的通知一個比一個嚴厲,先是說要停產整頓，但到了下午說要關閉礦井，用水泥和磚頭把礦堵住，正當我們開始著手做這個工作時,上面又通知說要炸礦，不用堵了。” [3]政府為了確保安全、官員為了規避風險責任，廣東省用停產炸礦的鐵手腕整頓煤礦，以消除官員仕途上的“定時炸彈”，在全省范圍內把煤炭這個行業淘汰掉。以至于給煤礦投資者、礦工及其與煤礦相關的行業造成了巨大的經濟損失，使地方政府與投資人的關系趨于緊張，也使當地以煤炭為能源的整條經濟鏈都受到一定影響。

事實上政府的任何一項管制政策，都是通過具體的政府官員來實施的。任何一個官員他和普通人沒什么兩樣，不比普通人更壞，也不比普通人更好，都有自己的效用。安全管理的問責風暴在使官員的責任大幅增加的同時，形成了與市場上企業家責任的增加不一樣的情況（市場上當企業家的責任增加，他一定會找到一個平衡點，使企業或個人的經濟效益達到最佳）。官員在增加了大量的責任之后，一般不會相應增加收益，形成了成本——收益的嚴重不對稱。這種情況下，如果沒有一個有效的激勵機制，官員就有可能作出許多非常沒有效率的決策。2005年12月4日北京八達嶺高速公路發生了一起特大交通事故，內蒙古自治區一輛裝載電石的大貨車因制動失靈，追撞上同方向行駛的北京長途大客車，造成24人死亡、1人重傷，為北京市建國以來最嚴重的一起交通事故。車禍發生后，為了保障安全、減輕管理部門的安全責任，北京警方開展了嚴厲的整治行動。首先在京張高速康莊治超站對過往車輛實行嚴查，造成京張高速每天堵車平均10余公里[4]。2005年12月12日北京市交管局則進一步規定八達嶺高速公路進京方向禁止核載質量2噸（不含）以上貨車通行，造成110國道長時間持續性的大雍堵，高峰堵車萬輛，車龍綿延60公里[5]，使進京駕乘人員在嚴寒中長時間苦苦等待，忍饑挨凍飽受嚴寒，給他們造成了極大的不便和巨大的損失。這種事前無所作為，事后雷厲風行、運動式的安全整治模式在其他地區、其他行業也累見不鮮。

由于我國的歷史是從計劃經濟走過來的，在職能和體制上來講，政府習慣的是無所不包，官員們普遍存在著行政權力萬能的思維定式。因此，在對安全事故的治理過程中，他們習慣于按照政府中心主義的原則處理問題。一旦發生事故就立即下達禁令，甚至是預期的安全隱患，也要采取斷然措施。用“代理問題解決法”，按照自己認為正確的方式來解決問題，減輕自己的責任，而忽略了政府管制同樣也可能出現問題。2005年7月11日新疆阜康神龍煤礦發生特大瓦斯爆炸事故，造成83人遇難。礦難發生后，新疆自治區為防止煤礦事故再次發生，關閉了烏昌地區眾多小煤礦，造成許多供暖企業在夏天沒有儲煤。自入冬以來，烏魯木齊市僅有一家煤炭生產企業向烏魯木齊市供煤，造成烏魯木齊市多家供熱企業燃煤供應緊張，燃煤儲備嚴重不足。為解首府集中供暖企業燃煤之急，不讓老百姓挨凍，烏魯木齊市政府在與自治區政府協調之后，作出了“讓烏昌周邊120個礦井延期生產40天”的決定，允許小煤礦重新開采，以緩解供暖燃煤不足的困境。[6]用關閉停產的手段進行管理雖然保證了安全，減輕了政府和官員的安全責任，但安全管理的目的卻丟在了一邊。以至于到了冰天雪地、最低氣溫不斷刷新后才發現，關閉煤礦工作做得過頭了。這種“代理問題解決法”只從自身的理解和意志出發，而不管社會經濟生活實際是如何運行的，雖然抑制了表面現象，減輕了管理者的安全責任，但安全管理過程中許多深層次的問題始終得不到解決，并時常會對社會經濟生活造成傷害。而當整治工作一陣風似的過去后，又會死灰復燃，一切依然如故。

上述事例說明，自由放任的市場經濟存在“市場失靈”問題，安全事故的高發、頻發難以避免，必然要引入政府干預，通過政府的管制來加強安全管理工作。然而政府是由個人組成的，個人有個人的利益，在責任追究的重壓下，官員會采取自我保護式的嚴管，而影響經濟的運行效率、造成經濟損失、產生新的矛盾，出現通常所說的“政府失靈”問題。也就是說，在安全生產管理過程中，既存在“市場失靈”問題，也存在“政府失靈”問題。如何解決這兩難問題，本文將在下述章節中運用經濟學的方法對安全管理進行分析，希望能找到一個有效運行的安全管理機制。