一、 前言
應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)狀況集中反映了一個城市乃至一個國家的危機管理水平，同時也反映了城市的綜 合信息化水平。隨著我國在國際事務(wù)中扮演越來越重要的角色，奧運、世博等大型活動將成為檢驗中 國城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)的舞臺；而近年來，自然災(zāi)害、恐怖襲擊、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等應(yīng)急事件頻繁 爆發(fā)，也迫使我國空前重視各類應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)。各種主體、各種規(guī)模的應(yīng)急指揮系統(tǒng)正在研發(fā) 之中。
但我國現(xiàn)在的應(yīng)急指揮系統(tǒng)研究、開發(fā)和建設(shè)，基本上是面向某種特定應(yīng)急事件應(yīng)用的�！‰m然在新的自然、政治和經(jīng)濟條件下，人們所關(guān)心的應(yīng)急事件類型拓展到了突發(fā)性自然災(zāi)害、公共衛(wèi) 生事件、公共安全事件等等諸多方面，但綜合性和基礎(chǔ)性的應(yīng)用研究較少，甚至缺失。
本文將粗淺分析各種“應(yīng)急指揮系統(tǒng)”后面的需求共性，論證進行應(yīng)急指揮系統(tǒng)基礎(chǔ)性研究 的必要性；并提出統(tǒng)一進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思路。
二、 應(yīng)急指揮系統(tǒng)分析初步
不同領(lǐng)域和目標(biāo)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)雖然需求雖然各不相同，但它們有很多的共性。
1 、 應(yīng)急指揮系統(tǒng)的共性功能需求
應(yīng)急指揮系統(tǒng)的目標(biāo)之一，就是配合危機管理中的應(yīng)急指揮過程，實現(xiàn)大面積的、跨專業(yè)和 部門的信息資源、處理資源和通訊資源的實時調(diào)度，使應(yīng)急指揮過程更加科學(xué)化和可視化。
任何類型和目的的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，都基本具有以下功能特性：
信息匯聚：從應(yīng)急事件現(xiàn)場采集到的各種信息，將被傳輸?shù)叫畔R聚點（指揮中心）。這些 信息可能是直接事件現(xiàn)場的視音頻信息，也可能是來自傳感設(shè)備、監(jiān)控設(shè)備的信息信號，還可能是來 自相關(guān)的專業(yè)化信息處理系統(tǒng)的數(shù)字化信息。
信息表現(xiàn)：應(yīng)急指揮系統(tǒng)應(yīng)該有直觀而準(zhǔn)確的信息表現(xiàn)形式，為指揮員進行指揮調(diào)度提供最 大的幫助。 GIS 是一項廣泛使用的技術(shù)，可以把類似道路、管線、交通、等資源部署信息直觀表現(xiàn) 出來，并實現(xiàn)與相關(guān)的數(shù)據(jù)庫很好地“綁定”。信息最后通過一定的顯示設(shè)備顯示出來。
信息調(diào)度：所有信息在匯聚點被組合和集中呈現(xiàn)，供指揮中心的指揮決策人員作為決策和調(diào) 度依據(jù)；有時還要將信息分發(fā)到不同的專業(yè)化處理系統(tǒng)進行處理，或從這些系統(tǒng)收集處理結(jié)果。
專業(yè)化處理：應(yīng)急指揮系統(tǒng)并不能替代專業(yè)化的信息處理系統(tǒng)，而是要與專業(yè)化的信息處理 系統(tǒng)協(xié)同工作，實現(xiàn)科學(xué)決策。應(yīng)急指揮系統(tǒng)要能向?qū)I(yè)化信息處理系統(tǒng)提交信息加工全球并收集信 息處理結(jié)果。
通訊和物資資源調(diào)度：應(yīng)急指揮最終都表現(xiàn)為通過一定的通訊手段，完成一定的人力、物力 資源調(diào)度。例如警力的調(diào)度、救災(zāi)物資和設(shè)施調(diào)度、對事件現(xiàn)場的疏導(dǎo)和部署，等等。
輔助分析決策：在應(yīng)急指揮過程中，提供一些邏輯分析模型、統(tǒng)計模型或預(yù)案，以及案例庫 中的參考案例，幫助指揮員進行理性決策；同時，應(yīng)急指揮系統(tǒng)還應(yīng)記錄下整個指揮調(diào)度的過程，形 成完整案例，豐富案例庫，為實現(xiàn)知識化、智能化的危機管理作積累。
正是因為有這些共性功能需求，我們才有可能找尋應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)的一般規(guī)律。
2 、 應(yīng)急指揮系統(tǒng)的資源集成觀
以上的功能特性中，有的是應(yīng)急指揮系統(tǒng)本身所具有的，有些是需要借助其它專業(yè)化信息處 理系統(tǒng)和公用設(shè)施來完成的。據(jù)此，應(yīng)急指揮系統(tǒng)的邏輯層次有兩種劃分方法。
“傳統(tǒng)”的應(yīng)急指揮系統(tǒng)把所有可調(diào)度的資源視為應(yīng)急指揮系統(tǒng)的基本組成部分，即圖 1 所 示的兩層式結(jié)構(gòu)：
這種結(jié)構(gòu)常見于“經(jīng)典”的公安指揮系統(tǒng)。它是在一定歷史條件和應(yīng)用需求環(huán)境下形成的。在 應(yīng)急指揮系統(tǒng)發(fā)展早期，通訊資源相對匱乏和專用，分布式網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用也不夠豐富，不多的幾個專業(yè)化 領(lǐng)域為了實現(xiàn)應(yīng)急事件處理，在基本的甚至專用的網(wǎng)絡(luò)和通訊資源上直接構(gòu)建應(yīng)急指揮系統(tǒng)。這樣建 造的應(yīng)急指揮系統(tǒng)具有專用性強、結(jié)構(gòu)緊湊、高效的優(yōu)點，但同時又有資源獨占、適應(yīng)性差、系統(tǒng)封 閉性也很強的弱點，不易擴充、擴展。
今天，專業(yè)化的應(yīng)急指揮系統(tǒng)或相關(guān)信息處理系統(tǒng)有了很多成果，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和軟件技術(shù)都已經(jīng) 足夠成熟，為我們提供了聯(lián)系各個專業(yè)系統(tǒng)的可能性，使我們能以一種資源整合的視點來建設(shè)應(yīng)急指 揮系統(tǒng)。
在“ SARS ”期間已經(jīng)有了這種模式的應(yīng)急指揮系統(tǒng)的嘗試。這種綜合式和集成式的應(yīng)急指揮 系統(tǒng)把相關(guān)的信息處理系統(tǒng)、通訊調(diào)度系統(tǒng)和 GIS 應(yīng)用系統(tǒng)視作外部的客觀存在，利用成熟的集成 技術(shù)和產(chǎn)品，在其上“搭建”應(yīng)用系統(tǒng)。
從兩層式到三層式應(yīng)急指揮系統(tǒng)的觀念轉(zhuǎn)變既是技術(shù)發(fā)展的結(jié)果，也反映了電子政務(wù)建設(shè)的一 般規(guī)律。兩層式結(jié)構(gòu)反映的是一種各自為政的研究和建設(shè)思路；而三層式結(jié)構(gòu)反映的是一種資源集成 的思路。
各自為政進行應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)存在以下問題：一是所造出來的系統(tǒng)“應(yīng)變”能力較弱：應(yīng)用 系統(tǒng)局限于設(shè)計初期界定的需求，而應(yīng)急事件總是有其出人意料的地方，“計劃”往往趕不上“變化 ”，客觀上降低了系統(tǒng)的效用；二是重復(fù)投資，造成極大浪費，應(yīng)急指揮系統(tǒng)的需求共性沒有得到體 現(xiàn)；三是加劇了信息資源的無序狀態(tài)，為以后的信息資源整合留下后患。
經(jīng)過了十幾年的經(jīng)驗和教訓(xùn)，我國電子政務(wù)建設(shè)逐步進入理性的資源整合階段。如果在應(yīng)急指 揮系統(tǒng)領(lǐng)域不進行統(tǒng)一規(guī)劃，不從領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化、共性業(yè)務(wù)模式和統(tǒng)一平臺等方面進行集約化的基礎(chǔ)性 研究，無疑將重復(fù)過去的失敗經(jīng)驗和沉重代價。
三、 基礎(chǔ)性研究和建設(shè)的思路以資源集成的觀點來看待應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)，可以幫我們理清應(yīng)急指揮系統(tǒng)的總體建設(shè)思路：
在具體領(lǐng)域或區(qū)域的應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)中，工作重點應(yīng)放在對個性需求的梳理，對相關(guān)資源的發(fā)現(xiàn)、分析和引用，以及為滿足特異性需求進行必要的定制、配置和管理；而不是像以前那樣，把系統(tǒng)建設(shè)大量的力量放在造“磚塊”上。
對于整個行業(yè)性、區(qū)域性乃至國家整體的應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)來說，應(yīng)該加強基礎(chǔ)性研究和建設(shè)，使不同的應(yīng)急指揮系統(tǒng)“實例”在建設(shè)中有更多的可以直接引用的資源、知識和必須遵守的規(guī)則。
比較理想的“境界”是，即使是在遇到完全未曾預(yù)料到的應(yīng)急事件、需要建立一個應(yīng)急指揮系統(tǒng)的時候?qū)I(yè)化信息系統(tǒng)、社會化的電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，以及產(chǎn)品化、產(chǎn)業(yè)化的應(yīng)急指揮系統(tǒng)平臺和“構(gòu)件”，已經(jīng)為我們完成了 80% 的工作；真正留到“戰(zhàn)時”要完成的工作只剩下 20% ，即針對具體的應(yīng)急事件進行“個性化”集成和實例化配置。這一過程是很快、耗資很小的，可以實現(xiàn)快速搭建、快速啟用、快速見效。
達到或接近這種境界的關(guān)鍵前提，是在行業(yè)、地區(qū)，乃至國家層面上，對應(yīng)急指揮系統(tǒng)大力進行統(tǒng)一的規(guī)劃和集約化的基礎(chǔ)性研究�；A(chǔ)性研究做得好，就能為應(yīng)用系統(tǒng)起到足夠的參照和約束作用；相反，如果基礎(chǔ)性研究薄弱，則每個應(yīng)急指揮系統(tǒng)都將多付出一份代價。不僅如此，長遠(yuǎn)來看，我們將來還要為這種無序付出更多的代價。
應(yīng)急指揮系統(tǒng)的基礎(chǔ)性研究包括“軟性”設(shè)施和“硬性”設(shè)施兩個方面。
1 、 “軟性”的基礎(chǔ)研究
“軟性”的基礎(chǔ)設(shè)施，包括以下三個方面：
應(yīng)急指揮領(lǐng)域的電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范
與應(yīng)急指揮相關(guān)的公共信息服務(wù)資源目錄
用于協(xié)調(diào)和約束相關(guān)部門專業(yè)化信息系統(tǒng)建設(shè)和管理的信息共享、交換和管理機制。
在以上三個方面中，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范是后面兩項的基礎(chǔ)。
我國系統(tǒng)進行電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化時間不長。在“電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)總體組”的領(lǐng)導(dǎo)下，我國的電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)取得了一定的成績，形成了電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)框架，以及一系列標(biāo)準(zhǔn)編制指南和編制規(guī)范。但總的來說，我國的電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系還只是一個框架，一個“殼”；管理規(guī)范相對完整，但能形成對應(yīng)用建設(shè)約束的應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容還幾乎是空的，這使我們在進行應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)的時候，得不到應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用支撐標(biāo)準(zhǔn)的有力支持和約束。
但應(yīng)急指揮系統(tǒng)是電子政務(wù)中一個綜合性、基礎(chǔ)性的重要領(lǐng)域，對電子政務(wù)基礎(chǔ)信息資源的參考程度和集成度都非常高。我們必須一邊進行應(yīng)急指揮系統(tǒng)系統(tǒng)研究和建設(shè)，一邊同步推進應(yīng)急指揮領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。如果不能很好地協(xié)調(diào)好應(yīng)急指揮系統(tǒng)的研究、建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化工作，標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用最后就會成為“兩張皮”，從而無力約束“信息孤島”的滋生。
為對應(yīng)急指揮系統(tǒng)進行統(tǒng)一規(guī)劃和集約化建設(shè)，迫切需要制訂的標(biāo)準(zhǔn)包括
數(shù)據(jù)元和數(shù)據(jù)代碼規(guī)范
信息交換標(biāo)準(zhǔn)
信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)
其它標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如業(yè)務(wù)流程規(guī)范、電子公文交換標(biāo)準(zhǔn)，等等，可以放在后一步進行。
對應(yīng)急指揮進行領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化的意義，在于以一套統(tǒng)一的“語言”，來描述為完成應(yīng)急指揮任務(wù)所涉及的信息資源、基本共識和必須遵守的“行為規(guī)范”�；拘纬蛇@套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范后，“硬”的系統(tǒng)的建設(shè)就“有法可依”、有資源可用了。
2 、 “硬性”的設(shè)施建設(shè)
“硬性”的基礎(chǔ)設(shè)施指可以直接用于應(yīng)急指揮系統(tǒng)的信息處理平臺或部件，包括：
各級別的城市信息共享、交換和管理平臺
公用或通用的應(yīng)急指揮系統(tǒng)構(gòu)件。
隨著 IT 技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，電子政務(wù)建設(shè)不斷完善，已經(jīng)形成了許多可以直接應(yīng)用到應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)中的“硬”的設(shè)施。例如，許多省、市已經(jīng)形成了不同級別和規(guī)模的信息交換平臺，用于電子政務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的信息共享和交換；專業(yè)化的信息庫已經(jīng)基本形成；跨部門的信息交換也有了一些成功的案例；電子政務(wù)的基礎(chǔ)信息庫也在試點之中。所有這些，都是構(gòu)建綜合性應(yīng)急指揮系統(tǒng)的有利條件和“硬”的基礎(chǔ)。
我們進行應(yīng)急指揮系統(tǒng)的研究，應(yīng)該利用成熟而先進的信息集成技術(shù)，合理劃定應(yīng)急指揮系統(tǒng)的邊界，形成既能滿足應(yīng)急指揮業(yè)務(wù)特定需求、又能通用于電子政務(wù)領(lǐng)域的體系構(gòu)架，使建成的應(yīng)急指揮系統(tǒng)成為電子政務(wù)、乃至社會信息化的一個有機組成部分。
四、 結(jié)論
根據(jù)以上的分析，我們可以用下圖勾畫改進的、基于基礎(chǔ)性研究的應(yīng)急指揮系統(tǒng)的層次結(jié)構(gòu)：基礎(chǔ)應(yīng)用層是分布在各行業(yè)、部門中的與應(yīng)急指揮相關(guān)的應(yīng)用，以及基本的通訊調(diào)度等功能；資源整合層包括應(yīng)急指揮領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、相關(guān)的電子政務(wù)基礎(chǔ)信息庫和信息交換平臺等“軟”、“硬”設(shè)施；集成應(yīng)用層則是應(yīng)急指揮系統(tǒng)個例。
“軟”的基礎(chǔ)性研究需要統(tǒng)一和集約化；而“硬”的基礎(chǔ)性建設(shè)則可以結(jié)合市場杠桿，形成一定的競爭�！坝病钡膽�(yīng)急指揮系統(tǒng)是一個十分龐大的項目群，同時也是一項重復(fù)率很高的工程。有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，我們就可以在保證互通性、開放性的基礎(chǔ)上，以較小的代價和較快的步伐推進城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)，并刺激相關(guān)軟件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)是目前信息化建設(shè)的一個熱點。在歷次的重大應(yīng)急事件中，我們憑借整個國力的支持和“不計成本”的決心，最終取得了危機管理的勝利。但是我們不可能永遠(yuǎn)“不計成本”，包括物資成本和生命成本�；A(chǔ)性的應(yīng)急指揮系統(tǒng)研究和規(guī)范化的信息系統(tǒng)建設(shè)，正是減少這些成本的有效途徑，也符合信息化建設(shè)本身的規(guī)律。