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    隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模擴(kuò)張，工業(yè)尤其是制造業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中比重加大，工業(yè)就業(yè)人口（高風(fēng)險(xiǎn)人群）數(shù)量激增和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，各類技術(shù)事故風(fēng)險(xiǎn)增加，應(yīng)急救援工作的重要性日益突出。

 

近年來(lái)，全國(guó)安全生產(chǎn)總體形勢(shì)進(jìn)一步穩(wěn)定，并趨向好轉(zhuǎn),但安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)在特大事故不斷發(fā)生，事故死亡人數(shù)居高不下，給人民生命和財(cái)產(chǎn)造成巨大損失。應(yīng)急救援不力是我國(guó)生產(chǎn)安全事故后果嚴(yán)重的主要原因之一，建立國(guó)家生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系已迫在眉睫。

盡管我國(guó)不同程度地建立了一些應(yīng)急救援體系，然而，在救援能力上以及整體綜合協(xié)調(diào)能力上仍存在不少問題，嚴(yán)重影響了我國(guó)近年來(lái)的一些重大救援活動(dòng)。

 

慘重教訓(xùn)給我國(guó)重大事故應(yīng)急救援體系的

建設(shè)和救援工作敲響了警鐘

1993年8月5日，南方某市化學(xué)危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)發(fā)生特大爆炸事故，在沒有應(yīng)急預(yù)案、缺乏專業(yè)裝備和專業(yè)救援隊(duì)伍的情況下，消防官兵前赴后繼，還是無(wú)法控制事故，發(fā)生多次連鎖性爆炸，燃燒長(zhǎng)達(dá)16小時(shí)，造成了15人死亡，200多人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失超過2.5億元，致使該市大面積停電、停水，很多工廠被迫停產(chǎn)。

1994年6月16日，南方某市一織染廠發(fā)生大火，次日凌晨3時(shí)，大火基本撲滅�，F(xiàn)場(chǎng)留下一個(gè)中隊(duì)撲滅余火，因力量不足和裝備簡(jiǎn)陋，不得不組織沒有接受任何消防培訓(xùn)的400多名工人增援，現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人指揮消防隊(duì)員和工人進(jìn)入過火廠房，廠房突然發(fā)生倒塌，造成93人死亡（其中92名工人），直接經(jīng)濟(jì)損失9515萬(wàn)元。

1998年3月5日，北方某市煤氣公司液化石油氣管理所儲(chǔ)存170噸液化氣的球罐根部發(fā)生泄漏，僅采用80條棉被緊急堵漏，由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)堵漏工具，未能在第一時(shí)間內(nèi)控制事故，導(dǎo)致事故進(jìn)一步擴(kuò)大，先后發(fā)生四次爆炸，疏散了方圓3公里范圍內(nèi)的人員，5公里范圍內(nèi)實(shí)行交通管制。7名消防戰(zhàn)士和5名液化氣站工作人員犧牲，傷32人。

1999年“11.24”海難，因天氣惡劣、救援力量有限等原因，長(zhǎng)達(dá)7個(gè)小時(shí)都沒有救援成功，導(dǎo)致輪船沉沒，死亡282人。就在隨后不久的12月12日，在法國(guó)海域，一艘馬耳他籍油輪斷為兩截，在風(fēng)力10級(jí)環(huán)境下，船上20多名員工在很短時(shí)間全部救走。如果“11.24”海難救援更得力，事故造成的人員傷亡完全可以降到最低限度。

1999年12月1日，某長(zhǎng)江大橋發(fā)生26噸環(huán)氧乙烷泄漏事故，因?yàn)闆]有統(tǒng)一應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，臨時(shí)組織消防隊(duì)伍實(shí)施救援，消防官兵在沒有專業(yè)堵漏裝備和技術(shù)以及缺少化學(xué)事故應(yīng)急救援專業(yè)訓(xùn)練的情況下，14名消防戰(zhàn)士先后中毒，仍無(wú)法控制事故，導(dǎo)致長(zhǎng)江大橋被迫封鎖。最后經(jīng)多方請(qǐng)示、反復(fù)協(xié)調(diào)，決定調(diào)用防化部隊(duì)實(shí)施增援，耽誤了最佳救援時(shí)機(jī)。

    2000年10月24日凌晨，南方某縣發(fā)生一起氰化鈉罐車墜落20米深山谷的惡性事件，10.7噸劇毒品氰化鈉（5毫克可致人死亡）泄入河水，事故當(dāng)天，水中的氰化鈉超標(biāo)310倍。由于部門職責(zé)不清，預(yù)警機(jī)制不健全，應(yīng)急信息通報(bào)不及時(shí)，下游群眾毫不知情，造成98人無(wú)辜中毒。

    這些事故所帶來(lái)的慘重教訓(xùn)，給我國(guó)重大事故應(yīng)急救援體系的建設(shè)和救援工作敲響了警鐘。全國(guó)大中城市中重大危險(xiǎn)源分布廣泛，各類特大事故隱患突出，一旦失控發(fā)生事故，不可避免地造成大量的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失。

 

工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家把應(yīng)急救援工作作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、

保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量的重要工作內(nèi)容

    早在工業(yè)革命的早期,一些工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家就開始關(guān)注應(yīng)急救援問題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,應(yīng)急救援工作已經(jīng)成為整個(gè)國(guó)家危機(jī)處理的一個(gè)相當(dāng)重要的組成部分。尤其是進(jìn)入90年代以后，一些工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家把應(yīng)急救援工作作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量的重要工作內(nèi)容。事故應(yīng)急救援已成為維持國(guó)家管理能夠正常運(yùn)行的重要支撐體系之一。例如，美國(guó)、歐盟、日本、澳大利亞等國(guó)家都已經(jīng)建立了運(yùn)行良好的應(yīng)急救援管理體制，包括應(yīng)急救援法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、指揮系統(tǒng)、應(yīng)急隊(duì)伍、資源保障和公民知情權(quán)等方面，形成了比較完善的應(yīng)急救援體系，這些救援體系在減少和控制事故人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失方面發(fā)揮了重要作用，成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)工作中重要的政策支柱。

    美國(guó)在70年代以前，應(yīng)急工作采用的是地方政府各自為戰(zhàn)、社會(huì)救援力量和國(guó)家救援力量并存。由于體制上的不順，一旦發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，國(guó)家很難把這些救援力量統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)，使國(guó)家應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力受到很大的限制。1979年后，美國(guó)通過立法，將全國(guó)100多個(gè)聯(lián)邦應(yīng)急機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行統(tǒng)一、集中管理，成立了聯(lián)邦緊急管理署（FEMA），接管聯(lián)邦保險(xiǎn)局、國(guó)家火災(zāi)預(yù)防和控制管理局、國(guó)家氣象服務(wù)組織、聯(lián)邦災(zāi)害管理局的一些工作。FEMA是一個(gè)獨(dú)立的、直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。下設(shè)國(guó)家應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)，由16個(gè)與應(yīng)急救援有關(guān)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)組成，實(shí)施應(yīng)急救援工作。聯(lián)邦和州均設(shè)有應(yīng)急救援委員會(huì)，負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)工作。2001年，F(xiàn)EMA有工作人員2600余名，另有5000多名災(zāi)害預(yù)備人員，當(dāng)年財(cái)政預(yù)算約36億美元，其中應(yīng)急資金約26億美元。FEMA在應(yīng)對(duì)各類重大事故或突發(fā)事件發(fā)揮了重要作用。在“9.11”事件之后，美國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)改善了國(guó)家應(yīng)急救援工作體制和機(jī)制，組建了聯(lián)邦國(guó)土安全部，編制了新的聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案，專門應(yīng)付各類危及國(guó)家安全的突發(fā)事件，同時(shí)大幅度增加了財(cái)政投入，使其應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)的能力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。例如今年8月14日美國(guó)東部地區(qū)突發(fā)大停電事故，涉及紐約、新澤西、俄亥俄、康涅狄克等四個(gè)州，停電時(shí)間長(zhǎng)達(dá)29小時(shí)，數(shù)千萬(wàn)人口受其影響，在國(guó)家級(jí)的統(tǒng)一調(diào)度指揮下，由于有成熟、嚴(yán)密的應(yīng)急體系、完善的預(yù)案和高效應(yīng)急工作，特別是“9.11”事件后應(yīng)急能力建設(shè)的加強(qiáng)，使整個(gè)事件的應(yīng)急工作如消防、地鐵人群疏散、電梯救助、供水等基本做到了井然有序，沒有引發(fā)連鎖災(zāi)害，在紐約1900萬(wàn)人口中僅有1人死于心臟病突發(fā)，1名消防隊(duì)員在滅火中受傷。

    俄羅斯于1994年設(shè)立聯(lián)邦緊急事務(wù)部負(fù)責(zé)整個(gè)聯(lián)邦自然和人為災(zāi)害應(yīng)急救援統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。特別情況部主要設(shè)有人口與領(lǐng)土保護(hù)司、災(zāi)難預(yù)防司、部隊(duì)司、國(guó)際合作司、放射物及其他災(zāi)害救助司、科學(xué)與技術(shù)管理司等部門，同時(shí)下掛俄羅斯聯(lián)邦森林滅火機(jī)構(gòu)委員會(huì)、俄羅斯聯(lián)邦抗洪救災(zāi)委員會(huì)、海洋及河流盆地水下救災(zāi)協(xié)調(diào)委員會(huì)、俄羅斯聯(lián)邦營(yíng)救執(zhí)照管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。在俄聯(lián)邦范圍內(nèi)，以中心城市為依托，特別情況部下設(shè)9個(gè)區(qū)域性中心（莫斯科、圣彼得堡、頓河羅斯托夫、薩馬拉、葉卡塔琳娜堡、諾瓦西比斯克、契塔和卡巴、洛夫斯克等），負(fù)責(zé)89個(gè)州的救災(zāi)活動(dòng)。每個(gè)區(qū)域和州設(shè)有指揮控制中心。司令部往往設(shè)在有化學(xué)工廠的城鎮(zhèn),下轄中央搜索80個(gè)分隊(duì), 分隊(duì)約有 200 名隊(duì)員組成。聯(lián)邦緊急事務(wù)部及其所屬應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)和救援隊(duì)伍在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、各類災(zāi)害和社會(huì)危機(jī)中都發(fā)揮了重要作用，成為與國(guó)防部、外交部并列的重要國(guó)家部門。

    經(jīng)過多年努力，工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家都建立了符合自己國(guó)家特點(diǎn)的應(yīng)急救援體系，包括建立了國(guó)家統(tǒng)一指揮的應(yīng)急救援協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，擁有精良的應(yīng)急救援裝備和充足的應(yīng)急救援隊(duì)伍，有完善的工作運(yùn)行機(jī)制。國(guó)外應(yīng)急救援體系的發(fā)展過程既有先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，也有一些教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)汲�。�應(yīng)急救援工作的組織實(shí)施必須具有堅(jiān)實(shí)的法律保障；應(yīng)急救援指揮應(yīng)當(dāng)實(shí)行國(guó)家集中管理、統(tǒng)一指揮的基本原則；國(guó)家要大幅度地增加應(yīng)急體系建設(shè)的整體投入；中央和地方政府要確保應(yīng)急救援在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中不可替代的位置；應(yīng)急救援的主要基礎(chǔ)是全社會(huì)總動(dòng)員。

 

建立國(guó)家生產(chǎn)安全應(yīng)急管理機(jī)制對(duì)

國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定具有重要意義

    近年來(lái)，我國(guó)重特大事故不斷發(fā)生，損失后果十分嚴(yán)重，生產(chǎn)安全應(yīng)急救援工作中暴露出的問題日益突出，這些問題急待解決。這些問題集中體現(xiàn)在體制性、機(jī)制性和法制基礎(chǔ)性等方面，主要有：應(yīng)急救援力量分散，應(yīng)急指揮職能交叉；應(yīng)急管理薄弱，應(yīng)急反應(yīng)遲緩；應(yīng)急裝備數(shù)量不足和落后，救援能力差；應(yīng)急法制基礎(chǔ)不健全和危機(jī)意識(shí)薄弱，應(yīng)急觀念陳舊。

建立國(guó)家生產(chǎn)安全應(yīng)急管理機(jī)制對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政治穩(wěn)定具有重要意義。

首先，建立國(guó)家生產(chǎn)安全應(yīng)急體系是提高國(guó)家危機(jī)管理能力的緊迫需要。

建立健全應(yīng)急機(jī)制是保持良好社會(huì)秩序，有效應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的前提，是提高國(guó)家危機(jī)管理能力、化解風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)穩(wěn)定的緊迫需要。利用危險(xiǎn)化學(xué)品，尤其是劇毒品犯罪已成為國(guó)際恐怖活動(dòng)一種新的形式。我國(guó)也存在類似事件的客觀條件和可能性，1987年就曾發(fā)生過罪犯盜竊軍用沙林毒劑作案，造成5人死亡、95人中毒的重大惡性事件。進(jìn)入2003年，國(guó)際恐怖事件頻頻發(fā)生，尤其是上半年非典型肺炎疫情的爆發(fā)，國(guó)家危機(jī)管理問題再度引起從中央到地方的高度重視，中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)加強(qiáng)國(guó)家社會(huì)危機(jī)管理和建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的應(yīng)急救援體系作了一系列的指示和批示，這些指示和批示為國(guó)家生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系的建設(shè)指出了明確方向和要求。

應(yīng)急救援從工業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)、交通運(yùn)輸、旅游觀光一直延伸到各行各業(yè)，是一個(gè)社會(huì)公益性產(chǎn)業(yè)，需要?jiǎng)佑谜�府資源，統(tǒng)一規(guī)劃。在國(guó)際上已經(jīng)成為僅次于銀行、郵電、保險(xiǎn)的第四大服務(wù)產(chǎn)業(yè)，是國(guó)家城市文明的標(biāo)志之一，危機(jī)應(yīng)急水平也反映國(guó)家綜合管理能力。

其次，有效的應(yīng)急救援體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的必備條件。

工業(yè)革命的發(fā)展過程和工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在工業(yè)化的初始階段，國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量基數(shù)低，增長(zhǎng)速度快，同時(shí)也是生產(chǎn)安全事故高發(fā)期。這個(gè)時(shí)期的一些國(guó)家往往強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模，忽略社會(huì)進(jìn)步的效果與作用，注重現(xiàn)時(shí)的問題和狀態(tài)（例如事故后果嚴(yán)重度與事故發(fā)生后的責(zé)任等），往往對(duì)低概率事件（不可預(yù)見性和突發(fā)性）的消極影響和長(zhǎng)遠(yuǎn)效能缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的對(duì)策。實(shí)際上，特大事故的發(fā)生可能嚴(yán)重威脅著政府管理能力以及整個(gè)社會(huì)的有序運(yùn)作和發(fā)展，同時(shí)也造成惡劣的社會(huì)影響和重大的經(jīng)濟(jì)損失。這不但會(huì)明顯增加發(fā)展總體的社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本，而且會(huì)由于代價(jià)過大而對(duì)發(fā)展方向形成反作用力。如果在事故過程中，能實(shí)施有效的應(yīng)急救援，可盡快控制事故擴(kuò)展，大幅度降低乃至消除事故可能產(chǎn)生的后果，減少發(fā)展成本，減輕社會(huì)壓力，增強(qiáng)發(fā)展活力，加快經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展速度，形成良性循環(huán)，從這個(gè)意義上講，有效的應(yīng)急救援體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的必備條件。

第三，安全生產(chǎn)領(lǐng)域貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)。

安全生產(chǎn)是我國(guó)的一項(xiàng)重要政策，是社會(huì)主義精神文明的主要內(nèi)容。我國(guó)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家利益和人民利益是根本一致的。人民的需要，最重要的莫過于保障他們的生存和健康的需要。所以，保護(hù)勞動(dòng)者在生產(chǎn)中的安全、健康，是關(guān)系到保護(hù)勞動(dòng)人員切身利益的一個(gè)非常重要的方面。建立健全國(guó)家生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系，是保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人民群眾生命安全的必然要求，代表了最廣大人民群眾根本利益，是在安全生產(chǎn)領(lǐng)域貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)。

第四，是全面建設(shè)小康社會(huì)的基本要求。

全面建設(shè)小康社會(huì)，安全是保障。實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在數(shù)量上要翻兩番，還要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和人民生活的質(zhì)量要有根本的提高。

安全生產(chǎn)是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要保證。安全生產(chǎn)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保證，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，加速實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，首先要發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。在發(fā)展生產(chǎn)力中，人是生產(chǎn)力中最活躍、最起決定因素的因素，那么最重要的就是保護(hù)人（工作者、勞動(dòng)者）的安全與健康，使之有健康的身體、安全的環(huán)境，調(diào)動(dòng)他們的積極性，以充沛的精力從事生產(chǎn)建設(shè)。反之，如果安全生產(chǎn)搞不好，發(fā)生重大傷亡事故，勞動(dòng)者的安全與健康受到危害，生產(chǎn)會(huì)遭受巨大損失，不僅影響經(jīng)濟(jì)效益，還會(huì)給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素。這樣就會(huì)直接影響“十六大”提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)�？梢姡�抓緊抓好安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)工作是建設(shè)小康社會(huì)的重要保證。

同時(shí)，安全生產(chǎn)又是建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，建設(shè)小康社會(huì)離不開大量的生產(chǎn)建設(shè)。目前，安全生產(chǎn)已成為企業(yè)管理的重要內(nèi)容，現(xiàn)代企業(yè)管理的基本目標(biāo)是通過管理科學(xué)化、現(xiàn)代化、規(guī)范化來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過程順利、高效運(yùn)行，從而不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，取得最大的經(jīng)濟(jì)效益，這些目標(biāo)也只有搞好安全生產(chǎn)才能得以實(shí)現(xiàn)。

第五，加強(qiáng)和改善國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管能力、建立安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的重要舉措。

從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度看，安全生產(chǎn)工作主要分為預(yù)防（上游）、應(yīng)急救援（中游）和事故處理（下游）三個(gè)有聯(lián)系的過程，其中事故應(yīng)急救援承上啟下，與事故防范和事故調(diào)查處理有密切聯(lián)系，是國(guó)家安全生產(chǎn)工作體制中的一個(gè)重要組成部分。我們?cè)谑鹿暑A(yù)防和調(diào)查處理方面有了一些工作基礎(chǔ)，但應(yīng)急救援起步較晚，投入不足，是整個(gè)安全生產(chǎn)工作系統(tǒng)中間的薄弱環(huán)節(jié)，它的運(yùn)行狀態(tài)直接關(guān)系到安全生產(chǎn)工作體制和機(jī)制建設(shè)的完整性和有效性。隨著我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制不斷加強(qiáng)和完善，對(duì)建立國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系的需求也愈加迫切。今年9月國(guó)務(wù)院決定組建國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)（安委會(huì)），應(yīng)急救援指揮也應(yīng)成為安委會(huì)最主要的實(shí)質(zhì)性工作之一，更好地發(fā)揮安委會(huì)實(shí)際作用。

“十六大”提出了“高度重視安全生產(chǎn)，保證國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人民生命的安全” 的任務(wù)和全面建設(shè)小康社會(huì)的總體目標(biāo)。從宏觀上說，國(guó)家從發(fā)展戰(zhàn)略高度，把安全生產(chǎn)尤其是控制事故和傷亡人數(shù)納入了國(guó)家總的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中。因此，建立國(guó)家生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)從國(guó)家戰(zhàn)略部署出發(fā)，將該體系建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體規(guī)劃目標(biāo)中的一個(gè)重要部分。

（作者單位：國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局安全科學(xué)技術(shù)研究中心）

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