一、問題的提出

    1、安全生產工作事關改革、發展、穩定的大局，事關科學發展觀的落實，事關和諧社會的構建。近年來我國安全生產形勢總體趨于好轉，但不可否認的是，我們對如何切實抓好安全生產工作還沒有十分有效的辦法和措施，總感到在安全生產工作的推動上任務重、矛盾多、難度大、效果差，總感到忙于應付、疲于奔命，非常被動，造成這一狀況的根本原因就在于安全生產工作的長效機制還沒有真正建立起來并發揮作用。

    2、從實際情況看，我國安全生產監管體制的成熟與定型還有一個過程，在這一過程中，我們必須著力于推進安全生產工作實現五個轉變：一是推動安全生產工作方式的轉變，即從運動式推動為主轉變為制度式推動；二是推動安全生產工作主體的轉變，即從政府單個主體推動轉變為政府、企業及社會多個主體推動，由孤軍奮戰轉為協同作戰；三是推動安全生產工作內容的轉變，從專項整治為主轉變為以日常規范管理與監督為主；四是推動安全生產工作動力的轉變，從主要靠外在壓力推動轉變為靠內在動力的推動；五是推動安全生產工作手段的轉變，從主要靠行政手段為主轉變為行政、法律與經濟手段的并用。實現五個轉變的關鍵在于建立起安全生產工作的長效機制。

    3、安全生產長效機制應有明確的內容，目前對安全生產長效機制這一范疇在有關領導的講話及有關的文件中提得較多，但理論界對于長效機制的內涵、功能及其內容的研究則較少、不明確，這很容易將安全生產長效機制的建立虛幻化、口頭化，不利于安全生產工作的有效開展，因此應對安全生產長效機制的有關問題進行必要的研究。

    二、安全生產工作長效機制的內涵、功能與特征

    安全生產工作長效機制具有多層的內涵。從靜態的角度看，它是安全生產工作各種構成要素及其相互作用所構成的相互關系；從動態的角度看，它是確保安全生產工作順利開展、正常運行與有效落實的一系列制度、規則、體系所構成的作用力量及作用方式。從微觀的角度看，它可以是一個生產經營單位為確保安全生產工作順利開展、正常運行與有效落實的各種制度、規則、體系所構成的相互關系及運轉方式；從宏觀的角度看，它可以是一個國家或地區確保安全生產工作正常開展、有效防范各類事故發生的各種制度、規則、體系等所構成的相互關系、作用力量及運轉方式。因此，長效機制是促使各相關主體形成抓安全生產工作應有動力、壓力和合力的“有形的手”，可從根本上解決安全生產工作存在的動力不足、壓力不夠、合力不強的問題。

    1、安全生產長效機制應具備六種功能

    (1)組織功能：即組織、協調安全生產的各相關責任主體，依照其在安全生產工作中的定位，各負其責、各司其職、有序運行。

    (2)保障功能：即通過發揮各種制度、規則作用，保障安全生產各項部署的全面實施，保障各類防范措施的及時到位，保障安全生產工作格局的合理形成。

    (3)傳導功能：即確保安全生產工作的方針政策、法律法規、重大決策、重要部署、各項工作及時、順暢傳到基層、落到實處，消除政令不暢、有令不行、有禁不止和中梗阻現象。

    (4)整合功能：即將抓安全生產的有關力量、要素與資源依據工作需要進行某種形式的整合，使各種分散的力量轉化為整體推進的合力，使各種要素與資源所具備的潛在能量轉化為現實的作用。

    (5)調節功能：即通過一定的制度、程序與手段，對安全生產工作的運行進行協調、監控，及時研究、解決安全生產工作中的重大問題、突出問題，實現安全生產工作的順利推進。

    (6)反饋功能：即對安全生產工作的總體狀況、存在問題進行分析與評價，對安全生產工作中的普遍性、關鍵性、傾向性、突發性問題提出有針對性的對策建議，為各級領導進行安全工作的重大決策提供參考意見。

    2、安全生產工作長效機制具有五個特征

    (1)覆蓋范圍的全面性。即長效機制對于安全生產工作的作用與影響應是全方位、全過程的，全方位是指覆蓋安全生產工作的各個領域，約束各相關主體的行為，消除安全生產工作中存在的空白、空檔和死角；全過程是指機制作用于安全生產工作過程的各個環節，使安全生產工作做到一環比一環緊扣，一層比一層具體，一級比一級落實。

    (2)影響時效的長期性。長效機制要解決當前安全生產工作中存在著的緊一陣松一陣、熱一陣冷一陣現象，以及將安全生產工作作為臨時突擊任務和權宜之計的問題，使安全生產工作的推進保持持續、長久的力度，實現安全工作的常抓不懈與長治久安。

    (3)日常運行的規范性。長效機制明確安全生產工作的各項制度、規則與程序，實現安全生產工作機構設置法定化、職責配置明晰化、投入保障強制化、宣傳教育制度化、執法監督規范化，切實消除安全生產工作中的一些非正常影響因素。

    (4)運行動力的內生性。即長效機制可以促使各相關主體抓安全生產工作由原來的外在壓力轉為內在的動力，從被動行為轉為自覺行動，充分調動各方面的力量來關注、支持安全生產工作。

    (5)調節方式的強制性。通過安全生產責任控制目標的確定與檢查、日常監督檢查、行政處罰、事故查處等手段，使安全生產工作真正成為各級政府、各部門和生產經營單位一刻也不敢放松的重要工作。

    三、安全生產長效機制的構建

    1、構建完善的領導決策機制。領導決策機制是長效機制的首要內容，沒有完善的領導決策機制，構建長效機制將是一句空話。構建領導決策機制，主要有五個方面：一是將安全生產工作納入各級黨委的總體工作部署。二是建立一個以政府主要領導為核心的安全生產決策指揮系統。三是建立定期或不定期研究安全生產工作的正常機制。四是以各級政府的安辦為依托，充實力量、強化權威，使之成為一個有權威性的安全生產決策執行監督機構。五是盡快將安全生產工作情況納入各級領導的工作業績評價及政績考核內容，使安全生產工作情況能對各級領導的業績評價及個人前途產生應有的影響。

    2、構建有效的責任落實機制。安全生產工作的核心是責任、關鍵大落實，構建安全生產責任制落實機制主要應做到五個方面：一是責任主體明晰化。最為主要的是將企業、政府監管部門及政府三個層次主體責任的明晰化，使企業真正成為安全生產工作的主要實施者、安全法規的全面執行者、安全投入的主要保障者、日常工作的有效管理者、安全違法行為責任的基本承擔者和安全工作的最大受益者，使政府監管部門依法履行法定的監管職責，使各級政府依法加強對安全生產工作的領導，建立起“一把手全面負責，分管安全生產工作的領導具體負責，其他領導在分工范圍內相應負責”的領導格局。二是責任內容具體化。三是監督考評規范化，研究制定科學、合理的考評指標體系及考評標準，定期對各級各部門落實安全生產責制的情況進行客觀、公正的評價。四是落實情況公開化。對各級各有關部門落實安全生產責任制的情況、存在問題，可通過有關的方式和渠道進行公開。五是責任追究制度化。即責任追究的類型、檔次、形式盡可能明確化、制度化，充分發揮責任追究制度的教育和警示作用。

    3、構建正常的運行保障機制。運行保障機制是長效機制應符合健全、有效、有力的要求，健全是指各種資源與要素的投入有正常與規范的渠道；有效是指資源與要素真正投入于最需要的領域，能產生應有的效果；有力是指投入的資源與要素隨著經濟的發展和安全生產工作任務的增加而有所增加。運行保障機制主要是三個方面：一是組織保障機制。重點在于建立一個完善的組織體系，首先是要建立健全獨立、有權威的安全生產綜合監管機構，重點要加強市(地)、縣(市、區)兩級的安全生產監管機構。其次是各負有安全生產監管職責的部門按照“誰主管、誰負責”的原則，將監管職能延伸、覆蓋到鄉鎮，實現監管職能的真正到位。再次是鄉(鎮)、村(居)兩級，逐步探索在鄉(鎮)設立安全生產監管機構；村(居)則發揮好村(居)委會的自治作用，確定有關人員負責轄區內安全生產的宣傳、檢查及報告等工作。第四是生產經營單位依照《安全生產法》規定設立安全生產工作機構或配備相應的人員，管好本單位的安全生產工作。第五是逐步在社會上聘請一部分安全生產義務監督員。二是投入保障機制。從政府層面來說，凡屬于公共安全所需的投入如公共安全基礎設施建設、隱患整改、公共安全技術研究、事故應急救援、安全生產宣傳等經費，應由財政給予保障并形成正常的增長機制。同時研究制定引導企業增加安全生產投入的有關政策。從企業層面來說，要依照有關法律法規定保證安全生產所需要的投入。三是激勵保障機制。重點是建立安全生產表彰、獎勵制度，安全生產工作人員有關待遇制度，如對從事安全生產工作的人員(含政府分管領導)給予特殊津貼、為其購買人身意外傷害保險等。

     4、構建靈敏的預警監控機制。預警監控機制是現實長效機制調節與反饋功能的基本載體，這是提高安全生產工作針對性、主動性的前提條件。建立預警監控機制應包括四個方面內容：一是安全生產調度與統計分析制度。通過研究制定科學、合理的統計指標體系，對安全生產工作情況進行全面的分析，應逐步將安全生產統計納入政府統計部門的范圍。二是安全生產情況通報制度。由各級政府或安全生產綜合監部門對全社會的安全生產情況進行分析，定期向社會通報安全生產工作及重特大事故情況，并逐步將安全生產情況況與經濟發展指標情況一并排位進行通報。三是重點監控制度。即對那些危險性大、事故多發、重特大事故隱患多、影響安全生產工作全局的重點領域、重點地區、重點行業、重點單位的安全生產工作情況進行重點分析、重點監控，落實有效的整改、預防和監控措施，確保安全；四是動態預警制度。即逐步參照統計部門進行國民經濟運行情況景氣分析的做法，探索建立相關的預警指標體，對安全生產工作運行情況進行預警分析。

    5、構建有力的科技創新機制。安全科技是企業實現本質安全、政府提高安全監管水平的重要手段，一個國家或地區的安全科技水平包括安全相關產業的發展狀況、技術水平、關鍵領域的技術開發與應用狀況、安全科研機構的技術開發與創新能力等，是構成、評價和衡量這一國家或地區安全生產總體水平的重要因素之一。構建安全科技創新機制的重點在于四個方面：一是加快實施“科技興安”戰略。將安全生產科技發展納入國家科技發展的整體戰略與中長期規劃，制定可行的安全生產科技發展綱要，明確安全科技發展的重點領域、重點項目，并出臺促進安全科技發展的相應政策；二是組織安全科技攻關。以現有的安全科研機構或有實力的大公司大集團所設立的科研機構，作為安全科技創新的主力，進行安全生產“關鍵技術、重大技術、實用技術”及引進技術消化吸收與創新的攻關，盡快縮小我國安全科技與國外先進水平的差距。三是加快安全技術產業化進程。努力培育一批安全技術骨干企業，創出一批安全技術知名品牌，形成一批安全技術方面的拳頭產品，使安全技術產業成為我國經濟的新增長點。四是抓好安全生產技術隊伍建設。

    6、構建先進的文化傳導機制。安全文化傳導機制應具有較強的滲透力、導向力和影響力。構建安全文化傳導機制應注意四個方面：一是對安全文化進行準確的定位。將安全文化納入先進文化的有機組成部分，將安全生產的必備知識與技能作為全面提高人的素質的一項基礎性、長期性來抓工作。二是開展安全文化的研究與推廣，豐富和發展安全文化的體系。三是開發豐富多彩的安全文化產品，傳播正確的安全生產工作理念。四是健全安全文化傳播系統。

    7、構建規范的協調聯動機制。協調聯動機制是有效整安全生產工作各種資源與要素，發揮各種力量作用，實現安全生產工作齊抓共管的重要保證。建立健全協調聯動機制主要包括：一是重點監管部門聯席會議制度。由各級政府領導或各級政府負責安全生產綜合管理的部門定期或不定期召集有關部門參加，對重點行業、領域的安全生產工作情況進行進行全面分析研究，及時通報情況，協調、解決重點領域存在的問題。二是安全生產重大問題協調、協商機制。即對安全生產工作中涉及跨地區、跨部門、跨行業的問題，帶有全面性的安全生產工作部署，地方性法規、規章或重要規范性文件的起草與出臺，重大隱患整改等，按照“誰為主、誰牽頭”的原則，由主辦部門牽頭召集，其它相關部門配合，進行必要的協商、協調，并按協商協調議定的事項分頭抓好落實。三是聯合辦公機制。主要包括：聯合審批、聯合檢查、聯合執法等。對有關法律、法規規定需要進行審查批準(含批準、核準、許可、注冊、認證、頒發證照等)的安全生產重大事項，在涉及幾個相關部門時，應盡可能采取聯合審批的方式，以提高透明度，搞好各審批環節的合理銜接，確保審批的公正、公平與公開；對企業的安全生產工作進行綜合性的監督檢查時，可以采取聯合檢查方式，提高監督檢查工作的整體性；對安全生產中的重大執法活動，也可由相關部門聯合執法，以提高執法的權威性。

    8、構建公正的執法監督機制。構建執法監督機制的核心在于提高有關主體特別是企業安全生產違法行為的邊際成本，使企業安全生產違法行為的邊際收益等于或高于邊際成本。從重點可從以下方面著手：一是重視并強化安全生產立法工作。從當前看，重點應推動《安全生產法》的修改工作，特別要針對安全生產各種違法行為，設定明確、具體、可行、對應的責任條款，對于一些性質嚴重的安全生產違法行為，加大處罰力度。繼續加快《安全生產法》相關配套規定的出臺步伐，主要是企業安全生產基本條件、應急救援、事故調查、事故賠償等有關的具體規定。二是研究制定安全生產行政執法工作規范。編印安全生產監察工作手冊，將安全生產日常監管檢查、行政處罰、事故調查等方面的內容、程序、重點及要求進行集中歸納并加以條理化、系統化和制度化，使之成為安全監管系統干部開展行政執法尤其是行政處罰的基本指南和行動依據，以減少或消除安全生產行政執法過程中的各種失誤和隨意性。三是加強安全生產行政執法的專題培訓，提高安監系統行政執法人員執法的能力與水平。四是嚴肅查處企業的安全生產違法行為。對企業存在的嚴重違反安全生產法律法規的行為，要處罰得讓企業及其所有者、經營者感到心痛、感到違法行為“不合算”、“無利可圖”，同時要公布重大處罰情況，并做好涉嫌犯罪案件的移送工作，以提高行政處罰的整體威懾力。五是建立安全生產行政執法失誤與錯案責任追究制度，以規范和約束安全生產監管部門及其工作人員的執法行為。

    9、構建健全的應急救援機制。必須著重抓四個方面：一是抓好重大危險源的普查、登記、評估及監控，建立重大危險源數據庫。二是加快應急救援方面的立法步伐，確立應急救援工作的法律地位、相關制度、基本框架、響應機制和運行程序。三是制定應急救援體系建設規劃。將應急救援體系建設規劃納入整個安全生產工作體系及國家或地區的防災、減災體系建設規劃之中；將應急救援系建設項目納入國家或地區經濟和社會發展的重點建設項目。四是研究制定應急救援工作的相關政策。主要是指投入保障政策、參與應急救援人員人身意外傷害保險、賠償、撫恤政策，調用應急救援物資、人員及裝備的經濟補償政策，應急救援有功單位、人員的獎勵政策等。五是推進應急救援相關資源與要素的科學配置與合理整合，消除應急救援體系建設可能出現的“大而全”或“小而全”現象，減少重復投資、減少資源浪費，使整個社會用于應急救援的資源都能充分發揮其應有的作用。