摘要 本文通過實例就目前國內(nèi)各安全部門之間存在的信息不對稱造成的監(jiān)督和管理的隨機性和波動性、不容樂觀的安全狀況提出了國家安全管理機構(gòu)應(yīng)垂直設(shè)置、雙線管理的設(shè)想。并分析討論了該設(shè)想的實現(xiàn)會避免甚至克服目前工礦企業(yè)為了節(jié)省一些安全投資，向上級隱瞞實情、工礦企業(yè)的安全部門形同虛設(shè)、很難日常化的漏洞。根本上疏通各安全部門相互溝通和信息交流的渠道, 解決安全管理中信息不對稱現(xiàn)象, 使安全管理能沿一條良性循環(huán)道路發(fā)展。
關(guān)鍵詞  安全機構(gòu)  垂直設(shè)置  雙線管理  信息不對稱

引言

2002年發(fā)生雞西“6·20”和鶴崗“7·8”特大煤礦瓦斯爆炸事故后，下半年，黑龍江省各產(chǎn)煤市縣就按照省政府的有關(guān)規(guī)定，一律超指數(shù)配備了一名主管煤礦安全的副市（縣）長，并且在安全機構(gòu)建設(shè)上予以加強。從領(lǐng)導(dǎo)和機構(gòu)上加大重視力度，不能不說是因為事故的負(fù)面影響而采取的正面措施。這種舉措，也為煤礦安全生產(chǎn)換來了一段相對穩(wěn)定的時期，可以說，收到了良好的效果。這種情況，充分說明了安全機構(gòu)建設(shè)仍然是各級領(lǐng)導(dǎo)重視與否的問題。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，事故多發(fā)似乎成了推動機構(gòu)建設(shè)的“原動力”，安全機構(gòu)建設(shè)陷入一種“怪圈”之中[ 2 ]。據(jù)統(tǒng)計2004年我國的GDP13.6萬元，事故死亡13.6萬人（占13億人口的萬分之一還強），相當(dāng)于10 億元 GDP 死亡1人[ 5 ]。用血的教訓(xùn)來喚醒各級領(lǐng)導(dǎo)對安全機構(gòu)建設(shè)的重視，這種代價太沉重了。

國內(nèi)現(xiàn)狀

我國的市場經(jīng)濟(jì)體系日趨完善，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，取得了舉世矚目的成績，但是，我國的事故處理工作仍然保存著計劃經(jīng)濟(jì)的明顯特征，與國外相比我國的事故處理存在缺陷。

按照規(guī)定，只要是死亡事故就必須有主管部門、安全監(jiān)督管理部門、公安部門、工會和檢察院參加調(diào)查，重大事故和特大事故還必須有監(jiān)察部門參加調(diào)查。而且在我國調(diào)查處理事故往往不是一級有關(guān)部門參加，而是多級有關(guān)部門，即某上一級單位參加了事故調(diào)查，那么下級相應(yīng)單位也參加調(diào)查工作。事故越大，參加單位就越多，組織工作就越復(fù)雜，調(diào)查工作效率就越低。最可怕的是參加調(diào)查的人員站在不同部門的角度考慮問題，各持己見，對事故難以得出客觀科學(xué)的結(jié)論[6]。

在法律建設(shè)上也存在很多問題，比如；與建設(shè)部門的矛盾。有些地區(qū)曾經(jīng)出現(xiàn)兩次建設(shè)部門撕掉安監(jiān)部門對建筑單位安全隱患所貼封條的事件。建設(shè)部門明確對企業(yè)稱，安全監(jiān)督部門無權(quán)對此進(jìn)行安全檢查。而按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定：除幾個特殊行業(yè)外，在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)所有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動單位的安全生產(chǎn)，都在本法調(diào)整范圍之內(nèi)。有關(guān)執(zhí)法部門的這種行為，是典型的執(zhí)法犯法[2]。

國外情況

美國法律規(guī)定，對一次造成5人及其以上住院的災(zāi)難性事故或有人死亡的事故，工礦企業(yè)的雇主要在48小時內(nèi)，向勞工部職業(yè)安全健康署（OSHA）或礦山安全健康署（MSHA）報告，OSHA或MSHA接到報告后，立即派員赴現(xiàn)場調(diào)查。調(diào)查的目的是看其是否違反了法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)并采取措施避免同類事故再次發(fā)生。另外美國還設(shè)有權(quán)威性的事故調(diào)查專門機構(gòu)，如化學(xué)品安全與危害調(diào)查委員會（Chemical Safety and Hazard Investigation Board ）和國家運輸安全委員會（NTSB），分別負(fù)責(zé)化學(xué)品和交通運輸事故的調(diào)查和技術(shù)分析工作[6]。

英國《工傷、職業(yè)病及危險事件報告規(guī)程》規(guī)定因工死亡、某些特殊傷害、歇工3日以上的傷害、某些職業(yè)病必須向就業(yè)部衛(wèi)生與安全執(zhí)行局（HSE）報告。HSE接到報告后派監(jiān)察人員去現(xiàn)場調(diào)查并向雇主提出改進(jìn)措施建議，對于情節(jié)嚴(yán)重的或明顯玩忽職守的，則下達(dá)整改通知書后向司法機關(guān)起訴[6]。

俄聯(lián)邦工業(yè)和礦山監(jiān)察局局機關(guān)共設(shè)11個司局和7個處室。該局下設(shè)46家地區(qū)監(jiān)察機構(gòu)，實行垂直管理。具體的礦山與工業(yè)安全監(jiān)察業(yè)務(wù)則由46家分支機構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。這46家地區(qū)監(jiān)察機構(gòu)共設(shè)有430個地區(qū)監(jiān)察處。目前俄聯(lián)邦礦山和工業(yè)監(jiān)察局共有監(jiān)察人員4873人，其中局機關(guān)179人，地方監(jiān)察機構(gòu)4694人。該局從2004年4月起改名為聯(lián)邦技術(shù)監(jiān)察局，劃歸為俄羅斯工業(yè)和動力部。俄羅斯政府于1999年明確規(guī)定，在勞動和社會發(fā)展部內(nèi)設(shè)立國家勞動保護(hù)和勞動法規(guī)監(jiān)察司，亦稱聯(lián)邦勞動監(jiān)察局。聯(lián)邦勞動監(jiān)察局實行垂直管理，下設(shè)89個俄聯(lián)邦主體和各地區(qū)間國家勞動監(jiān)察局，共同履行國家監(jiān)察和檢查職能[ 4 ]。

目前的解決方法

西方一些工業(yè)化國家的經(jīng)驗，當(dāng)人均GDP 為1000美元到3000美元之間時，往往是事故高發(fā)期，我國正處在這個階段。初步測算，我國安全生產(chǎn)事故經(jīng)濟(jì)損失，高達(dá)2500多億元，約占GDP 的2% 。

用完善的規(guī)章制度約束人

企業(yè)應(yīng)以《安全生產(chǎn)法》，《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)為依據(jù)，建立健全的安全生產(chǎn)責(zé)任制為基礎(chǔ)的安全生產(chǎn)規(guī)章制度，制訂實施相應(yīng)的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，用制度管人，管事，保證安全監(jiān)管有章可循，有章必循，違章必究。

以有效地檢查糾正人的不安全行為

傷亡事故發(fā)生后，無論對責(zé)任人如何處理，對受害者如何補償，損失都無法挽回。因此，安全生產(chǎn)工作必須從預(yù)防著手，要努力從事后處理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，就必須組織有效地檢查，并從檢查形式、內(nèi)容和手段等方面進(jìn)行創(chuàng)新，及時發(fā)現(xiàn)并糾正人的不安全行為。

方法從原則上是對的，但是似乎并沒有起到很好的作用。

垂直設(shè)置 雙線管理

經(jīng)濟(jì)學(xué)中，掌握信息多的市場參加者稱為代理人，在安全管理中也就是企業(yè)；掌握信息少的市場參加者稱為委托人，就是安全管理機構(gòu)，委托人與代理人之間存在信息不對稱的現(xiàn)象[ 3 ]。國家的安全監(jiān)察部門與下級之間存在信息不對稱的現(xiàn)象。信息不對稱的存在，由于人是利己的，存在機會主義傾向，在簽訂合約時都選擇對自己有利的行為。企業(yè)中的上級、下級、同級、監(jiān)督者和管理者等都廣泛地存在信息不對稱現(xiàn)象，造成了管理和監(jiān)督的波動性和隨機性[1]。各級之間并不及時地溝通，相互告知發(fā)生的一切，存在著瞞報、謊報的現(xiàn)象。因此往往是出現(xiàn)事故后再進(jìn)行處理，而不是預(yù)防，也是我國安全事故發(fā)生率長期居高不下的一方面原因。

為了促使我國安全工作的開展，現(xiàn)就我國的安全管理機構(gòu)設(shè)置提出一套設(shè)想方案（見圖1）

國家的安全管理機構(gòu)進(jìn)行垂直設(shè)置。國家設(shè)置一個最高級安全監(jiān)察部門，然后再在各個省設(shè)置下一級安全監(jiān)察部門，然后是市級，在各地市的工礦企業(yè)分別設(shè)置自己的安全科即安全監(jiān)察部門，縣級也要設(shè)置安全監(jiān)察部門，其中縣級與工礦企業(yè)同級別。各級安全監(jiān)察部門都受到上一級的安全監(jiān)察部門的監(jiān)管。國家應(yīng)該制訂相應(yīng)的法律規(guī)定，保證各工礦企業(yè)都設(shè)置有主管安全的專門機構(gòu)或科室，負(fù)責(zé)對工礦企業(yè)進(jìn)行全面的安全監(jiān)察工作。對工礦企業(yè)的安全管理機構(gòu)進(jìn)行雙線管理，即各廠級的安全監(jiān)察部門同時由工礦企業(yè)和上一級安全部門領(lǐng)導(dǎo)，廠級的安全經(jīng)費由工礦企業(yè)和上一級部門（即政府）同時支付，并且廠級安全部門定期向上一級安全部門報告該廠的安全情況，逐級上報，以實現(xiàn)上下級之間及時地聯(lián)系，上級便于更好地對下級進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

        
如果廠級安全部門在事故發(fā)生后沒有采取積極的行動，經(jīng)查處應(yīng)當(dāng)給予嚴(yán)厲的處罰。

當(dāng)事故發(fā)生時，由最近一級安全部門負(fù)責(zé)調(diào)查，并且及時地上報，如果調(diào)查遇到了技術(shù)上的困難上一級應(yīng)當(dāng)介入共同調(diào)查，下級服從上級領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真查找事故原因、相關(guān)責(zé)任人等；并且調(diào)查的同時逐級上報。還要調(diào)查清楚屬于哪一級安全部門的責(zé)任，整理相關(guān)材料上報上一級安全部門。視事故嚴(yán)重性進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

例如工礦2 發(fā)生了壓力容器爆炸事故，在事故發(fā)生的第一時間工礦企業(yè)2 的安全部門對事故迅速展開調(diào)查，弄清楚爆炸的原因，同時盡快向所屬的市級安全監(jiān)察部門上報此次事故最初的一些情況。調(diào)查內(nèi)容除了通常需要調(diào)查的項目外，還要查清楚此次事故發(fā)生前是否有預(yù)兆，該廠的安全部門是否在預(yù)防此次事故發(fā)生上做到了盡職盡責(zé)，是否做足了工作來防止該事故的發(fā)生。比如說；是否對該壓力容器作定期的檢查或督促工礦企業(yè)相關(guān)部門對該壓力容器進(jìn)行檢查，是否請安全評價機構(gòu)對該壓力容器進(jìn)行了安全評價，如果經(jīng)評價該壓力容器存在隱患是否做了相應(yīng)的整改措施，等等。如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)工礦企業(yè)安全科工作中存在玩忽職守的情況，應(yīng)該嚴(yán)加處理。

當(dāng)然，在該次事故調(diào)查的過程中，還應(yīng)該調(diào)查市級安全部門是否盡到了自己的責(zé)任，在日常工作中積極的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)工礦2 的安全部門的工作。比如；a 市的安全部門是否周期性的對工礦企業(yè)2 進(jìn)行安全檢查，是否要求工礦企業(yè)2 的安全部門定期向自己上報其在工礦企業(yè)2的工作情況。如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)a 市安全部門沒有盡到自己的責(zé)任，則也應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的處罰。逐級進(jìn)行調(diào)查直到國家安全部門。對于需要參加調(diào)查 的安全部門 的級別，看事故大小來決定，事故越嚴(yán)重參加調(diào)查的安全部門的級別就應(yīng)該越高。

與目前情況對比

現(xiàn)有的機構(gòu)設(shè)置方式，會使工礦企業(yè)的安全部門認(rèn)為自己只為工礦企業(yè)工作，為了節(jié)省一些開支，比如安全投資，而向上級隱瞞該工礦企業(yè)的一些情況。因為安全部門的經(jīng)費全部來自工礦企業(yè)，這樣就受到了工礦企業(yè)的牽制，這就是該設(shè)置方式的一個漏洞。工礦企業(yè)不愿意在安全方面投資且以經(jīng)費為要挾，安全部門有時候就會不得已按照工礦企業(yè)的意愿向上級隱瞞一些情況。

如果按圖1的方案設(shè)置機構(gòu)，那么各安全部門就不只是隸屬于工礦企業(yè)，而且受到上一級安全部門的管轄，政府和工礦企業(yè)兩條線對安全部門進(jìn)行管理。直接的說就是廠級的安全部門的工作人員的工資包括兩部分，一是該廠發(fā)的大部分，二是上一級安全部門發(fā)（即政府津貼）。這樣也就意味著各安全部門也在為政府工作，相當(dāng)于一個政府機關(guān)。當(dāng)出現(xiàn)事故時，責(zé)任在安全部門時則會受到非常嚴(yán)厲的處罰，比如；政府津貼數(shù)倍的罰款，相當(dāng)嚴(yán)重時就要像英國的做法一樣甚至以訴諸法律。

這樣，可以有效地防止工礦企業(yè)的安全部門形同虛設(shè)，事故越檢查越多，天天防天天有的現(xiàn)象。如果各級安全部門做好了，盡職盡責(zé)地工作就能引起每個人的重視，那么我們的目標(biāo)就達(dá)到了。

機構(gòu)人員配置

還要加緊對專業(yè)安全人員的培養(yǎng)工作，培養(yǎng)足夠的專業(yè)安全人員，來主持國家的安全事業(yè)。不能在政府里設(shè)置了一個安全部門，然后將其他機關(guān)的人員甚至裁員隨隨便便地調(diào)過來主持全市的安全工作。就2002年佳木斯市來說，下轄六縣五區(qū)中，共有安全監(jiān)管人員35人左右。其中僅六個縣有專職安全監(jiān)管人員，共25人，平均每縣5人不到。市轄五區(qū)中，幾乎沒有專職的安全監(jiān)管人員，人員力量少不說，大部分還是經(jīng)濟(jì)計劃局內(nèi)的兼職人員[ 2 ]。必須要有一批高素質(zhì)的人才，方案中只將安全部門設(shè)置到縣級，就是為了保證有一個高素質(zhì)的安全管理組織。

對于安全專業(yè)人員的培養(yǎng)，國家還要完善相關(guān)的法律。應(yīng)依法賦予注冊安全工作人員相應(yīng)的權(quán)利和職責(zé)。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒布的《注冊安全工程師注冊管理辦法》第二十三條“注冊安全工程師的執(zhí)業(yè)范圍”明確規(guī)定：注冊安全工程師的執(zhí)業(yè)范圍包括“建設(shè)項目的安全評價”和“生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全評價或安全評估”。但事實上，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局卻另設(shè)置了安全評價人員考試，只有通過這個考試的人員，才有權(quán)對安全評價的最終結(jié)論進(jìn)行簽名，而國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局行政規(guī)章所規(guī)定的注冊安全工程師的有關(guān)安全評價的執(zhí)業(yè)權(quán)利卻被活生生剝奪了，這是國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局執(zhí)行上的矛盾，應(yīng)給予糾正。

結(jié)論

就目前我國的形勢來看，安全形勢已很嚴(yán)峻，對安全的不重視已經(jīng)顯現(xiàn)出弊端，將來第三方驗證貿(mào)易的需求在繼ISO9000質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)與ISO14000環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)之后，職業(yè)安全衛(wèi)生管理體系 OHSMS18001職業(yè)健康安全管理體系將可能成為下一個國際間貿(mào)易的必要條件。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、國際勞工組織（ILO）等國際組織，近年來已著手研究職業(yè)健康安全管理體系標(biāo)準(zhǔn)化問題。職業(yè)安全衛(wèi)生管理體系是國際上繼ISO9000質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)和ISO14000環(huán)境管理體系標(biāo)準(zhǔn)后世界各國關(guān)注的又一管理標(biāo)準(zhǔn)。其目的推動企業(yè)職業(yè)安全衛(wèi)生管理工作，提高企業(yè)職業(yè)安全衛(wèi)生管理水平，降低安全衛(wèi)生風(fēng)險因素及相關(guān)費用，降低生產(chǎn)成本，并使企業(yè)管理模式符合國際通行的慣例，促進(jìn)國際貿(mào)易及提高企業(yè)的綜合形象。

 

參考文獻(xiàn)

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