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　　今年元月，全國安全生產工作會議在北京召開，同時國務院頒布了關于進一步加強安全生產工作的決定。決定共從五大方面提出了23個亟待解決的問題。對此國家安全生產監督管理局王顯政局長強調要認清安全生產工作的長期性、艱苦性和復雜性，增強責任感、使命感和緊迫感。具體講：必須看到中國與國外在事故災害控制上的差距如（1）事故總量仍然過大，2003年全國因事故死亡13萬多人，造成經濟損失相當于GDP的2．5％左右；（2）重特大事故時有發生，特大事故平均三天一起，特別重大事故平均一個月一起；（3）職業危害嚴重，全國每年患職業病者70萬人；（4）某些重點行業的事故多發狀況并未從根本上好轉。為此在諸多對策中，國家安全生產監督管理局特提出來《關于建立安全生產控制指標體系的意見》，該建議的內容也在國務院頒布的關于進一步加強安全生產工作的決定中予以體現。本建議從我國城市現狀安全減災管理實際出發，結合此量化控制指標探索了在城市應強化安全減災量化管理及其戰略研究的思路。

　　一、國家安全生產控制指標體系的基本內容及其啟示

　　1．建立安全生產控制指標體系的必要性

　　從總體上看，建立量化指標這是堅持科學發展觀的需要，是國內推進安全生產責任制的需要。事實上，通過對國外某些國度的安全生產發展趨勢分析中發現，凡人均GDP在1000美元－3000美元之間，生產事故就呈上升態勢，只有人均GDP達到5000美元之后事故才開始下降。建立安全生產控制指標體系也是國外通行的成功作法。如美國、澳大利亞、英國等在職業安全的五年及十年計劃中，明確了安全生產的具體控制指標，并使之納入到國家經濟總體規劃之中。澳大利亞公布的2002年－2012年職業安全在健康戰略計劃中，安全控制指標是：到2012年事故死亡年至少降低20％，工傷事故率至少降低40％。

　　2．安全生產控制指標體系的基本內容

　　全國性七項控制指標：全國事故死亡人數、億元國內生產總值死亡率、全國10萬人死亡率、工礦企業死亡人數、全國工礦企業10萬人死亡率、煤礦企業死亡人數、煤礦企業百萬噸死亡率；

　　各省區的七項控制指標：各類事故死亡人數、億元國內生產總值死亡率、10萬人死亡率、工礦企業死亡人數、工礦企業10萬人死亡率、煤礦企業死亡人數、煤礦企業百萬噸死亡率；

　　道路交通安全控制指標：雖現有指標體系中未單獨設定道路交通安全的控制指標，但必須考慮如下因素（1）中國目前道路交通事故死亡人數居世界第一位，每年全國安全生產的事故總死亡人數中，交通事故占80％左右。到2002年底，全國機動車保有量達1億輛，其中汽車2141萬輛，其余為摩托車、拖拉機、農用車等，所以交通事故呈上升狀態；（2）2004年5月1日實施《道路交通安全法》，它有可能在事故統計上增加相關指標的內容；（3）減少我國交通事故發生率，既有交管部門的工作也有負責道路交通部門的工作，所以需要各負其責，綜合治理。因此，道路交通安全控制指標體系必須要借鑒國外的通行作法開展研究論證，做到心中有數。

　　大略地看，到2007年全國安全生產形勢穩定好轉，2010年全國特大事故得到較大幅度下降，到達2020年總體接近世界中等發展國家的安全生產水平。

　　3、三點啟示

　　其一，按照如上思路檢查國內大中城市尚缺少一個系統而全面的城市事故災害統計分析制度，更缺少認可的城市安全評價指標體系，這對于高度發展的中國城市化非常不利。從表面上看，城市有各自的生命線系統及基礎設施，為什么城市極其脆弱？為什么在突出發事件中屢屢受挫？原因就在于從災害經濟上缺少城市安全指標的“度量衡”及保障對策；

　　其二，現有城市各委辦局按照業務主管系列有各自的單一災種的統計方法及統計渠道，但以此作為一個城市管理者及各類災害的承載體，城市層面上的災情統計及其對安全能力的控制十分必要和迫切，這是應急信息化建設及應急管理現代化建設的需要；

　　其三，現在不少有災害防御協會的城市都在每年春舉辦災情匯商會，它從一定意義上講，對一年的科學決策具有參考力，但現有的缺乏是不能做到事故以量化管理為核心，以量化管理為指標從而造成城市安全減災長期徘徊在定性階段，應有的科學性尚未達到，這是安全生產控制指標體系對中國城市減災與可持續發展的最大啟示。

　　二、城市盡快實施安全減災量化管理的研究建議

　　1．關于綜合減災管理與量化統計

　　災害管理的通常作法是法律管理、行政管理、導引型管理、協助及指導型管理、科技制約型管理等。其通常遵循的原則是超前原則、兼融原則、災害調控與重點轉移原則、就近調整原則、全局優先原則、長遠效益至上原則、科學統籌的系統優化原則等。綜合減災首先強調管理層次與管理系統如三個層次或能級：國家級災害管理、省級災害管理、地方災害管理；其二，必須明確災害管理在國家社會經濟發展中的地位。高效的減災管理，必將為有效防治自然災害和人為災害、最大限度地減少災害造成的人財物損失，為盡快提高減災的社會經濟效益做出貢獻；其三，從此種意義上講，必須將提高對現代災害的管理水平列入防災減災首要的任務。

　　研究表明，國家或城市經濟發展水平與承災力、減災經濟效益密切相關。一般說來，經濟發達地區災后恢復重建能力強，承災力強；而在區域經濟不發達地區，受同樣災害的襲擊，其承災能力要比經濟發達地區低得多。綜合減災管理及災害統計必須將重點優先放在經濟發達地區及城市，兼顧經濟不發達地區及城市。

　　2．關于綜合減災指標體系

　　現狀中國城市安全減災評價的最大不足是缺少定性與定量相結合的評價體系。安全城市是一個多功能、多層次、多目標的評價對象，影響其評價的相關因素很多，指標體系實際上是由若干個指標構成的指標庫，它能否準確、全面反映城市應對危機的內涵，指標的選擇至關重要。一般地看，科學性、規范性、全面性、動態性、重點性、快速性構成了城市綜合減災的基本能力指標，但它們僅僅是城市安全發展的演變趨勢。但綜合減災的最主要指標涵義不可缺少，如城市安全管理文明指標、城市經濟備災能力指標、城市災害管理協調度指標、城市人居服務及社會保障指標等的研究。

　　安全城市作為一個現代的“進化”概念，反映了城市現代化的理想目標，其運行規范規律揭示了一個絕對安全可靠的“和諧”過程，其關鍵是如何保持穩定有序，而穩定有序的關鍵是“進化”過程中的循環機制、共生機制、適應機制與補償機制等。

　　3．關于強化城市應急標準的質量

　　城市應急事件較城市安全的含義更集中也更嚴格，因此其評價量化指標就要更多地體現其有效性，其中城市災害的社會預警機制及系統建立意義實在。它要涉及城市危險的鑒別、城市危機的確定及信息傳輸、城市災害風險分析等諸多方面。具體講：城市災害損失及發生次數、城市危機的規模與評價、城市治安事件與突發恐怖事件、城市各級管理層的應急能力及工作素質、城市安全減災的投資與安全措施、城市減災的應急監控預測與抗災水平等。城市災害的應急處理機制實際上是一種信息處理體系，它將各警要素的變化信息輸入裝置內，經過加工處理提供出城市系統有效的警度值，應急標準的質量體現是：（1）獲取應急信息的完整性；（2）應急信息運行的暢通性；（3）應急機構設置的系統優化合理性等。

　　從現代城市綜合減災管理出發，災難能夠定義為對現實文化結構的顛覆。災難不同于應急狀態及危機，它實際上僅僅在應急狀況和危機中表現出前兆，所以災難是對應急狀況和危機長期錯誤的處理所產生的不可逆轉的后果。

　　4．關于災害損失的計量

　　事故災害的確認是以國家或社會財富的損失和人員的傷亡為客觀標志的。事實上，關于災害損失的計量有許多方法及模型，作為城市災害損失的計量至少要包括如下部分，這是中國城市編研災害年鑒、開展重大工程項目安全減災性評價的基本前提；

　　其一，它應包括人類創造的各種物質財富的損失，指人類物化勞動與活勞動的損失，體現為直接的經濟利益的損失；其二，自然人的生命與健康的損失，體現為直接與間接損失；其三，各種自然資源的損失，指土地、水源、木材、地下資產及種種動植物資源等；其四，現代災害造成城市生活與生產秩序的紊亂或由此引發的人們精神財富的損失等。

　　（作者為中國災害防御協會副秘書長、北京市人民政府專家顧問團專家、高級工程師）

　　《市場報》 (2004年02月13日 第四版)

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