建筑業是國民經濟的重要產業。建筑安全生產工作是全國安全生產工作的重要組成部分。在國民經濟持續快速發展和市場需求的拉動下，2007年建筑業完成總產值50018.62億元，同比增長20.35%。在建筑業持續高速增長的條件下，各地、各部門和各建筑施工企業，認真貫徹黨中央、國務院關于安全生產的一系列重大部署，深化建筑施工安全隱患排查治理和專項整治，加強安全監管體系和制度建設，加大安全監管工作力度，有效保障和促進了建筑業的安全發展，但建筑事故多發，安全形勢依然嚴峻，安全生產問題仍然十分突出，為促進建筑安全生產形勢的穩定好轉，落實安全生產“隱患治理年”的各項要求，當前我們必須綜合、深入分析建筑安全生產形勢和事故多發的成因，提出有針對性的對策措施和建議，以事故教訓推動工作，消除事故隱患，防范事故發生，保障安全生產。

　　一、安全生產形勢分析

　　2007年全國建筑業共發生傷亡事故2278起，死亡2722人，同比增加48起，上升2.2%，死亡人數增加176人，上升6.9%（房屋建筑與市政工程施工安全事故840起，死亡1011人，同比下降5.4%和3.53%。其中，較大以上事故38起，同比下降2.5%；死亡159人，同比上升8.9%）。其中，發生較大事故96起，死亡357人，同比減少7起，下降6.8%，死亡人數減少26人，下降6.8%；發生重大事故5起，同比增加4起，上升400%，死亡55人，同比增加44人。發生特別重大事故2起，死亡99人，同比增加2起、99人。建筑業事故起數和死亡人數分別占工礦商貿企業總數的19.18%和19.60%。

　　（一）事故特點

　　1．事故起數和死亡人數總量上升。2007年全國建筑業事故起數和死亡人數分別比上年增長2.2%和6.9%，這是近兩年來建筑事故死亡人數逐年下降后出現的新情況，今年遏制建筑業事故上升的任務十分艱巨。

　　2．重特大事故多發。發生重特大事故7起，死亡154人，同比分別增加6起，143人。特別是湖南省鳳凰縣堤溪沱江大橋“8.13”特別重大坍塌事故和湖北省恩施州宜萬鐵路高陽寨隧道口“11.20”特別重大坍塌事故的發生教訓相當深刻，一年內連續發生兩起一次死亡30人以上的特別重大事故為建筑業比較罕見的。

　　3．坍塌和高處墜落事故仍是事故多發的主要類型。2007年坍塌和高處墜落事故共發生1257起，死亡1574人，分別占總量的54%和58%。其中較大事故共49起，死亡197人，分別占較大事故總數的51.0%和55.1%；重大以上事故4起，其中2起一次死亡10人以上重大事故和2起一次死亡30人以上特別重大坍塌事故，造成122人死亡。3月至11月份平均每月發生5起較大坍塌事故。

　　4．房屋建筑、公路橋梁、電力及鐵路等施工事故多發。從事故行業構成看，房屋工程建筑較大以上事故起數和死亡人數均居第一位，分別占較大事故總量的35.0%和18.9%；其次是：公路橋梁占14.6%和24.0%、電力占10.7%和9.0%、鐵路施工占8.25%和14.5%。

　　5．多數地區發生了較大以上事故。在全國32個統計單位中，有29個單位發生了較大以上事故，占90.6%。從地區構成看，發生4起以上較大事故的有14個。其中：

　　7起以上事故：浙江（7起、死亡24人）、四川（8起、死亡38人）、湖北（10起、死亡74人）。

　　6起事故：山西（6起、死亡35人）、江蘇（6起、死亡32人）、重慶（6起、死亡23人）。

　　5起事故：山東（5起、死亡17人）、河南（5起、死亡23人）、廣東（5起、死亡15人）。

　　4起事故：河北（4起、死亡17人）、黑龍江（4起、死亡12人）、陜西（4起、死亡14人）、甘肅（4起、死亡12人）、安徽（4起、死亡13人）。

　　6．塔吊等起重機械事故多發。起重傷害發生較大以上事故23起，死亡90人，分別占建筑施工較大以上事故的22.3%和17.6%，其中塔吊倒塌較大以上事故發生16起，死亡65人，分別占起重傷害較大以上事故的69.6%和72.2%。特別是8月下旬至11月中旬，連續發生7起塔吊倒塌事故，死亡31人。塔吊事故主要發生在江蘇（3起）、四川（2起）、河南（2起）等地，事發單位多為地方建筑施工企業及塔吊租賃企業。

　　7．中央建筑企業較大事故時有發生。中央建筑企業全年發生較大以上事故16起，占總數的13.6%，死亡100人，占總數的19.6%，同比下降23.5%和12.8%。主要集中在中國鐵路建筑總公司、中國鐵路工程總公司和中國水利水電建設集團公司。

　　8．上半年事故大體呈逐月上升、下半年保持高位略有回落態勢。從事故發生的時間分布看，事故起數和死亡人數年初起點較高，到2月份下滑，從3月份開始逐月上升，下半年事故在高位保持平穩，至年底漸趨回落。

 

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　　（二）事故的主要原因分析

　　1．建筑業繼續保持快速增長勢頭，基本建設規模快速擴大，城鄉建筑增長過快，使建筑業現階段呈現出事故高發、多發態勢。2007年全國建筑業企業完成總產值50018億元，同比增長20.35%。城鎮固定資產投資達109751億元，同比增長25.6%。全國公路、水運交通固定資產投資完成7500億元，同比增長22.3%。近五年來，高速公路建成2.8萬公里，是過去15年的總和；新改建農村公路130萬公里，是過去53年的總和。全國鐵路基建投資完成1749.8億元，同比增長12.7%，相當于2003-2005年三年的總和，在建鐵路大中型項目125個。這些都給建筑施工安全生產帶來巨大壓力。

　　2．建筑市場不規范，監管不嚴。建設工程項目投資主體的多元化，建筑市場秩序不規范，違法分包、非法轉包、掛靠等現象比較普遍，建筑市場上存在著拆分項目過細、工程標價過低、不合理壓縮工期等問題，特別是建筑業市場門檻兒過低，一些低水平、低素質的建筑施工企業及隊伍進入建筑市場，給建筑安全造成隱患。如湖南省鳳凰縣堤溪沱江大橋“8.13”特別重大坍塌事故就是因為工程項目中標造價過低，且搶工期、趕進度，忽視質量安全等問題造成的。

　　3．工程建設各方主體責任落實不到位，管理滯后。在建設規模高速增長，施工戰線拉長，安全風險加大的形勢下，工程建設各方主體管理滯后，安全責任不落實。一是一些項目建設單位不認真履行安全管理職責，招投標環節不規范，不及時支付安全生產措施費用，任意調整和改變工期，搶工期、趕進度。二是一些施工企業技術管理、安全管理人員配備和安全管理工作不能適應企業規模發展的需要，難以實現全員、全方位、全過程、全工序的安全監控。三是一些監理單位不認真履行對施工安全的監理職責，監理人員專業素質不高、崗位資質與規范要求不符等問題。四是勘察、設計單位對工程前期安全因素重視不足，前期地質勘察設計深度不夠，重大危險因素判識不明，地質類別不清，客觀上缺乏對施工單位安全生產的有效指導。

　　4．施工現場管理不嚴，隱患整改不徹底，“三違”現象時有發生。一些施工企業對隱患排查治理工作不認真，對發現的隱患整改不力，對工程分包隊伍資質審核不嚴，違規分包、轉包、習慣性違章等現象還大量存在。農民工未經培訓或培訓不合格上崗作業，缺乏自我保護意識和自救能力。如河南鄭州富田太陽城二期家居廣場中心工程“9.6”模板支撐系統坍塌死亡7人事故，就是由于施工作業人員違規搭設模板支撐系統，對勞務分包隊伍疏于管理，以包代管造成的一起較大責任事故。

　　5．違法違規行為是塔吊坍塌事故多發的主要原因。2007年發生的16起塔吊坍塌事故中有9起是在塔吊安裝、拆卸過程中發生的。主要原因和問題：一是塔吊安裝、拆卸單位不具備相應資質，違章從事特種作業；二是違章操作，違章指揮，現場安全技術交底不夠，缺失旁站監理；三是非法使用特種設備，未經檢測檢驗，設備存在缺陷和隱患；四是使用單位維修人員不按規程進行維修保養，無安全保障技術措施，作業現場安全防護不到位。如河南南陽錦江公寓住宅樓工地“6.5”塔吊坍塌死亡7人事故，直接原因就是租賃企業不具備塔吊安裝、拆卸資質，違規作業造成的。

　　6．政府行業監管存在管理漏洞。建筑業專業門類較多，監管職責分屬不同的職能部門，目前還沒有形成統一的監管體系，造成政府監管主體責任不落實。一是一些鐵路、公路、電力及其他工業建設項目等行業領域專業建設工程行業監管職責不明確，安全監管體系不健全，監管人員配備不足，責任沒有完全落實；二是一些地區和部門建筑安全生產管理工作相對比較薄弱，一些領域和環節存在監管盲區，如經濟開發區、高科技園區、工業園區、一些城市建設重點工程和工業建設項目、城中村、城鄉結合部、村鎮建設工程等游離于建設行政主管部門監管之外，存在監管盲區。

　　二、典型案例分析

　　（一）湖南省鳳凰縣堤溪沱江大橋“8.13”坍塌特別重大事故。

　　1．基本情況

　　2007年8月13日16時30分，湖南省湘西土家族苗族自治州鳳凰縣正在建設的堤溪沱江大橋第一孔主拱圈支架拆卸完畢，正在1號橋墩下休息人員發現第一孔主拱圈多處開裂、掉渣。至16時45分，掉落砂漿碎塊體積越來越大，數量越來越多，掉渣處出現明顯裂縫，并落下大塊石頭。此時，0號橋臺側2號腹拱下方主拱圈局部下沉，該處橋面局部下凹，靠0號橋臺的1號腹拱迅速破壞下塌，2號腹拱下方主拱圈完全斷裂，1號孔坍塌。受連拱效應影響，整個大橋迅速向0號橋臺方向坍塌，坍塌過程持續30秒。事故共造成64人死亡。堤溪沱江大橋是在建鳳凰至大興公路（以下稱“鳳大公路”）控制性工程之一，屬A1合同段，其建設單位是湘西自治州鳳大公路建設有限責任公司；施工單位是湖南路橋建設集團公司；勘察設計單位是湖南華罡交通規劃設計研究院；監理單位是湖南省金衢交通咨詢監理有限公司。

　　2．主要原因和教訓

　　經調查認定，這是一起由工程質量引起的生產安全責任事故。堤溪沱江大橋主拱圈材料不能滿足施工規范和設計要求，上部構造施工工序不合理，主拱圈砌筑質量差，降低了拱圈砌體的整體性和強度。隨著拱上施工荷載的不斷增加，造成1號孔主拱圈最薄弱部位強度達到破壞極限而垮塌。受連拱效應影響，整個大橋迅速坍塌。事故的發生暴露出施工單位施工管理混亂、建設單位搶工期、監理單位未履行監理職責、勘察設計單位技術服務不到位、政府行業安全監管不力等問題。

　　（二）湖北恩施宜萬鐵路高陽寨隧道口“11.20”特別重大坍塌事故。

　　1．基本情況

　　2007年11月20日8時44分，湖北省恩施州巴東縣野三關鎮境內，正在建設的宜萬（宜昌—萬州）鐵路Ⅱ線高陽寨隧道進口發生了特別重大坍塌事故。該隧道進口端線路走向與318國道近垂直相交，公路外側為木龍河河谷，隧道與木龍河大橋相連。隧道全長4404.76m，已完成開挖4388m，在距洞口還剩5米時，隧道進口周圍的危巖發生了坍塌，致使在隧道進口下方作業的4名工人和318國道上途經隧道口下方的一輛長途客車被埋壓，事故造成35人死亡、1人受傷、直接經濟損失1498.68萬元。

　　2．主要原因和教訓

　　（1）直接原因

　　隧道洞口邊坡巖體，受施工爆破動力作用，致使邊坡巖體沿原生隱蔽節理面與母巖分離，在其自身重力作用下失穩向坡外滑出，巖體瞬間向下崩塌解體，造成事故發生。

　　（2）間接原因

　　一是勘察設計單位鐵道第四勘察設計院提交的相關勘察文件中有關高陽寨隧道邊坡穩定性的地質勘察結論與現場實際不符，地質勘察工作深度不夠，勘察設計方案中的部分措施指導性不夠。二是施工單位中國鐵路工程總公司所屬中鐵隧道集團有限公司在施工超前地質探測工作不到位；施工地質工作有缺陷；洞口段未嚴格按照批準的設計方案組織爆破施工；對導洞施工、洞口圍巖監控監測和高邊坡防護工程技術措施不到位。三是監理單位四川鐵科建設監理公司的部分監理人員不具備隧道監理資質，現場監理力量不足；未做到旁站監理，疏于現場監理。四是建設管理單位武漢鐵路局宜萬鐵路總指揮部對勘察設計的技術管理不夠嚴格；在日常施工安全檢查不嚴格；對監理單位的合同履約疏于監管，對現場監理的管理不到位。

　　（三）無錫市銀仁—御墅花園D-A8號房工地“11.14”重大起重機墜落事故。

　　1．基本情況

　　2007年11月14日，江蘇省無錫市銀仁—御墅花園D-A8號房工程施工工地，發生一起施工升降機吊籠墜落事故，造成吊籠內11人死亡，6人受傷。

　　建設單位：無錫市銀仁房屋開發有限責任公司。

　　工程總包單位：江蘇南通二建集團有限公司。

　　監理單位：賽華監理公司。

　　設備生產單位：江蘇啟東市建筑機械廠。

　　2．主要原因和教訓

　　經調查初步分析認定：該升降機西側吊籠電磁制動電機的制動力矩承受不了吊籠內的載重荷載，導致吊籠失速下墜。降墜安全器動作后，由于下背輪的脫落、上背輪螺栓的松動，導致驅動、防墜齒輪與齒條相脫離，防墜安全器不能起到保護作用，導致事故發生。

　　存在的主要問題：一是施工單位安全管理不嚴，施工現場安全監管不力，存在漏洞。升降機為明令淘汰的落后產品，其在租賃使用的各個環節都存在問題，投入使用前未驗收，未委托評估機構對升降機進行定期評估，檢查和維修保養不到位，沒有定期進行墜落試驗，導致設備存在重大隱患并未及時發現。二是監理單位未認真履行監理職責，工作不實不細，沒有對設備檢查、維修和保養工作等環節實施監理。

　　三、主要對策措施與建議

　　針對建筑安全生產嚴峻形勢和存在的突出問題，當前及今后一段時期，我們適應新形勢、新任務的要求，在強化監管，在立足預防，標本兼治，重在治本上下功夫，切實做好建筑安全生產工作，為此，提出以下對策措施和建議：

　　（一）認真落實安全生產“隱患治理年”措施，深化建筑施工安全隱患排查治理，消除事故隱患

　　現階段安全生產的主要任務就是要有效遏制重特大事故，進一步降低事故總量。隱患是生產經營單位違反安全生產法律、法規、規范、標準、規程和安全生產管理制度的規定等，存在可能導致事故發生的物的危險狀態、人的不安全行為和管理上的缺陷。一句話，隱患是安全生產各種矛盾問題的集中表現，也是滋生事故的土壤，只有消除隱患，才能防范事故發生，確保生產安全。當前深化建筑施工安全生產事故隱患的排查治理，是加強建筑施工安全生產的重大舉措。為此，我們要支持配合建設、鐵道、交通、水利、電監等部門，督促各生產經營單位結合本單位實際深化建筑施工安全隱患排查治理，并配合有關部門加強聯合督查、抽查，指導各地、各企業、各項目單位落實隱患排查治理工作措施和要求，重點做好鐵路建設、公路建設、房屋建筑和市政工程以及風險較大的橋梁、隧道、電站、水利設施等專業工程建設的隱患排查治理和安全監管。同時，對臺風、洪水、泥石流、山體滑坡等自然地質災害所引發的建筑施工事故的重大隱患也要認真開展排查治理。對邊坡基坑支護、腳手架工程、塔吊安裝拆卸、升降機作業、施工用電、施工現場排水、臨時設施等關鍵環節進行重點排查，嚴防坍塌、墜落、模板支撐構件垮落、起重機倒塌等易發事故。

　　（二）切實落實政府監管職責，強化建筑施工安全監管

　　政府及有關職能部門是安全生產的監管主體，負有建筑施工安全監管的部門是建筑施工安全生產的監管主體。當前，建筑施工安全事故多發，安全生產形勢嚴峻的深層次原因之一，就是建筑施工安全政府監管主體不明確，職責交叉，權責脫節，多頭管理，責任不落實。一些行業領域主體缺位，管理缺失，尚未形成統一、協調的建筑施工安全監管主體。為此，建議在新一輪政府機構改革中切實解決建筑施工安全監管的體制和機制問題，應依據《安全生產法》、《工程建設安全生產管理條例》等法律法規要求，在負有安全生產監管職責的有關部門“三定”方案中應明確相關的安全監管職責，建立健全對各類建筑施工領域實施由一個大部門統一監管的主體和體系。對房屋建筑和市政工程、鐵路、公路、水利、電力及其他各類工業建設工程等實施統一監管。總之，要統籌城鄉管理，轉變政府職能，理順監管關系，整合行政資源，形成由建設行政主管部門依法統一監管，各相關部門各司其職，各盡其職，相互配合，協調運轉的大建設安全監管模式和機制。

　　（三）采取更加有力措施，加大監管力度，防范事故發生

　　必須強化事故管理，以事故教訓推動工作，建立健全相關制度。一是建立建筑較大以上事故備案制度和約談機制。凡是發生較大以上建筑事故的，要求地方政府及有關部門在事故調查處理結案后十五天之內報送國家安全監管總局備案；會同建設部及相關行業主管部門對三十天內連續發生兩起較大以上事故和一起重大事故的地方政府或行業主管部門進行約談，查找原因，吸取教訓，強化督促整改措施和落實。同時，對事發企業（單位）視其不同情況，實施停業整頓，暫扣、直至吊銷安全生產許可證，給予資質降級、經濟處罰或組織督導組進駐現場督導。二是建立典型事故案例分析制度。對較大以上典型事故或具有同類共性的案例要組織有關企業、專家和主管部門負責人進行事故分析，找出事故發生原因，吸取事故教訓，提出有針對性的防范措施建議。三是加大事故現場督導跟蹤力度，掌握事故調查情況，指導地方做好事故查處工作。四是按照“四不放過”原則，對發生事故責任單位和有關責任人嚴厲進行追究，處罰到位，決不姑息。

　　（四）完善安全責任體系，落實企業主體責任

　　企業是安全生產的主體。防范事故發生，做好建筑施工安全生產工作，關鍵在于落實建設、施工、監理、勘察設計等建設各方主體責任。一是建設工程各方責任主體必須切實加強對安全生產工作的領導，主要責任人特別是法定代表人要切實負起安全生產的領導責任，承擔起安全生產“第一責任人”的責任。二是要構建以企業法定代表人為核心的安全生產責任體系，健全從總公司、二級企業、項目部，到班組、作業隊、一線施工人員的安全責任管理鏈，特別要落實企業和施工現場終端安全責任。三是強化對企業主要負責人和各級管理人員安全工作業績考核，建立企業安全獎勵激勵機制，對安全管理先進的企業、個人要給予獎勵、表彰，對管理不善，事故頻發的企業要嚴肅處理，并記入安全生產不良信用檔案。四是強化對工程建設各方責任主體落實安全責任的監督檢查，督促企業把安全責任和各項措施落到實處。

　　（五）規范建筑市場，實施綜合治理

　　建筑市場不規范，秩序混亂，嚴重影響建筑施工安全生產，必須實施綜合治理，切實加以解決。一是規范建設業主的市場準入制度，防止不具備經營條件的投資者作為建設業主進入市場。二是加強對市場競爭行為的監管，規范招投標行為，并明確在工程招投標中，將安全生產費用專項列出，不納入商務競標，并要求業主對該費用的使用管理作出明確規定。同時，改變低價中標的方式，支持合理標價中標，防止一味追求壓縮投資，為企業設備更新和安全投入提供一定的空間。三是著力培育建筑二級市場特別是勞務市場等，依托地方政府開辦農民工培訓學校，加強勞務培訓，提高農民工的安全素質和基本技能，有組織和成建制地提供勞務用工服務。四是要提高建筑市場企業準入門檻，杜絕不具備安全生產條件，資質能力差，管理混亂的企業和勞務隊伍進入建筑市場從事建筑施工活動。五是依法嚴厲處罰違法違規分包、轉包、掛靠等企業和個人行為。

　　（六）認真研究新情況、新問題，健全安全生產長效機制

　　建立健全安全生產的長效機制是新形勢下建筑施工安全生產工作的治本之策。一是配合有關部門修訂、制定建筑安全生產監管的法律法規和行政規章，及安全技術標準、規程和規范等，完善安全法規標準體系。二是研究建筑業安全狀況評價指標及要素體系，形成科學綜合的評價和考核體系。建立健全相關行業領域建設工程安全死亡、重傷事故信息統計分析制度，加強制度建設。三是繼續配合有關部門切實落實建筑施工安全生產費用等經濟政策措施，強化工程建設項目特別是高風險項目的安全投入，推進政策治本。四是針對新情況、新問題，深化調查研究工作，進一步加強與有關部門、地方和企業的聯系和溝通，及時研究安全生產的重大傾向性、共性問題，提出針對性的工作措施和政策建議等。當前應建立健全村鎮農房建設安全監管體系，消除監管盲區，加強監管和指導。五是要研究建設單位（業主）全面認真履行工程建設項目安全職責的政策措施，督促落實業主在工程建設項目招投標、安全投入等方面，以及對建設各方主體加強安全監管的主體責任。