應急管理工作是政府為國家、企業和公民提供安全、正常的社會環境的一個特殊領域和一種特殊服務。健全應急管理體制，就需要加大政府社會管理和公共服務功能，實現政府及公共部門由管制型向服務型的深刻轉變。面對公共危機多發、頻發的挑戰，加強應急管理工作，提高應對危機的組織化程度和綜合化能力，具有重大意義。

　　今后一段時期，是中國社會經濟發展的關鍵時期，各種傳統的和非傳統的、自然的和社會的安全風險將交織并存，公共安全面臨著嚴峻的形勢與挑戰。如臺風、雪凝災害、特大洪災、地震、沙塵暴、泥石流等自然災害。在事故災難方面，安全生產基礎薄弱，形勢依然嚴峻。工礦商貿企業事故頻發，煤礦事故仍是重中之重;火災事故仍處在多發的高風險時期;交通運輸迅猛發展，道路交通事故死亡人數仍居高不下;公共衛生事件發生的不確定性增大、新發傳染病不斷出現;食物中毒、職業中毒和其他中毒事件成因復雜，增長迅速，重大食品、藥品安全事故時有發生;誘發群體性事件的因素增加，群體訪、重復訪問題突出;恐怖活動對中國構成的現實威脅日趨嚴重;能源安全問題日益突出。公共安全形勢的發展趨勢，對加強應急管理工作，提高全社會應急能力提出了新的更高要求。我們應該全面落實科學發展觀，堅持以人為本，預防與應急并重、常態和非常態結合，全面布局與重點建設統籌、近期任務與長遠目標兼顧，完善應急管理體制，提高應對突發公共事件的綜合能力，保障公眾生命財產安全，維護社會穩定，促進經濟社會全面協調可持續發展和社會主義和諧社會建設。

　　應急管理體制，是指政府為完成法定的應對公共危機的任務而建立起來的具有確定功能的應急管理組織結構和行政職能，其基本構造應由應急性行政機關、應急性行政權力和應急性運行機制所組成。應急性行政機關指具有行政主體資格，根據國家憲法、法律、法規或規章處置突發事件，行使應急性行政權力的政府機構，主要指中央和地方政府及其職能部門。應急性行政權力是指應急性行政機關在應對各類突發事件中，依法享有并行使的各類抽象的或具體的職權和職責。應急性運行機制是指應急性行政機關能夠依法、高效行使應急性行政權力以便處置突發事件。應急管理體制的三個基本要素在應急管理體制中都具有相對獨立的功能或地位，相互之間不能代替。應急性行政機關是享有并行使應急性行政權力的載體，是區別應急性行政管理體制與常態下的行政管理體制的形式要件。如果應急性行政機關設置不科學，則必然造成人浮于事、應急處置效率低下等負面效果，從而影響到應急管理體制整體功能的有效發揮。應急性行政權力是應急性行政機關處置突發事件，保障國家、社會和公民利益以及恢復正常社會秩序的手段，是體現應急性行政管理體制的實質要件。如果應急性行政機關沒有被授予足夠強大的應急性權力，或者只行使常態下的行政權力，那么應急性行政管理體制根本就無法發揮其應有功能，也就無所謂有效應對突發事件。應急性運行機制影響著應急性行政管理活動的啟動、運作和結果。通過應急性運行機制，應急管理體制的各個環節才能夠被有機的聯結起來，應急性行政機關才能有效實施各類應急性行政權力。

　　健全應急管理體制所要解決的核心問題，歸結起來是三個:一是要明確指揮關系，按照統一指揮、分工協作、協調行動的要求，建立一個規格高、有權威的應急管理指揮機構，合理劃分各相關機構的職責，明確指揮機構和應急管理各相關機構之間的縱向關系，以及各機構之間的橫向關系。二是要明確管理流程，合理設定一整套應急管理響應的程序，形成運轉高效、反應快速、規范有序的危機行動管理。三是要明確管理責任，通過組織整合、資源整合、信息整合和行動整合，形成政府應急管理的統一責任。根據這些情況，國際經驗是在建立高度組織化的現代應急管理體系中，要重視按照綜合化的要求建立應急管理體制，形成統一指揮、分工協作的應急管理組織結構，從制度上保證有效整合政府應急管理資源，提高全社會應對公共危機的動員能力，實現政府、各類組織、社區、公民共同參與和相互合作。

　　根據前面的分析，要解決應急管理體制的核心問題，就要提高應急管理體制的綜合化程度，不斷加強體制機制建設。

　　其一，重點加強總體協調機構建設。強化對突發事件應急管理的統一指揮、綜合協調，是當代世界各國提高政府應對危機能力的一般做法和流行趨勢。各主要發達國家在中央政府層面均設有名稱形勢各異、但都具有統一指揮和協調職能的專門機構。在中國，國務院直接領導特大和重大應急管理，既符合傳統又適應需要，這一條應該堅持和完善。但因為國務院主要工作還是常態管理，所以需要有一個專門機構代表國務院來處理應急管理事務，這就需要在國務院設立應急管理指揮協調機構，解決目前應急管理中存在的部門分割、條塊分割和力量分散等問題，強化政府的綜合協調、統一指揮能力。這不僅關系到中央政府的應急管理體制、法制和預案建設，而且地方各級政府從上下對口、理順關系角度考慮也要與之相互銜接，共同行動。加強中央政府對重大公共危機預防和處置的統一領導、總體協調職能，并在組織機構上加以落實，目前應當重點在決策、協調和信息等環節上加強組織協調機構建設，職責、經費、機構和人員應當明確，保持相對穩定。中央政府和省級政府應該建立統一的、上下銜接的機構，并且自上而下地進行調整，市、縣及以下的政府可以直接建立“一元化”的應急管理機構，吸收適當數量軍隊人員參與，以增強應急管理的權威性、擴大應急管理的覆蓋面、提高應急管理效率。這一機構的主要功能不是直接處置公共危機，也不是代替其他職能部門的應急管理職能，而是主要負責應急管理事務的日常性管理和應急管理響應行動的具體協調工作。

　　其二，建立健全應急管理聯動協同體制。通過制訂應急管理法律和預案，明確主管部門、協助部門的應急管理職責、任務、程序和義務，為建立統一指揮、分工協作、資源共享的應急管理體制提供法律支撐。政府應急辦應該加強各部門、各地區應急管理體系建設的統籌規劃、資源整合和整體協同，可以共用的資源和力量要通過協調互相支援配合，盡可能地利用已有的應急管理力量和資源，避免重復建設、資源閑置。對各部門已有專業救援隊伍進行多種應急技能的專業培訓，配置多種救災搶險技術裝備。如充分利用消防隊伍布點廣、機動性強和晝夜值勤的特點，除了發揮其消防滅火方面的優勢外，還可以增加在防化、防爆等多方面的培訓，并配備相應的技術裝備，使之專兼結合，一專多能。

　　其三，建立分類管理公共危機的專業機構。公共危機分為自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件四類。這樣分類，有助于了解相關性強的公共危機所具備的共同性質，有助于把握應急管理的規律和應對的重點。如自然災害類應急管理的重點是提高預報水平、預警能力，增加應急管理物資儲備，提高救助力度;事故災難類應急管理的重點是加強各級政府的責任制，增強救援的能力和科學化程度;公共衛生類應急管理的重點是提高信息報告的準確性、及時性，加強預防，加大防疫和處置措施的力度;社會安全類應急管理的重點是正確處理人民內部矛盾，提高化解社會風險、處置群體性騷亂的能力。根據公共危機自身的特點及管理的重點，設計以一個部門為主、有關部門配合的體制，對于提高突發事件應對能力是極為重要的。當前，可以先分別設立四個類別的應急管理委員會，將公共衛生類應急管理委員會的總部包括辦公室設在衛生部;社會安全類應急管理委員會的總部包括辦公室設在公安部;事故災難類應急管理委員會的總部包括辦公室設在國家安全生產監督管理總局;自然災害類應急管理委員會總部包括辦公室設在民政部等等。下一步再創造條件，在大部委制建設的過程中，逐步推進協調機構的建設，待四類應急管理都建立了綜合協調機構后，就可以撤銷四個類別的應急管理委員會，而對四個類別應急管理的政府主管部門的職能進行修改，將常態管理與應急管理職能并列于其中。

　　其四，建立分級響應和屬地管理體制。要建立以應對能力為主要依據的分級管理體制，即根據事發地政府是否有足夠的應付能力來確定應急響應行動的級別。如果省級政府有能力應對已經發生的突發事件，就應當由其負責組織應急處置工作，中央部門可予以技術、資金、物資等方面的援助，強化屬地管理責任;省級政府感到無力對付或危機規模跨省時，再升級到由中央政府負責組織應對;對于已經發生或預測可能發生的跨部門、跨省區的重大突發事件，直接由中央政府負責組織應對，形成以應對危機能力為依據的國家分級響應體制。屬地管理體制是一項基礎性制度，處理任何公共危機都應該遵守，即使是特別重大的危機，由中央派人或組織專門機關進行直接指揮和協調，也要充分尊重所在地政府。在地方的中央企業事業單位發生突發事件，應該建立以地方政府為主負責應急管理處置、中央部門予以支持、援助的組織協調體制。危機狀態下，地方政府及應急管理機構對公共危機實施管理，對危機處理負主要責任，必要時可以接管中央企業事業單位的應急管理權。

　　其五，進一步加強應急管理機制建設。建立健全良好的應急管理信息交流機制;全面建立預警機制、提高預警能力;強化調查評估機制建設。強化公安、武警和軍隊等骨干隊伍應急能力建設;加強專業隊伍處置能力建設;加強應急專家隊伍建設;大力發展應急志愿者隊伍。建立應急管理投入機制，按照依法理財、為民理財的要求，推進財政應急管理機制的建設，注重應急管理公共產品和服務支出的投入，不斷完善財政應急管理體系建設。

　　其六，充分發揮軍隊在應急管理中的作用。目前，中國的國防動員體系具有組織領導的層次較高、連接軍政兩大系統、危機管理功能更加強大的特點;而應急管理體系則具有制度建設比較完善、各項保障對象落實、聯動機制相對先進等優勢。兩大體系若能實現整合，形成一個統一的危機管理體系，則勢必能夠實現優勢互補，最大限度地減少各自存在的薄弱環節，解決兩大體系在建設和發展過程中難以解決的其他問題。因此，有必要根據國家危機管理體制建設的需要，從“雙贏”的角度對兩大體系進行有機整合。當前，應著重加速推進軍隊與國家應急管理工作的法規接軌，盡快將軍隊應急管理工作納入規范化、制度化和法制化的軌道。軍隊常年備戰，高度集中，具備快速反應能力和強大的武裝手段，能夠最大限度地消除危害、控制局勢，發揮突擊救援、維護穩定的作用，滿足處置突發事件時限性強、節奏快的需要。軍隊參與應急管理，不僅是軍事行動，更是政治行為，要堅持在黨和政府的領導下，在中央軍委的統一指揮下，依托軍隊應急指揮機制開展行動。軍事機關領導要參加地方政府搶險救災聯合指揮部，負責對部隊搶險救災活動實施指揮控制。處置突發事件是政府職能部門、軍隊和其他專業力量的聯合行動，要保持軍隊和其他處置力量的密切聯系，建立聯動機制，搞好協調配合，在組織指揮、行動方式、后勤保障等方面步調一致，形成快速處置突發事件的合力。

　　其七，充分發揮非政府組織在應急管理工作中的作用。在中國，盡管非政府組織的發育還處在初級階段，但一些組織已具有了較高的專業性。在這次汶川地震中，就有一些登山協會的成員主動深入災區，利用自身豐富的經驗，配合專業救援人員開展搜救工作。與政府體系相比，非政府組織的行動往往具有更高的靈活性，他們能夠隨時調整自己，針對突發事件提供多樣化的服務。在應急管理中，政府要當好引路人的角色，使非政府組織的參與符合國家和社會公共利益，并與政府在應急管理中的行為保持協調。

　　其八，進一步增強政府的應急管理后勤保障能力。構筑應急后勤保障體系是中國經濟社會發展的迫切需要。政府應急管理的后勤保障特指政府運用專門后勤力量，在處理緊急和意外事件行動中對特定對象所進行的保障。應急后勤保障的主要任務是，物資的緊急供應、傷員的緊急救治、交通的緊急疏通、食品的緊急運送、工程的緊急修建、災民的緊急安置、基礎設施的緊急恢復等。構筑中國政府應急管理后勤保障體系，必須堅持依法辦事、科學決策、合理布局、整合資源、中央指導、地方負責、平戰結合、統籌兼顧、整體規劃、分步實施的原則，適應完善社會主義市場經濟體制要求，在突發事件中迅速集合后勤保障力量，靈活運用多種保障方式和手段，對應急管理實施準確的后勤保障，做到關系順暢、結構合理、決策及時、指揮靈敏、協調得力、保障有力，確保應急管理高效有序進行。完善應急后勤保障機制。建立健全應急物資保障體系。加強專業應急物資儲備，加強緊急運輸保障能力建設。

 　　其九，進一步加強和完善應急管理的法律、法規建設，為應急管理工作提供法律保障。