工業(yè)發(fā)達(dá)國家在安全和建設(shè)工程安全管理方面已經(jīng)有一百多年的歷史，也是幾經(jīng)反復(fù)才發(fā)展到了今天的規(guī)模和水平，現(xiàn)已形成了比較科學(xué)的符合市場經(jīng)濟條件的機制和制度，在法律手段、經(jīng)濟手段等各方面積累了不少經(jīng)驗，這些經(jīng)驗與制度包含著千百萬勞動人民的鮮血和汗水，也應(yīng)當(dāng)將其視為人類文明的共同財富。

    每一個國家建設(shè)工程安全的現(xiàn)狀和發(fā)展都與其歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展以及技術(shù)管理水平有著十分密切的關(guān)系。研究和了解各國的不同做法和特點，有利于我們更加深入和全面地理解建設(shè)工程安全管理的目的與意義，有利于我們在汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上探索自己的發(fā)展道路。

    安全問題是伴隨著社會生產(chǎn)而產(chǎn)生和發(fā)展的。只要有生產(chǎn)就會有不安全的因素，就會有防止危害、保護(hù)勞動者安全的要求。我國作為世界四大文明古國之二，有關(guān)建筑業(yè)勞動保護(hù)的記載已經(jīng)有2000多年的歷史。不過，現(xiàn)代的安全管理活動是從18世紀(jì)中葉英國的工業(yè)革命開始的。傳統(tǒng)的手工業(yè)勞動逐漸被大規(guī)模的機器生產(chǎn)所代替，雖然生產(chǎn)率得到了空前的提高，但同時也大大增加了傷害的可能。加上資本家為了賺取最大利潤，采用提高勞動強度、延長勞動時間等手段殘酷剝削工人，致使工人的勞動條件十分惡劣，傷亡事故頻繁發(fā)生。為了維護(hù)自身的安全和健康，工人用各種手段和資本家進(jìn)行斗爭，譬如罷工，甚至破壞機器，迫使資本家和政府不得不適當(dāng)改善勞動條件，開始進(jìn)行安全管理。

    從18世紀(jì)中葉到現(xiàn)在，美國和英國等發(fā)達(dá)的資本主義國家，在建設(shè)工程安全管理方面都已經(jīng)有了長足的發(fā)展，并且取得了巨大的成功。由于安全管理和安全技術(shù)在本質(zhì)上的一致性，因此，研究和借鑒發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗可以使我國在建設(shè)工程安全管理方面少走許多彎路，也可以在此基礎(chǔ)之上完善我國的建設(shè)工程安全管理模式，減少各類事故的發(fā)生。

    1  美國的建設(shè)工程安全管理 

    美國的建筑業(yè)一直以相當(dāng)快的速度和規(guī)模進(jìn)行包括道路、橋梁、大樓、廠房等等的建設(shè)。1999年建筑業(yè)從業(yè)人員共計850萬人，約占全美總就業(yè)人口的6．5％。美國建筑公司的規(guī)模一般都比較小，80％的建筑工程都由僅占建筑公司總數(shù)10％的較大的公司承擔(dān)。2001年建筑業(yè)工人共死亡1225人，工人的10萬人死亡率為14．4，建筑業(yè)的死亡人數(shù)占所有行業(yè)死亡總?cè)藬?shù)的20．8％。圖1所示為美國1975-2001年建筑業(yè)從業(yè)人員數(shù)和死亡率、傷殘率的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。根據(jù)美國1993年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，建筑業(yè)雇傭的勞動力相當(dāng)于美國全國總勞動力的5％，但是卻有11％的致殘事故和18％的死亡事故發(fā)生于建筑業(yè)內(nèi)。由于建筑事故所造成的經(jīng)濟損失已經(jīng)占建設(shè)項目總成本的7．9％或者以上。

圖1  美國1975-2001年建筑業(yè)從業(yè)人員數(shù)量及死亡率、傷殘率的變化

    美國沒有獨立的建設(shè)行政主管部門，政府對建筑活動的管理，與對其他商業(yè)活動的管理一樣，主要是通過法律手段實現(xiàn)的。美國專門針對某一行業(yè)或市場的法規(guī)很少，企業(yè)行為的基本規(guī)則一般都受綜合性經(jīng)濟法規(guī)的制約。建筑管理也不例外：主要是通過綜合性法規(guī)、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行管理。

    美國建設(shè)工程安全管理屬于整個職業(yè)安全與健康管理的一部分。政府對職業(yè)安全與健康非常重視，把通過各種努力保證全國每個勞動者的健康和安全作為安全管理的最終目標(biāo)。在策略方面，美國把制定“職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)”作為職業(yè)安全健康工作的基礎(chǔ)與核心，強調(diào)根據(jù)嚴(yán)謹(jǐn)而詳盡的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)條例對雇主的活動進(jìn)行嚴(yán)格的檢查、幫助和處罰。盡管OSHA贊同有針對性的工作現(xiàn)場的安全與健康計劃是預(yù)防傷害事故的根本措施，并且努力促進(jìn)安全計劃的發(fā)展和實施，但是又強制要求雇主不打任何折扣地執(zhí)行0S-HA制定的各種標(biāo)準(zhǔn)。

    美國的建設(shè)工程安全相關(guān)法律屬于整個職業(yè)安全與健康法律體系的一部分。美國目前的職業(yè)安全與健康法律體系分為三個層次：第一層是基本法——職業(yè)安全與健康法，明確了職業(yè)安全與健康的各項基本原則，成立了管理機構(gòu)體系；第二層是OSHA制定的嚴(yán)格、細(xì)致的各項標(biāo)準(zhǔn)，不但明確了安全與健康措施的各個細(xì)節(jié)，甚至對各行業(yè)應(yīng)該采取的不同的工程措施也做了詳細(xì)規(guī)定；第三層是OSHA標(biāo)準(zhǔn)的行動指南。

    1970年頒布的《職業(yè)安全與健康法》(OSHAct)是美國現(xiàn)有的職業(yè)及建設(shè)工程安全法規(guī)體系的基礎(chǔ)。該法案適用于制造業(yè)、建筑業(yè)、海運、海洋工業(yè)、農(nóng)業(yè)、法律、醫(yī)藥、慈善事業(yè)、有機構(gòu)(項目)的勞動者和私立學(xué)校等。但是不適用于：個體戶、只有家人自己工作的農(nóng)場以及受其他聯(lián)邦法律特殊規(guī)定的社會成員。

    《職業(yè)安全與健康法》(OSH Act)賦予了職業(yè)安全健康局(OSHA)制定標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。OSHA標(biāo)準(zhǔn)中既有屬于一般安全與衛(wèi)生管理原則的規(guī)定，又有各行業(yè)技術(shù)細(xì)節(jié)的要求，內(nèi)容完善、覆蓋面廣。FederalRe~ster(聯(lián)邦注冊)是查找關(guān)于OSHA標(biāo)準(zhǔn)的信息的最好資源，因為所有的標(biāo)準(zhǔn)一旦通過、修訂或廢止都要在那里發(fā)表。

    OSHA標(biāo)準(zhǔn)可以分為四個主要類別：一般行業(yè)(29CFRl910)；建筑(29CFRl926)；海事(造船、海運油庫、港口——29CFR 1915—19)和農(nóng)業(yè)(29CFRl928)。有些標(biāo)準(zhǔn)只適用于該類別，另外一些則通用于所有的行業(yè)。

   2  英國的建設(shè)工程安全管理

    2001年，英國建筑業(yè)從業(yè)人員超過190萬人，有20萬個建筑公司，其中85％的公司雇員少于5人。·盡管英國建筑業(yè)的安全狀況在歐洲位居前列，但是英國所有行業(yè)的死亡事故中大約有1／3發(fā)生在建筑業(yè)。2000／2001年度英國建筑業(yè)的10萬人死亡率為6．0，是所有行業(yè)平均死亡率的6倍。圖2所示為1981-2001年的所有產(chǎn)業(yè)的10萬人死亡率和建筑業(yè)的10萬人死亡率的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

    英國作為市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的資本主義國家，與美國的狀況相似，政府主要通過法規(guī)手段規(guī)范建筑市場。英國的建設(shè)工程安全管理也屬于職業(yè)健康與安全管理體系的一部分，而英國健康與安全法律的悠久傳統(tǒng)已經(jīng)有150多年歷史了。

    政府安全管理的目標(biāo)是：保證職業(yè)工人的健康、安全和福利；保證可能會受到生產(chǎn)影響的公眾的健康和安全；控制危險物質(zhì)。英國對職業(yè)健康與安全的管理策略可以概括為兩個方面，一是通過健康與安全法律及輔助法規(guī)體系的作用提供一個良好的法律環(huán)境，使得各行業(yè)和各企業(yè)在其中負(fù)起各自應(yīng)該的安全與衛(wèi)生責(zé)任。這也就是“自我規(guī)管”(Self— regulation)的概念。二是通過各種手段鼓勵雇員的參與，也就是說安全不僅應(yīng)該是雇主和高級管理人員的責(zé)任，也應(yīng)該是實際參與工作的雇員的責(zé)任。

    英國現(xiàn)有的健康與安全法規(guī)是在1974年《勞動健康安全法》(HSWAct)引入的靈活的法規(guī)體系的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。其法規(guī)體系可以分為四個層次，第一層是基本法——勞動衛(wèi)生安全法，明確了雇主和其他干系人的基本安全責(zé)任，并且成立了管理機構(gòu)體系；第二層是行政法規(guī)，通過設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的形式明確了各行業(yè)各企業(yè)所應(yīng)該達(dá)到的安全管理目標(biāo)，但并沒有規(guī)定為了達(dá)到目標(biāo)而需要采取的措施；第三層是官方批準(zhǔn)的實踐規(guī)范，由各行業(yè)自己起草，詳細(xì)描述并推薦行業(yè)中能夠達(dá)到法律要求的比較好的安全實踐形式的各個方面，但并不做硬性要求；第四層是指南和標(biāo)準(zhǔn)，作為雇主采取安全措施時的建議和指導(dǎo)。

    在這個體系中，《勞動健康安全法》(HSWAct)是由RobertsCommittee作出的關(guān)于健康和安全主要工作回顧的基礎(chǔ)上發(fā)展來的，提出了著名的"Robens理念”，即用成文法典作為基礎(chǔ)來代替零散的工作現(xiàn)場的安全與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)以改變?nèi)藗儗Π踩膽B(tài)度。它的適用范圍包括管理層、雇員、自由職業(yè)者、雇員代表、現(xiàn)場管理者和工廠設(shè)備材料的制造者。該法案也保護(hù)公眾的安全，因為這些公眾可能被工人的活動影響到。

圖2  1981—2001年英國所有產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的．10萬人死亡率

    此外，英國法律的發(fā)展受歐盟法律的影響很大。歐盟法律要求每個成員國要“特別注意鼓勵改善工人，特別是工作環(huán)境的健康與安全”。大部分歐盟法律的實施是通過“歐盟指示”(EuropeanDirectives)的形式實施的，要求所有成員國遵守。歐盟指示規(guī)定了所要達(dá)到的目標(biāo)，而具體的途徑和辦法可以由各成員國自行制定。近些年來，英國大部分健康與安全方面的法規(guī)已經(jīng)要求遵守“歐盟指示”。

    建筑安全法規(guī)

    1994年頒布的《建筑(設(shè)計與管理)條例》[Construction(DesignandManagement)Regula—tions：CDM]是針對《工作安全與健康管理條例》在建筑業(yè)方面有關(guān)雇主、計劃總監(jiān)、設(shè)計者和承包商的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行的補充和完善。針對安全與健康，重新考慮了雇主、計劃總監(jiān)、設(shè)計師和承包商應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，并對影響項目的各個方面，從項目立項到交付使用的各個階段，詳細(xì)闡述了各方的具體責(zé)任和義務(wù)。它主要具有以下一些基本原則：

    （1）應(yīng)該從建設(shè)項目開始階段一步一步地、系統(tǒng)地考慮安全；

    (2)建設(shè)項目上的所有人員都應(yīng)該對安全與衛(wèi)生有所貢獻(xiàn)；

    (3)從項目開始階段就應(yīng)當(dāng)對安全與衛(wèi)生管理進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)劃和合作；

    (4)對項目安全問題的規(guī)定和控制應(yīng)當(dāng)由可以勝任的人員完成；

    (5)應(yīng)當(dāng)保證項目所有參與各方的充分交流和信息共享；

    (6)對于安全信息必須做正式記錄以備將來使用。

    1996年英國又頒布了(建筑(健康、安全和福利)條例》[Construction(Health，Safetyand Welfare)Regulations：CHSW96L該條例旨在通過對雇主及所有影響工程施工各主體的法律約束，保護(hù)建筑工人和可能受工程影響的人員的安全。其中特別強調(diào)了兩個以上雇主在同一個施工現(xiàn)場工作時，必須相互確認(rèn)其各自所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。這一點特別適用于建筑業(yè)多個承包商共同工作的特點，比如總包商很容易忽視其腳手架分包商的搭建和拆除工程的安全控制。

    3  對我國建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理的啟示

    在經(jīng)過對美國、英國基本情況和法律法規(guī)體系的簡要對比后，可以引申得到以下一些結(jié)論和啟示。

    (1)統(tǒng)計數(shù)據(jù)對安全管理的發(fā)展有重要的推動作用，而這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)的來源包括大眾傳媒、政府統(tǒng)計機構(gòu)(如勞工統(tǒng)計局)和一些研究機構(gòu)。當(dāng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)通過傳媒引起社會公眾的廣泛關(guān)注后，就可以促使政府就相關(guān)問題積極立法，從而推動管理的發(fā)展。

    (2)20世紀(jì)70-80年代，人們開始意識到施工安全管理的成功往往取決于隱藏在管理制度和組織結(jié)構(gòu)之下的安全文化。安全文化的發(fā)展與社會法制和經(jīng)濟激勵機制的發(fā)展密切相關(guān)。發(fā)達(dá)國家的政府也越來越重視在建筑業(yè)中應(yīng)用安全文化的手段來促進(jìn)建筑安全狀況的改善。文化手段在政府安全管理中正變得越來越重要。美國和英國的安全管理機構(gòu)正在越來越清醒地意識到改善社會、行業(yè)和企業(yè)的安全文化才是提高全社會安全水平的最有效手段。因此都非常重視教育培訓(xùn)、宣傳、現(xiàn)場安全管理計劃和體系，以及其他可以促進(jìn)安全文化的活動，努力培養(yǎng)一種政府與雇主、雇主與工人等等各方協(xié)調(diào)合作的氛圍，從而最終形成一種可以改變所有從業(yè)人員安全工作的態(tài)度及方式的安全文化o

    (3)美、英兩國的法律體系都屬于基于職業(yè)安全與健康基本法律基礎(chǔ)之上的綜合安全法律體系，避免了各法規(guī)之間的內(nèi)容重疊或不統(tǒng)一，形成了清晰的法規(guī)層次體系和功能體系。都設(shè)立了以主要安全管理機構(gòu)為基礎(chǔ)，重視制衡和輔助功能的完善的安全管理機構(gòu)體系。兩國進(jìn)行安全監(jiān)察的基本手段大致相同，還都非常重視數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析在監(jiān)察中的作用。

    (4)以人為本。這種安全管理目標(biāo)并不是從來就有的，而是隨著社會經(jīng)濟技術(shù)水平的發(fā)展逐漸形成的，社會的倫理道德需求也對目標(biāo)的形成有重要作用。

    (5)美國和英國都有關(guān)于勞動安全的基本大法：美國的OSHAct和英國的HSWAct。兩部法律都是授權(quán)法，即該法授權(quán)給一定的機構(gòu)或國務(wù)大臣根據(jù)需要制定從屬法規(guī)的權(quán)力。這些機構(gòu)可以直接制定法規(guī)，而不用再經(jīng)過國會審議等繁雜立法手續(xù)。這樣可以加速立法進(jìn)程，及時發(fā)揮法律效力，解決存在的問題。經(jīng)過30年左右的發(fā)展，美國和英國都已根據(jù)職業(yè)安全衛(wèi)生基本法律的要求制定了輔助的條例、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，從而形成了比較完整的法規(guī)體系。由于該法規(guī)體系是在安全基本法的框架之下建立的，具有更強的系統(tǒng)性，屬于綜合安全法律體系。綜合統(tǒng)一的職業(yè)安全與健康法規(guī)體系與以前專門化分散的“工廠法：，模式的法規(guī)體系相比，避免了各個法規(guī)之間的內(nèi)容重疊或不統(tǒng)一，形成了清晰的法規(guī)層次體系和功能體系，突出了預(yù)防性的法規(guī)任務(wù)，因此綜合法規(guī)體系是安全法規(guī)體系發(fā)展的必然趨勢。    

    社會各界的廣泛參與，必須有政策、法律、環(huán)境等多個方面的支持，就是要通過全社會的共同努力，提高安全意識，增強防范能力，大幅度地減少事故，為我國經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。