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         從2002年11月發生，并在2003年4月呈惡性蔓延趨勢的全球性SARS（非典型肺炎），是一場突如其來的災難。具體講，SARS，考驗了一個國家、一個城市的政治文明；SARS，考驗了一個城市政府的“應激反應”能力；SARS，更考驗了一個國家相關法律法規的完整性。作為一名城市安全防災科技工作者，我以為國家應抓住此時機，建立對所有公共突發事件都具有普遍意義的管理機制及法律體系。這是SARS對我們的有益啟示。

 啟示一：國家急待建立社會公共危機管理機制

 在2003年3月閉幕的兩會上，許多代表委員呼吁盡快建立適應目前中國國情的社會危急處理機制�，F在，幾乎所有的發達國家都建立了完備的社會危急處理機制。社會危急處理機制是一個綜合的社會突發事件危急處理系統，它由社會危急預警系統、社會災難應急系統、社會危急信息疏導系統等子系統構成，需要預先制訂出完備的應急方案，建立起訓練有素的應急隊伍。特別是危急事件發生后的信息傳遞和反應能力更是不可或缺，它既能發揮“滅火器”的作用，也能發揮“動員令”的作用。社會危機的含義是多方面的，既包含天災，也包含人禍。建立完備的社會危急處理機制，既可以把自然災害帶來的損失降到最小，也可以以極小的代價迅速平息突發的社會災害，以求穩定。

在生物學上，人有一種能力叫“應激反應”，指人的身體在突然受到外界強烈刺激或巨大傷害時，會自動調動起身體各部分所有的能力，使各器官協調一致，保持最佳狀態，以對抗來自外界的打擊，這是自我保護的本能。但是應激反應也有另外一種情況，就是當危機來臨時，連正常情況下很容易做到的事都做不到了。政府也存在這種“應激反應”：正常情況下，各個部門、各個機構各行其事，各司其職，有序運轉，社會安全穩定地發展，人民安居樂業地生活；但是一旦出現了威脅到公共安全的突發事件時，政府應該采取何種措施及時判斷和應對危機？SARS的突然爆發考驗的正是政府的“應激反應”管理水平及能力。突發事件是針對公共安全的，影響面廣，涉及人數眾多，僅憑一個部門的努力不可能有效扼制事態的發展，這時候政府的權威性和整體協調能力至關重要。問題在于平時是否有應急預案與應急機制，是否有應對訓練，公眾是否能普遍接受。

城市現代化必須建立并強化綜合性的城市災害應急管理體系，這是城市建設中必須面對的長期任務。計劃經濟體制下形成的分部門、分災種的單一城市災害管理模式，造成城市缺乏統一有力的應急管理指揮系統。各司其職的城市災害管理體系，在面對群災齊發或受災面廣的復雜局面時，既不能形成應對極端事件的統一力量，也不能及時有效地配置分散在各個部門的救災資源，造成“養兵千日”卻不能“用兵一時”的被動局面。因此，要盡快開展城市防災減災資源的整合，政府始終要發揮主導作用，構建全社會統一的災害管理指揮、協調機制，形成城市災害應急管理的合力。具體講：①確立全社會災害管理總體目標，綜合運用工程技術及法律、經濟、教育等手段，全面提高城市的災害應急管理能力；②從城市社區抓起，建立多層次的城市災害管理和救援體系，制定科學的應對各種極端事件的緊急預案；③強化城市重點災害源的管理，在關注以往發生過的地質災害、氣象災害、生態環境災害的同時，要特別注意應對信息災害、恐怖襲擊災害、經濟恐慌等新的災害源，重點放在綜合災害的防治上。④中央政府必須建立固定的對付突發事件的應急中心和協調機構，組建搶險救災的專業隊伍。應對突發性事件，要有各種相應的預案，并建立相應的救援體系，平時要有一定的訓練和演習，做好必要的物資準備，做到有備無患。特別要對國民進行安全文化教育，普及救災和自救知識，增強抗災救災的意識，做到聽從指揮，臨危不亂。要在觀念上變災害的搶救為災害的預防，并在組織機構上確保預防為主，特別要注意對災害的動態評估。

 啟示二：國家應立項編制各級的綜合防御突發事件的法律法規

 1998年，國務院公布的《中華人民共和國減災規劃（1998～2010）》明確指出：“加強減災法制建設，積極開展減災立法的研究工作，健全防災減災法律法規體系，使減災工作進一步規范化和制度化，是減災工作的主要措施之一。”實際上，到目前為止我國尚缺少最高層次的國家減災基本法，在城市也缺少《城市防災法》，非典型肺炎在我國的傳播，不僅是對我國政府危機應對能力的一次考驗，也是對我國相關的法律法規的一次考驗。國務院常務會議已要求從法律上保障突發公共衛生事件應急反應機制的運行。這表明我國政府已著手應急反應機制的法制建設。在這方面必須借鑒國外的經驗：

 從災害立法上看：

日本作為重災大國是全球較早制定災害管理基本法的國家，每年防災預算是國民收入的5％左右，目前日本擁有各類防災減災法律近40部，其中最具代表性的是1947年制定的《災害救助法》及1961年制定的《災害對策基本法》。由于其法律完善，有效地保障了日本減災事業的發展。美國是一個減災法規更加完備的國家，1959年制定了《災害救濟法》，1966年、1969年、1974年先后做過修改；每一次修改，實際上都是在擴大政府的救援范圍及全面協調減災、預防、緊急管理、恢復重建等等工作。美國各類防災法律有近百部。

再看作為發展中國家的土耳其和墨西哥。20世紀的幾次大災害幾乎都與這兩個國度有緣。土耳其早在1959年就制定了《自然災害法》，墨西哥也在上世紀60年代以來完善了自然災害的有關法律。

必須指出，美國、日本、英國、瑞典、瑞士、澳大利亞等國都在減災法規中，明確規定城市防災的地位及作用，并就城市氣象、地震、地質、火災及重、特大意外事故，公共安全（含中小學生安全等）設有法律，值得我們學習借鑒。

中國的減災立法應予充分關注的問題是：(1) 缺乏國家減災基本法律；(2) 現在及未來防災總體部署中需要法律調整的關系尚未明確；(3) 現行多數單災種（防震減災、防洪、消防、安全生產等）法律覆蓋面單一，沒有綜合減災思路，往往易造成重復建設及浪費；（4）從全球看城市防災呼聲強烈，但我們尚未開展城市防災立法研究，致使當今中國城市綜合減災體系形同虛設，甚至不少大中城市總體規劃中的防災減災內容無法落實。由于缺少防災減災意識，國家《城市規劃法》的主要條款中也基本上未涉及城市綜合減災規劃及預案等內容。

 從危機事件立法上看：

進一步講，發達國家對重大自然災害和突發事件的處理一般沿用戰時應急標準。

《美國全國緊急狀態法》：1976年頒布。該法對緊急狀態的宣布程序、宣布方式、終止方式、緊急狀態的期限以及緊急狀態期間的權力作了規定。該法規定，當出現法定的可宣布緊急狀態的情況，總統有權宣布全國進入緊急狀態。

《瑞士聯邦民防法》： 1962年3月23日頒布施行。內容包括總則，民防機構，民防任務，民防教育，民防裝備、器材、設施和裝置，民防費用及追究損失的責任等共13章93條。該法規定，民防是國防的一個組成部分，民防的目的是采取措施，搶救人員和保護財產。聯邦成立民防局，作為從屬于聯邦司法警察部的執行機關。擁有1000人以上的鎮，其住宅相對集中的，設立民防機構。民防內容主要包括，對居民進行戰爭危險和防護可能性的教育；防止使用原子、生物和化學武器；保護極其重要的財產和有文化價值的財產；照顧傷員、殘疾者和病人；幫助無家可歸和貧困的人等。

 啟示三：SARS突發，呼喚《北京城市防災條例》出臺

 制定《北京城市防災條例》，是日益嚴重的城市災情的客觀要求。編制《北京城市防災條例》必須明確并處理好如下關系：

1．《北京城市防災條例》要突出減災體制改革的思路。我國及北京市現行減災體制是在計劃經濟條件下建立起來的，無法滿足日益頻發的減災形勢的需求，減災管理特別是應急管理不具備系統性，政出多門、令不一致，無法實現減災資源配置的整合優化及災害損失的最小化。現行的減災工作程序不規范，制度建設落后于減災工作的實際需求，投入產出的減災效果不明確等。當務之急是要協調各方關系，確定以綜合減災為基點的減、抗、救、治相結合的戰略方針，整合分散的安全防災資源，發揮總體效能。

2．《北京城市防災條例》要突出“以人為本”的新預案觀。諸如隔離的措施十分有效，但企事業單位（非城市生命線系統）的人員堅守崗位是不是會制造新病源呢？從2003年4月下旬的趨勢看，最有效地對策是預防為主，但“各單位為戰”已不適宜，必須以個人防護為核心。因此，建議除城市生命線系統及后勤保障部門外，城市一般市民宜在家中防衛。此舉也是諸多發達國家應對緊急事件的成功經驗，這種“新預案觀”值得有關部門考慮。

3．《北京城市防災條例》要突出綜合減災的系統觀。(1)全面部署北京市減災規劃中的所有事宜；(2)建立跨區縣、跨部門的災害信息管理系統；(3) 加強災害經濟學研究，建立固定的救災儲備金體系、管理好減災經費，還要有創新的啟動災害保險機制；(4) 用“條例”約束大中型工程建設項目全過程的安全風險評價等。

4．《北京城市防災條例》要突出創新觀。防災減災的創新有多重含義，不但要有創新的思想，還要有創新的實力。(1) 減災無國界，是不分地域、民族和信仰的人道主義行為，全面理解并融入減災全球化是必須掌握的大思路；(2) 走科學減災之路，重在對災害的發生規律、災害成因與特征進行深入研究，這些制度及內容有賴于《條例》予以肯定；(3) 沒有基礎理論，減災科技就失去支撐系統，反之，沒有經濟基礎及產業調整，減災將永遠是“空中樓閣”無法應用。所以在開發醫治SARS災害藥品的同時，也應將國家總體的開發減災產業視為當務之急，這是對防災減災的創新；(4) 中國加入WTO，轉變政府職能是迫切任務，相應提高公務員應對災變的決策水平，有助于提高公眾安全防災的應對能力。

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