[摘要]近年來，海事管理機構(gòu)加強了水上交通事故調(diào)查處理工作，海事調(diào)查處理質(zhì)量明顯提升 但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前水上交通事故調(diào)查處理中還存在一些問題本文分析了這些問題的具體表現(xiàn)及其產(chǎn)生原因，提出了解決問題的措施，同日寸就改進水上交通事故調(diào)查處理工作提出了相關的建議，以期通過拋磚引玉，進一步完善我國海事調(diào)查程序，提升海事調(diào)查質(zhì)量

    [關鍵詞]水上交通事故 調(diào)查 處理 建議

    一、當前水上交通事故調(diào)查處理中存在的問題及其產(chǎn)生原因

    水上交通事故調(diào)查是海事管理機構(gòu)為查明水上交通事故發(fā)生的原因、經(jīng)過、造成損害的程度、范圍，確定事故的性質(zhì)和判明事故當事人的責任，而依法進行的一系列活動。水上交通事故處理是指海事管理機構(gòu)在水上交通事故調(diào)查的基礎上，提出加強安全管理的措施或建議、處罰違法人員、公布調(diào)查結(jié)果，以及對由于水上交通事故引起的民事糾紛進行調(diào)解的一系列活動。通過調(diào)查研究，本文認為目前我國水上交通事故調(diào)查處理中存在的問題及其產(chǎn)生原因如下：

    (一)當事人串供現(xiàn)象普遍，影響調(diào)查質(zhì)量。目前，我國仍比較缺乏先進的水上交通事故調(diào)查技術和手段。當事人詢問筆錄仍是調(diào)查人員分析事故原因的重要依據(jù)。但在實際工作中，當事人串供、提供虛假證詞以及隱藏對自己不利證據(jù)的現(xiàn)象比較普遍。在缺乏電子技術證據(jù)支持的情況下(比如事故發(fā)生在VTS監(jiān)控水域外或發(fā)生在未安裝AIS的小型船舶之間)，這給查明事故原因帶來了很大困難。

    原因分析：一是在調(diào)查取證過程中不能限制被詢問人員的人身自由，給串供提供了足夠的空間：二是由于調(diào)查裝備、人員等可用資源缺乏，導致事故發(fā)生后無法在第一時間對所有當事人同時進行調(diào)查詢問，給串供提供了可利用的時間差。

    (二)在放行事故船舶及提供擔保金方面，做法各異，急需統(tǒng)一。當水上交通事故導致經(jīng)濟損失和賠償糾紛，特別是涉及人員傷亡或公共利益損害時，在是否放行肇事船舶、何時放行肇事船舶以及肇事船舶離港前是否需要提供海事?lián)＝鸱矫妫煌暮Ｊ鹿芾頇C構(gòu)之間存在不同做法，急需統(tǒng)一。

    原因分析：一是作為海事調(diào)查處理工作主要依據(jù)的《中華人民共和國海上交通安全法》(以下簡稱《海交法》)和《海上交通事故調(diào)查處理條例》(以下簡稱《條例》)均未對事故調(diào)查取證的合理期限做出明確規(guī)定：二是對法律的理解不一致。《海交法》第十九條規(guī)定主管機關有權(quán)禁止船舶離港的情形包括“船舶、設施發(fā)生交通事故，手續(xù)未清”或“未向主管機關或有關部門交付應承擔的費用，也未提供適當?shù)膿！钡取Ｔ诤Ｊ抡{(diào)查處理實踐中，對上述條文中“手續(xù)未清”和“應承擔的費用”的具體范疇理解不一致。

    (三)認定事故造成的經(jīng)濟損失缺乏依據(jù)。事故等級關系到事故責任人的行政處罰標準，事故調(diào)查報告也是實施行政處罰的主要證據(jù)。而目前判斷事故等級，除有人員傷亡的事故外，主要依據(jù)事故造成的直接經(jīng)濟損失。但由于目前缺乏明確規(guī)定，導致海事管理機構(gòu)無法對事故經(jīng)濟損失做出準確認定。通常是調(diào)查人員根據(jù)自己的專業(yè)判斷進行估算，缺乏科學性，容易導致當事人對事故調(diào)查報告存有異議而提起行政訴訟。

    原因分析：一是相關法律法規(guī)及具體的執(zhí)法程序均未對經(jīng)濟損失如何認定及通過何種方式認定做出具體規(guī)定；二是海事管理機構(gòu)雖可以委托相關鑒定機構(gòu)對事故經(jīng)濟損失進行評估，但由誰支付鑒定費用不明確。

    (四)海事調(diào)查中留置船員證書的習慣做法導致的相關問題。在事故調(diào)查中經(jīng)常會留置相關船員的證書，以便更好地對其進行調(diào)查取證和行政處罰。在事故調(diào)查時間較長的情況下，留置證書會對船員的經(jīng)濟利益造成較大影響，可能會導致船員對這種做法進行申訴。另外，在對事故責任船員實施扣留證書的行政處罰時，對如何計算扣證時間，各地做法不一。有的從開展事故調(diào)查并留置船員證書時起算，有的則從行政處罰執(zhí)行之日開始起算。

    原因分析：一是有些船員在事故發(fā)生后離船不配合事故調(diào)查，給調(diào)查取證帶來困難，海事管理機構(gòu)不得以采取留置船員證書的做法：二是目前相關海事法律法規(guī)未對因事故責任而對船員處以扣證處罰的起算時間做出明確規(guī)定。

    (五)涉及犯罪的水上交通事故案件的移送問題。有些事故(特別是致人傷亡的事故)的當事人可能涉嫌交通肇事犯罪，需移送司法機關調(diào)查處理。但在實際中，大部分涉嫌交通肇事的案件均未移送，有些移送了但有關機關以種種理由不予接受，導致很大的執(zhí)法風險。

    原因分析：一是《交通肇事罪司法解釋》主要針對道路交通，對水上交通肇事構(gòu)成犯罪的要件未作明確規(guī)定，致使調(diào)查人員難以判斷水上交通事故中是否存在涉嫌犯罪的情節(jié)；二是目前缺乏操作性較強的指導性文件對相關案件的移送問題做出明確規(guī)定，致使經(jīng)辦人員主觀上存在惰性，實踐中缺乏操作經(jīng)驗。

    二、解決當前水上交通事故調(diào)查處理中存在問題的措施

    (一)加大投入，防止船員串供，提高海事調(diào)查質(zhì)量

    一是加大海事調(diào)查資源投入，提供專門的海事調(diào)查詢問場所，增加調(diào)查人員，配備專用裝備，劃撥專項辦案經(jīng)費，保證調(diào)查詢問能在第一時間、多組分場所同時進行，盡量減少船員串供或提供虛假證詞的機會。

    二是加大技術性調(diào)查手段和裝備的投入，特別是解決VDR數(shù)據(jù)的讀取問題，依靠科技分析事故原因，減少對調(diào)查詢問筆錄的依賴。

    (二)合理確定事故調(diào)查取證時限

    《海交法》和《條例》均未對事故調(diào)查取證時限做出明確規(guī)定。但《水上交通事故調(diào)查結(jié)案管理規(guī)定》第三條規(guī)定：“調(diào)查結(jié)案是指負責事故調(diào)查的海事機構(gòu)完成事故調(diào)查，經(jīng)申請上級批復后(如須申請)，以正式文件形成事故調(diào)查報告。”其第八條規(guī)定：“自海事機構(gòu)獲悉事故發(fā)生之日起，應在3個月內(nèi)申請事故調(diào)查結(jié)案。因涉及沉船打撈、事故定損等影響事故原因調(diào)查或事故等級確定的，經(jīng)上級海事機構(gòu)同意后，可延長3個月。”其第十一條規(guī)定：“事故調(diào)查結(jié)案審批部門應在收到結(jié)案申請之日起，1個月內(nèi)予以批復。”綜合上述三條規(guī)定，我們認為原則上事故調(diào)查的合理時限不應超過3個月，特殊情況經(jīng)上級批準可延長3個月。

    (三)合理確定事故船舶“手續(xù)未清”及“應承擔的費用”的范疇

    根據(jù)《海上交通事故調(diào)查處理條例》的規(guī)定，船舶發(fā)生事故后負有向海事部門報告并接受調(diào)查處理的義務。事故調(diào)查中的手續(xù)應該理解為與行政管理行為相關的手續(xù)，除必須的報告、調(diào)查外，還應該包含行政處罰、行政強制(強制打撈、清障、清污)等，但不應該包括民事糾紛的解決。根據(jù)上述分析，船舶在事故發(fā)生后至相應的行政處罰實施完畢前，以及相應的行政強制措施結(jié)束前，或船方提供適當擔保之前，原則上均可以認為其“手續(xù)未清”。同理，我們認為事故船舶“應承擔的費用”也應是與行政管理行為相關的費用，除港口使用費、船舶噸稅等相關費用外，還應包含行政處罰、行政強制(打撈、清障、清污)等行政管理行為所產(chǎn)生的費用，但事故雙方的民事賠償應不屬于此范疇。

    鑒于事故的多樣性，在實際工作中，我們應從事故的具體情況進行綜合考慮，合理確定“手續(xù)未清”及“應承擔的費用”的范疇，進而采取相應的措施：

    1.對通航安全、環(huán)境或其他公共利益造成影響的事故，應當按照事故手續(xù)未清禁止船舶離港，并要求其提供適當?shù)膿！?/P>

    2.對于事故造成的民事賠償糾紛，若雙方當事人均書面申請調(diào)解，則根據(jù)《條例》第二十二條的規(guī)定，要求當事人提供經(jīng)濟擔保文件。其它情況下，應在合理的調(diào)查期限內(nèi)督促雙方通過和解、調(diào)解或訴訟等方式解決賠償糾紛(尤其建議引導雙方走訴訟途徑)。若超過合理調(diào)查期限仍未解決賠償糾紛，或仍未向法院起訴的，應按規(guī)定準予船舶開航，并告知當事雙方，避免對事故船舶造成不必要的滯留，擴大損失。

    3.對于不提供經(jīng)濟擔保可能對本單位工作秩序造成影響以及不利于社會穩(wěn)定，特別是當事雙方地位懸殊、經(jīng)濟實力差距大，一方事后可能無力通過訴訟途徑獲得救濟，或者短時間內(nèi)難以獲得救濟的情況，比如致人死亡事故的賠償糾紛，建議海事管理機構(gòu)采取以下措施：一是幫助弱勢一方向海事法院申請扣押船舶。近年來，海事管理機構(gòu)與海事法院建立了良好的協(xié)作關系，只要海事管理機構(gòu)提供事故人員傷亡情況，海事法院一般不會要求對扣押船舶的申請?zhí)峁⿹！６呛Ｊ鹿芾頇C構(gòu)可對事故船舶進行安全檢查，以安檢滯留方式避免調(diào)查期限的約束，為解決糾紛贏取更多時間，施加壓力讓船方權(quán)衡利弊提出解決辦法。

    (四)建立認定水上交通事故經(jīng)濟損失的有效辦法

    1.有條件的單位可建立事故經(jīng)濟損失定損制度，在調(diào)查處理中要求船東委托有資質(zhì)的公估機構(gòu)或司法鑒定機構(gòu)對事故經(jīng)濟損失進行認定，并在船舶離港前提交公估報告，作為定損依據(jù)。

    2.將部分社會信譽度較高、業(yè)務較權(quán)威的公估機構(gòu)或司法鑒定機構(gòu)納入本單位的海事調(diào)查專家?guī)欤斒鹿孰p方對經(jīng)濟損失分歧較大時，指定上述機構(gòu)進行評估認證。

    (五)謹慎留置有關船員的證書

    1.按規(guī)定辦理相關保存手續(xù)。在正常情況下，事故調(diào)查中對船員證書行使檢查權(quán)后應當場歸還，如確屬調(diào)查工作需要，可依法定程序?qū)ο嚓P證書進行保存，及時辦理證據(jù)保存手續(xù)或開具《接受調(diào)查通知書》(證據(jù)保存時限為7天)。

    2.合理把握保存證書的時間。檢查證書主要以核查船員證書真實性和船舶配員為目的，因此對與調(diào)查取證關系不大的船員證書，在核查完畢保留復印件后應及時歸還；對事故調(diào)查起關鍵作用的船員證書，可適當延長其保存期限，但要抓緊調(diào)查，取證完畢盡早歸還；對事故責任船員的證書，可暫扣作進一步調(diào)查取證；對暫時無法確定責任的船員的證書，可在船員所屬船公司提供承諾配合調(diào)查處理的保證書后歸還。

    3.對調(diào)查階段保存證書的效果與行政處罰扣留證書的效果，可作進一步協(xié)調(diào)。即因事故責任對船員實施扣留證書的行政處罰時，扣證時限自海事管理機構(gòu)實際保管該船員證書之日起算；行政處罰做出之前責任人自行保管證書的，扣證時限自責任人向海事管理機構(gòu)上交證書之日起算。

    (六)盡快建立健全涉嫌犯罪水上交通事故案件的移送制度

    1.海事管理機構(gòu)應建立和完善涉嫌犯罪案件移送機制，明確工作程序和責任部門。事故調(diào)查人員應在結(jié)案時就是否移送案件提交本單位領導決定。對于不移送的案件，應以單位集體討論的形式做出決定并形成紀要。

    2.按照《海上交通事故調(diào)查處理條例》第十五條的規(guī)定，發(fā)生重大事故時，應當通報當?shù)貦z察機關。

    3.目前，對造成3人(含3人)以上死亡的重大事故，政府安監(jiān)、監(jiān)察以及檢察院可能介入調(diào)查，建議將此類水上交通事故案件移送。

    4.調(diào)查人員在調(diào)查過程中應綜合判斷和考慮事故調(diào)查的結(jié)果可能引發(fā)的法律責任，并在編寫事故報告時充分考慮。

    三、改進水上交通事故調(diào)查處理工作的相關建議

    (一)細化調(diào)查處理工作流程，統(tǒng)一工作做法。由于水上交通事故調(diào)查處理工作具有涉及面廣、程序繁雜和缺乏標準等特點，導致海事調(diào)查工作中難以做到準確、統(tǒng)一、規(guī)范。本文上述解決問題的措施只是一家之言，缺少權(quán)威性。因此，建議海事主管機構(gòu)能夠從規(guī)范工作的角度出發(fā)，梳理工作環(huán)節(jié)，統(tǒng)一工作做法，查找可能存在的不合規(guī)現(xiàn)象，出臺規(guī)范性或程序文件指導、幫助海事調(diào)查人員準確掌握海事調(diào)查處理工作“做什么”、“如何做”和“什么不能做”。通過規(guī)范和完善海事調(diào)查處理工作，進一步降低海事管理機構(gòu)及海事調(diào)查人員的執(zhí)法風險。

    (二)設立海事調(diào)查機構(gòu)，改善海事調(diào)查手段。要重視和充分發(fā)揮海事調(diào)查在安全監(jiān)管中的作用，加大資源投入，改菩調(diào)查手段。有條件的海事管理機構(gòu)可嘗試設立獨立的海事調(diào)查部門，加強業(yè)務管理。

    (三)加強與司法部門的溝通協(xié)調(diào)。建議海事管理機構(gòu)就水上交通事故涉嫌犯罪案件的移送問題與檢察、公安、法院等司法部門開展專題探討，形成一致意見或紀要，進一步細化涉嫌犯罪案件移送的相關規(guī)定，便于操作。

    (四)開展聯(lián)合調(diào)查，加強與安監(jiān)、監(jiān)察等部門協(xié)作。目前海事管理機構(gòu)依據(jù)《海安法》和《水上交通事故調(diào)查條例》開展水上交通事故調(diào)查，屬于單家調(diào)查。由于調(diào)查性質(zhì)不同，不免對事故調(diào)查后續(xù)的案件移送等問題存在疑惑，因此，建議開展聯(lián)合調(diào)查，結(jié)合《國務院生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理條例》(493號令)，成立由海事管理機構(gòu)牽頭，聯(lián)合安監(jiān)、公安、監(jiān)察部門，邀請檢察院組成事故調(diào)查組，在技術調(diào)查方面由海事管理機構(gòu)主導，各參與部門針對事故的原因、責任等，從各自職能角度提出處理意見，并最終形成調(diào)查組意見。此種模式也解決了有關案件移送問題。