一、我國突發環保事件應急實踐目前存在的主要問題

　　(一)目前我國突發環保事件的發生狀況

　　隨著工業化程度的不斷提高和改造自然能力的不斷增強，近幾年來，我國不斷發生重大突發環保事件，給人民群眾的生命、健康和財產造成了嚴重的損害。以2002年為例，在環境污染方面，全國發生11起特大和重大污染事件，共造成12人死亡，近3000人中毒。在生態破壞方面，全國發生森林重大火災24起，森林特大火災7起，重大和特大草原火災各3起；森林病蟲害面積847萬公頃，比上年增加16.1萬公頃。在生態安全方面，全國的食人魚事件、三峽的紫莖澤蘭惡草事件、北方的沙塵暴等事件給生態環境帶來了一定的危害，并引起全國的關注。另外，酸雨危害和轉基因物種的運輸、種植和使用失控也存在引發突發環保事件的危險。[1]

　　(二)我國突發環保事件應急實踐目前存在的主要問題

　　有突發事件必有應急措施。在防治突發環保事件的斗爭中，既積累了一些寶貴的實踐經驗，也或多或少地出現了以下幾個方面的問題：一是應急措施的采取與否往往不是依照法律的規定，而是依靠地方甚至國家領導人的認識水平和判斷能力，缺乏法定的科學評估機制和預警機制；二是在信息報告、通報和公布的過程中，隱瞞傷亡、損害甚至整個突發事件的現象時有發生；三是應急措施的采取缺乏相應的應急預案，往往過分依靠臨場發揮，人力、物力、運力、技術力量和資金難以全部按要求及時到位，各方面的行動難以協調地開展和協調；四是許多干部和群眾因為有生命、健康、財產和撫育、贍養方面的后顧之憂而缺乏必要的應急行動積極性；五是不能有效地消除社會謠言，安置或疏散居民，平抑物價，維護社會的穩定；六是一些受災群眾難以從國家和社會得到充分有效的生活、生產救助和醫療救治，存在因災致貧和因災更貧的現象；七是應急行政權力的自由裁量權太大，雖然可以彌補現行法律規定的空白，填補現行法律之間的不銜接性，但由于缺乏相應的程序規則和權力對抗規定，容易造成應急權力失控和資源浪費；八是一些領導干部責任心不強，濫用權力或消極履行職責，給國家和人民群眾造成了重大的損失而得不到法律的制裁。此外，隨著環境保護問題的日益復雜，綜合應急、流域應急、區域甚至全局性應急等罕見的應急現象也會出現，除了出現以上問題之外，在實踐中還可能出現動員、戒嚴、應急財政保障等實際問題。

　　以上問題的出現或可能出現，主要的原因在于我國的突發環保事件應急法律體系不健全，法律制度不完善。為了更好地總結經驗，解決上述問題，有必要全面、深入地研究突發環保事件的應急立法，找出其中的一些不足和缺陷，并結合我國的國情探討相應的立法對策。

　　二、我國突發環保事件應急立法的現狀及存在的主要問題

　　(一)我國突發環保事件應急立法的現狀

　　突發環保事件應急立法主要調整國家機關與公民、單位之間的外部應急行政法律關系和國家機關之間的內部應急行政法律關系，其規定主要表現在憲法和憲法性法律、環境保護法律、環境行政法規、環境部門規章、自治條例、單行條例、環境保護地方性法規和行政規章之中。由于部門規章的應急內容僅涉及頒布部門的權力和義務，不能給其他部門施加環境保護的應急職責，因而全面性不強；自治條例、單行條例、地方性法規和行政規章的應急處理規定僅在局部地域有效，不具全局的適用意義。故本文僅從普遍性和全局的角度研究憲法與憲法性法律、法律和行政法規的應急問題。

　　1．憲法和憲法性法律的規定

　　在生態環境和自然資源的國家保護方面，憲法第9條第2款規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物……。”第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”在特殊環境的保護方面，憲法第22條第2款規定：“國家保護名勝古跡，珍貴文物和其他重要歷史文化遺產。”可見，我國憲法對國家環境保護任務的規定采取了最具普遍適用意義的措辭，并沒有明確地使用“緊急狀態”、“突發事件”、“應急處理”等具有特殊適用意義的詞語。不過，在法律沒有特別規定的情況下，具有普遍適用意義的“保障”、“保護”、“改善”、“防治”等措辭應適用于突發環保事件的應急處理。

　　規定了國家基本的應急環境保護任務，還必須規定相關的應急職責機構。從國外的立法來看，緊急狀態下的環境保護職責一般由議會、政府和軍隊分工履行。在我國，緊急狀態下的環境保護職責由全國人大及其常設委員會、國務院和地方各級人民政府、軍隊分工履行。關于最高權力機關及其常設委員會的職責問題，我國憲法第68條第19項規定全國人大常委會有權決定全國總動員或者局部動員，該條第20項規定全國人大常委會有權決定全國或者個別省、自治區、直轄市的戒嚴。可見，在突發環保事件影響面廣、危害相當嚴重時，全國人大常委會有權采取與其地位相適應的動員和戒嚴措施。關于國務院的職責問題，憲法第89條第6項規定其有權領導和管理經濟工作和城鄉建設，該條第7項規定其有權領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作，該條第16項規定其有權決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區的戒嚴。而環境保護的應急工作，無論從理論上還是實踐的角度看，均滲透到了經濟、城鄉、文化和衛生等工作的方方面面，嚴重時還嚴重影響局部地域的正常狀態，因此國務院享有突發環保事件的應急處理行政職權和省、自治區、直轄市的范圍內部分地區的戒嚴決定職權。同樣地，從憲法的有關規定也可以看出，地方政府也享有一定的環境保護應急處理職權。關于軍隊的角色問題，我國憲法第29條第1款規定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務是鞏固國防，抵抗侵略，保衛祖國，保衛人民的和平勞動，參加國家建設事業，努力為人民服務。”由于參加突發環保事件的應急處理屬于參加國家建設、努力為人民服務的范疇，因此軍隊參加突發環保事件的應急處理是有根本大法的依據的。

　　2．環境保護法律的規定

　　在憲法規定的指導下，我國的綜合性環境保護法律、環境污染防治單行法律、生態破壞防治與自然資源保護單行法律對突發環保事件的應急處理分別作出了綜合性和專門的法律規定。

　　(1)綜合性環境保護法律的規定

　　1989年的《環境保護法》是我國的綜合性環境保護法律，該法除了規定具有普遍適用意義的一般原則、基本制度和法律責任等內容之外，還針對突發環保事件的應急處理作出了專門的規定。該法第31條規定：“因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向當地環境保護行政主管部門和有關部門報告，接受調查處理。可能發生重大污染事故的企業事業單位，應當采取措施，加強防范。”由于《環境保護法》并不是全國人大通過的，根據《立法法》的規定，它不是真正意義上的環境基本法，因而該法第31條的應急處理規定不能指導其他單行環境法律有關突發環保事件應急處理規定的創設工作。不過，該法可以銜接各單行環境法律有關突發環保事件應急的規定，彌補其規定的不足，并適用于各單行環境法律沒有規制的突發環保事件，如突發環境噪聲污染、次聲波危害、振動危害、有毒有害物質污染、轉基因食品和生物危害、生態安全危害等事件。

　　(2)環境污染防治單行法律的規定

　　在突發固體廢物污染事件的應急處理方面，1995年的《固體廢物污染環境防治法》第55條規定了應急預案制度，即“產生、收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，應當制定在發生意外事故時采取的應急措施和防范措施，并向所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門報告；環境保護行政主管部門應當進行檢查。”第56條規定了原因者的應急義務，即“因發生事故或者其他突發性事件，造成危險廢物嚴重污染環境的單位，必須立即采取措施消除或者減輕對環境的污染危害，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門和有關部門報告，接受調查處理。”第57條規定了政府及其環境保護行政主管部門的應急職責，即“在發生危險廢物嚴重污染環境、威脅居民生命財產安全時，縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門必須立即向本級人民政府報告，由人民政府采取有效措施，解除或者減輕危害。”在突發水污染事件的應急處理方面，1996年修正的《水污染防治法》第28條規定了原因者的應急義務、通報和報告的義務以及接受調查處理的義務。在突發大氣污染事件的應急處理方面，2000年修正的《大氣污染防治法》第28條既規定了原因者的應急義務、通報和報告的義務以及接受調查處理的義務，又規定了環境保護行政主管部門的報告職責和當地人民政府的強制應急職責。在突發海洋污染事件的應急處理方面，1999年修正的《海洋環境保護法》第17條既規定了原因者的應急義務、通報和報告的義務、接受調查處理的義務，還規定了環境保護行政主管部門的報告職責和當地人民政府的行政應急職責；第18條規定了國家重大海上污染事故應急計劃的制定與備案、單位污染事故應急計劃的制訂與備案、應急計劃的效力等。在突發核事故應急處理方面，2003年制定的《放射性污染防治法》第25條規定了核設施營運單位健全安全保衛制度的義務，接受公安部門監督指導的義務，制定核事故場內應急計劃、做好應急準備的義務，采取有效應急措施的義務，報告的義務；第26條規定了相關主管部門和本級人民政府的應急職責，規定了中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的應急支援義務；第33條規定了生產、銷售、使用、貯存放射源單位建立健全安全保衛制度、制定必要的事故應急措施、采取應急措施、向主管部門報告的義務，規定了有關主管部門的報告職責和應急職責，規定了本級人民政府的公告職責和調查、處理職責。

　　(3)生態破壞防治與自然資源保護單行法律的規定

　　目前，我國生態破壞防治與自然資源保護單行法律主要有《森林法》、《草原法》、《農業法》、《防沙治沙法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水法》、《漁業法》、《野生動物保護法》、《農業法》、《礦產資源法》、《煤炭法》等，而專門創設突發環保事件應急處理規定的只有1998年修正的《森林法》和2002年修正的《草原法》。這兩部法律均創設了火災和蟲災應急處理的規定，其中《森林法》第20條第2款規定：“武裝森林警察部隊執行國家賦予的預防和撲救森林火災的任務。”第21條規定：“地方各級人民政府應當切實做好森林火災的預防和撲救工作：(一)規定森林防火期，在森林防火期內，禁止在林區野外用火；因特殊情況需要用火的，必須經過縣級人民政府或者縣級人民政府授權的機關批準；(二)在林區設置防火設施；(三)發生森林火災，必須立即組織當地軍民和有關部門撲救；(四)因撲救森林火災負傷、致殘、犧牲的，國家職工由所在單位給予醫療、撫恤；非國家職工由起火單位按照國務院有關主管部門的規定給予醫療、撫恤，起火單位對起火沒有責任或者確實無力負擔的，由當地人民政府給予醫療、撫恤。”第22條規定：“各級林業主管部門負責組織森林病蟲害防治工作。林業主管部門負責規定林木種苗的檢疫對象，劃定疫區和保護區，對林木種苗進行檢疫。”和《森林法》的規定相比，《草原法》的規定較為籠統，該法第53條原則性地規定了草原防火工作的方針、防火責任制、防火期、防火撲火預案、火災的預防和撲救工作等內容，第54條原則性地規定了草原鼠害、病蟲害和毒害草防治的組織管理、監測預警、調查以及防治工作等。

　　3．環境行政法規的規定

　　在憲法、環境保護法律規定的框架內，一些單行環境行政法規和減災防震、衛生等其他部門法的行政法規規定了突發環保事件的應急處理問題。前者如1989年的《森林病蟲害防治條例》、1993年的《核電廠核事故應急管理條例》、1995年的《淮河流域水污染防治暫行條例》、2000年的《中華人民共和國森林法實施條例》、2000年的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》和根據《海洋環境保護法》制定的《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》等條例，它們具有一個共同的特征，即在《環境保護法》和各單行環境法律的框架內規定了制度化的突發環保事件應急處理機制，如《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第19條在《水污染防治法》的框架內明確了企業事業單位停止或者減少排污的應急義務、事故初步報告的時間和具體內容、事故最終報告的內容，明確了環境保護部門的雙重報告和監測、調查處理職責，規定了有關人民政府的應急組織和應急處理職責，明確了船舶和漁業水體污染事故責任人的報告義務和調查處理機關的調查處理與通報義務，規定了跨區域污染事故發生地的縣級以上地方人民政府的具體通報義務。后者主要包括1991年的《防汛條例》、1995年的《破壞性地震應急條例》和2003年的《突發公共衛生事件應急條例》，如《突發公共衛生事件應急條例》第39條第2款規定：“醫療衛生機構內應當采取衛生防護措施，防止交叉感染和污染。”

　　(二)我國突發環保事件應急立法存在的主要問題

　　1．憲法和憲法性法律的缺陷和不足

　　憲法和憲法性法律的不足和缺陷表現在以下三個方面，其一，從新中國發展的歷史來看，事實上和法律上的緊急狀態不時出現，而現行憲法卻側重于正常狀態的憲政問題，對包括突發環保事件在內的緊急狀態下的憲法秩序問題則關心不夠。其二，關于緊急狀態的應對問題，我國沒有制定綜合性的基本法律。與緊急狀態有關的僅是1996年的《戒嚴法》，該法第2條規定：“在發生嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產安全的緊急狀態時，國家可以決定實行戒嚴。”顯然，這一規定不適合于突發環境事件的應急處理。其三，憲法對應急職權的專門和明確規定僅限于動員和戒嚴，而對國務院和軍隊應急職權的隱含規定又太籠統，因此有必要進一步明確。其四，在正常狀態下，政府和軍隊的權力受到憲法規定的有效制約，而在應急狀態時，原有的權力監督和制約格局發生暫時的變化，政府和軍隊的應急權力呈現高度集中、高效和高度強制的特點。在一定的情況下，政府的應急行政權力可能還集正常情況下的國家立法、執法和司法功能于一體。由于應急權力的行使涉及公民生命權、健康權、自由權、財產權甚至政治權利的限制甚至中止(如我國1996年的《戒嚴法》第4條規定：“戒嚴期間，為保證戒嚴的實施和維護社會治安秩序，國家可以依照本法在戒嚴地區內，對憲法、法規規定的公民權利和自由的行使作出特別規定。”)，涉及國家財力、物力和人力的大規模調配，有時還涉及軍隊的調集和軍事活動的開展問題，行使不當或失控就可能導致非常嚴重的政治、經濟、社會甚至軍事后果，因此要非常慎重，在實行法治的國度里必須納入憲政的軌道，并在憲法和憲法性法律或其他法律中規定嚴格的執行程序，而目前國家的環境保護應急義務和有關機關的環境保護應急職責的憲法性規定是隱含的，其職責履行程序又相當不完善，與該要求還有相當大的差距。

　　2．環境保護法律的缺陷與不足

　　(1)綜合性環境保護法律的缺陷與不足

　　《環境保護法》制定于環境污染和生態破壞現象不太復雜的計劃經濟時代，隨著市場經濟的發展，該法已經出現以下幾個與實踐需要嚴重不相適應的問題，一是沒有明確應急程序的啟動標準；二是缺少統一和協調的地區與國家級應急事務管理機構，[2]目前的管理體制在縱向與橫向兩個方面難以明確地分工和銜接；三是缺乏應急方針與應急原則、應急預案與應急準備、監測與預警、信息的平級與跨區通報、信息的逐級上報與發布、公眾舉報、事件的初步評估與應急狀態宣告、區域間聯合應急、財力、物力、人力、運力和技術力量的應急保障、救治與救助、應急教育、法律責任等方面的基本規定；四是如果并發了不同性質的環保事件即發生了綜合性的突發環保事件，或者發生了全國性的突發環保事件，或者由環境污染和生態破壞引發了公共衛生事件或其他公共事件，應如何協調相關的應急管理體制和應急機制？該法沒有作出進一步的規定。

　　(2)環境污染防治單行法律的缺陷與不足

　　環境污染防治單行法律存在以下幾個方面的缺陷：一是《環境噪聲污染防治法》缺乏應急處理的規定，《水污染防治法》和《大氣污染防治法》缺乏傳染病病菌攜帶者污染大氣和水體的應急規定，《環境保護法》的通用規定和第31條的原則性規定難以提供充分和有效的應急救濟。二是已有的應急處理規定良莠不齊，《固體廢物污染環境防治法》、《海洋環境保護法》、《放射性污染防治法》的規定比較詳細，《水污染防治法》(該法的部分不足由其實施細則彌補了)、《大氣污染防治法》的規定太過簡單。即使是本身規定比較周密或者被實施細則與條例充實的單行環境法律，其在應急指揮機構的縱向設置、各級政府及其相關職能部門的職責、應急方針與應急原則、應急預案與應急準備、信息傳遞、公眾權利、事件的初步評估、應急開始與結束的宣告、區域應急措施的銜接、應急財力、物力、人力、運力和技術力量的應急保障、應急教育、疾病救治、社會保險、[3]公眾募捐、國家救助、法律后果等方面，還或多或少地存在規定不足或規范空白的地方。三是在突發環保事件和《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》的規定如何銜接的問題上，在突發環境污染、生態破壞事件與《安全生產法》規定的應急體制和機制如何銜接的問題上，均缺乏相應的規定；四是如果突發環保事件屬于流域性或區域性的重大環境污染事件，應采取什么樣的指揮管理體制、信息報告、信息通報和人力、財力、運力和技術力量保障機制才能體現應急機制高效性？現行各單行環境法律缺乏相應的規定。五是突發環保事件的應急主體廣泛(既包括縱向上和橫向上的公權力機構，還包括原因者和與事件相關或受事件影響的單位和自然人)，應急機制復雜，應急義務與應急職責故呈現多元化的特點，因此，必須針對不同的應急職責和義務規定相應的應急法律責任，但目前突發環保事件應急法律責任的立法原則性強，有望進一步地明確。

　　(3)生態破壞防治與自然資源保護單行法律的缺陷與不足

　　森林和草原容易產生突發環保事件，但這并不意味著突發的生態破壞事件只限于森林和草原火災和蟲災。在實踐中經常還會發生農業蟲災、湖泊和海洋富營養化、海水倒灌、山體滑坡、荒漠化、沙漠侵蝕、沙塵暴、區域與全球氣候變暖、外來物種侵襲、轉基因生物危害等突發環保事件。這些突發事件的應急處理在一些發達國家已經引起了足夠的重視，如法國《環境法典》在第5卷第1編第3章就專門規定了轉基因生物危害的應急防治問題，[4]但目前還沒有得到我國單行環境法律的重視。而《環境保護法》的通用規定和第31條的應急處理規定，無法提供一個全面的和可操作的應急解決途徑，因此必須加強相應的立法。此外，在森林、草原火災和蟲災的跨區與跨國聯合應急體制和機制方面，在自然遺跡、人文遺跡等特殊環境因素的應急保護方面，還缺乏相應的規定。

　　3．環境行政法規的缺陷與不足

　　環境行政法規和與突發環保事件應急處理有關的其他行政法規的制定一般基于兩個目的，其一，在已有《環境保護法》和單行法律的框架內制定，明確法律的規定，彌補法律規定的不足，協助環境單行法律的實施，如《水污染防治法實施細則》、《森林法實施條例》等；其二，條例頒布時還沒有專門的單行法律，但確有必要根據《環境保護法》和其他單行法律的某些規定預先制定條例來進行規范，如《核電廠核事故應急管理條例》、《破壞性地震應急條例》和《突發公共衛生事件應急條例》等。就第一個目的的行政法規來說，其在應急處理的規定方面存在以下三個方面的缺陷：一是在《環境噪聲污染防治法》、《防沙治沙法》等單行環境法律缺乏應急處理規定的情況下，目前還沒有制定相應的實施條例或細則。其二，一些條例及其母法都沒有關注有關類型突發環保事件的應急處理，如《水土保持法》及其實施細則。其三，各環境行政法規及其母法在具體制度的設計方面或多或少地存在規范的不足。其四，雖然一些條例與《環境保護法》和相關的單行環境法律在突發環保事件的應急處理方面，發揮了一定的協調和補充實施的功能，但是各單行法及在其框架內制定的條例具有很強的獨立性，呈現明顯的部門管理色彩。[5]就第二個目的的行政法規來說，它們僅涉及在特定歷史時期已經發生或極有可能發生的某一類別環保事件或與環境保護有關的其他突發事件，如1986年前蘇聯切爾諾貝利核電廠事故之后，在國際原子能機構的主持下國際社會于同年通過了《及早通報核事故公約》和《核事故或輻射緊急情況援助公約》，我國于1993年制定了《核電廠核事故應急管理條例》；2003年迫于全國“非典”危機的壓力，制定了《突發公共衛生事件應急條例》。由于我國目前還沒有發生重大的野生動植物保護、轉基因生物危害、有毒化學品等突發事故，有關外來物種的危害和黃河、長江流域的重大突發性污染已經通過部門規章和地方立法得到有效的控制，因而有關行政法規的立法尚未提上議事日程。但是這并不意味著一些類型的難以預料的區域性甚至全局性突發環保事件不會發生或能被有效控制。

　　三、我國宜構建的突發環保事件應急法律體系及其實現戰略

　　要解決以上立法缺陷，首先必須構建體系嚴密的法律框架體系。而要構建我國的突發環保事件應急立法框架體系，國際立法的經驗總結是必不可少的。

　　(一)國際突發環保事件應急處理的立法經驗

　　20世紀40年代至70年代，比利時、英國、美國和日本先后發生了震驚中外的世界八大公害事件，1986年印度發生了博帕爾毒氣泄露事件，1989年前蘇聯發生了切爾諾貝利核電站泄露事件。在防治突發公害的戰斗中，這些國家逐步建立和發展了自己的應急法律體系。在憲法的層次上，1961年委內瑞拉憲法設置了“緊急權力”一章，尼泊爾、意大利、韓國、西班牙、德國等國現行的憲法對緊急狀態下國家權力的重新配置和公民基本權利的暫時限制作了規定，如德國憲法規定，為了應對緊急狀態，聯邦總統有權部分或全部臨時限制公民依照憲法享有的基本權利。在憲法性法律的層次上，美國制定了《全國緊急狀態法》，土耳其、加拿大、日本等國制定了對付各種危機的《緊急狀態法》，前蘇聯制定了《緊急狀態法律制度法》，英國制定了《緊急狀態權力法》，這些立法均可適用于突發環保事件的應急處理領域。在環境基本法的層次上，一些國家設立了突發環保事件的應急章節或規定，如加拿大在1999年修正的《環境保護法》中設立了“涉及緊急情況的環境保護事件”專章。[6]在環境單行法的層次上，一些國家對某一方面突發事件的應急處理做了周密的規定，如《美國法典》第33卷第26章(聯邦水污染控制法)第1321條(油類和危險物質責任)把“國家應急計劃”作為第4款，設置了“總統的準備”、“內容”、“修改和補正”、“遵守國家應急計劃的行為”四項內容；把“民事強制措施”作為第5款；把“國家反應體系”作為第10款，設置了“總統”、“國家反應部隊”、“海岸警衛地區反應部隊”、“地區委員會和地區應急計劃”、“油槽管道和設施反應計劃”、“設備要求和檢查”、“地區訓練”、“沒有法律責任的美國政府”八項內容。[7]日本1998年修正的《水污染防治法》把第18條的標題定為“緊急措施”。[8]此外，一些國家還在行政法規或命令中規定了應急條款。

　　總的來看，世界各國突發環保事件應急立法可以歸納為以下幾種模式，一是在憲法或憲法性法律的指導下制定一部涵蓋突發環保事件應急處理在內的緊急狀態法，再在專門的環境立法中規定應急法律問題，如美國、加拿大、荷蘭、日本等國。二是在環境基本法或綜合性的環境保護法之中設置一些原則性的應急處理規定，然后再制定專門的突發環保事件應急法律，如日本在1967年制定《公害對策基本法》之后，1976年制定了《海洋污染和海上災害防治法》。三是在環境基本法或綜合的環境保護法之中設置具有一定可操作性的應急章節，再在單行環境立法中分散設置各自的應急規定，如加拿大既在1999年修正的《環境保護法》中設立了第8章——涉及緊急情況的環保事件，又在漁業法令等法律、法規或法令中規定了環境部長的應急職權；荷蘭既在1990年的《環境管理法》中設立了第17章——特殊情況下的措施，[9]又在《空氣污染法》、《海域污染法》、《地表水污染法》等法律、法規或法令中規定了環境應急處理的內容。四是在環境基本法或綜合性環境保護法之中規定一些原則性的應急處理規定，然后在相關的單行環境保護立法中規定一些特殊領域的應急處理機制；一些國家或地區甚至還在專門的行政法規或規章中規定可操作性非常強的應急處理措施，如我國。五是無專門的緊急狀態法或突發環保事件應急法律，但在環境保護基本法或綜合性環境保護法、環境單行法的通用規定和應急處理規定的框架內制定一部綜合性、全局性的突發環保事件應急行政法規或法令，這樣的國家目前不多見。

　　以上模式的列舉并不意味一個國家只能采取一種立法模式，事實上，一些國家結合自己的實際情況采取了混合立法模式。如日本采取了第一和第二種模式結合的混合模式。

　　(二)我國突發環保事件應急立法宜采取的目標模式

　　由于我國具有獨特的法律體系和立法傳統，具有獨特的環境行政管理體制，因此突發環保事件應急立法目標模式的建立，不能機械地照搬國外的模式，只能結合我國環保法律體系的結構，在各個立法層面上定向地借鑒國外的相關立法經驗。由于我國現行的環境保護法律體系由憲法和憲法性法律的相關規定、《環境保護法》、單行環境保護法和行政法規等組成，因此，我國突發環保事件應急立法的目標模式宜由憲法和憲法性法律的規定、《環境保護法》的基本規定、專門的應急法律、單行環境法律中有關突發環保事件應急處理的規定、專門的和包括應急內容的行政法規等組成。而要實現這一點，必須做的工作是：

　　修改憲法，在憲法中明確納入包括突發環保事件應急處理在內的緊急狀態條款，把突發環保事件的應急處理上升為憲法的一項基本內容；其次，還要對全國人大及其常委會、國務院的應急職權和應急程序作出進一步的基本規定。

　　制定《緊急狀態法》，在總則中規定對所有突發事件適用的通用原則、指導方針和基本制度，在分則中單列“突發環境保護事件的應急處理”一章，對突發環保事件的特有原則和制度作出全面和原則性的規定。由于緊急狀態法涉及公民憲法性基本權利的限制和國家機關職權的重新配置，因而屬于憲法性法律，必須由全國人大通過。

　　修正《戒嚴法》，把重大突發環境保護和與環境保護有關的公共衛生等突發事件的應急需要納為戒嚴的條件之一，并對相應的戒嚴制度進行補充。

　　提升《環境保護法》的通過機關，使之成為真正的環境保護基本法，在此基礎上創新和完善突發環保事件應急處理的原則性、綜合性和專門性基本規定。

　　制定專門的《突發環境保護事件應急法》。由于環境保護具有綜合性、系統性、包容性，這三個特點也應為《突發環境保護事件應急法》的適用范圍所體現。基于此，該法的適用范圍最好定位為環境污染、自然資源與生態破壞、環境安全三類。除了常見的突發環保事件類型外，環境污染事件還應包括噪聲、振動、光、農藥、傳染病病菌污染等，生態破壞還應包括農業蟲災、湖泊和海洋富營養化、海水倒灌、沙塵暴、野生生物危害或疾病、水土流失等，環境安全事件還應包括全球氣候變暖、區域沙漠化、外來物種侵襲、轉基因生物危害、生物多樣性銳減等。如有可能，可以把自然遺跡、文化遺跡等特殊環境因素的應急處理納入條例的適用范圍。如《緊急狀態法》事先已制定，《突發環境保護事件應急法》的規定應與之相協調。

　　制定《突發環境保護事件應急法》的實施細則或條例。由于《突發環境保護事件應急法》除了涉及軍隊的應急職責之外，基本上都是一些行政法條款，涉及行政機關的應急體制、應急職責、法律責任及行政管理相對人的應急行政法律義務和法律責任。其中，行政機關的職能分工和銜接工作涉及中央政府、地方各級人民政府及其職能部門的行政職責和相應的法律責任，而中央政府與地方各級人民政府、中央有關部委與地方各級人民政府相關職能部門、地方上級職能部門與下級職能部門之間的縱向職責分工和銜接工作，本級人民政府不同職能部門之間和同級人民政府之間的橫向職責分工和銜接工作，非常具體，同時又非常復雜，因而難以被具有相對穩定性、原則性和抽象性特點的法律所具體和明確地把握，因而必須發揮國務院行政自由裁量權的作用，在《突發環境保護事件應急法》的框架內制定一部實施細則或實施條例，對應急體制、應急職責和行政管理相對人的應急行政法律義務作出與其母法相協調和補充的配套具體規定。

　　創新和完善各單行環境保護法有關突發事件應急處理的規定，使之既符合憲法和《環境保護法》的基本規定，又與《突發環境保護事件應急法》的規定銜接、協調；在中央和地方人民政府的政府組織法、財政預算法和其他相關的法律、行政法規中充實相關的應急機構設置、應急決策、應急經費預算等規定。

　　此外，還要協調上述立法與地方法規、部門行政規章、地方行政規章等相關立法的關系。

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　　(三)突發環保事件應急立法目標模式的實現戰略

　　1．目標模式實現的長期性

　　目標模式的實現以構成要件的全部具備為前提，因為多方面的原因，我國突發環保事件應急立法目標模式的構成要件難以在今后一段時間全部具備。

　　體現在憲法的層次上，由于憲法具有一定的穩定性，其基本規定的創設必須經過反復的實踐和論證，而突發事件的應急處理，從理論上講不是太成熟，爭論很多，從實踐上講經驗不是太豐富，因此目前和今后幾年，在憲法中納入包括突發環保事件應急處理在內的緊急狀態應對條款不太現實。同樣的道理，制定《緊急狀態法》在今后的一段時間內也很困難。體現在環境保護基本法方面，雖然《環境保護法》的地位提升和修訂工作已經納入立法規劃，但由于目前我國還沒有積累成熟的區域性、流域性甚至全局性的突發環保事件應急處理經驗，缺乏成熟的綜合性和聯合應急經驗，因此雖然可以設置單獨的“突發環境保護事件應急處理”章節，但其基本規定的全面性、系統性和可適用性不會太強。同樣由于經驗積累的缺陷，目前制定《突發環境保護事件應急法》也會有一定的難度。事實上，我國目前也未把之納入本屆全國人大及其常委會的立法規劃。體現在各單行環境法律方面，目標模式的建立需要修正大氣、水、海洋、固體廢物、噪聲、放射性污染防治法，完善污染應急處理制度；需要銜接各種類型的污染應急處理機制；需要制定新的法律，對突發轉基因生物危害、生態安全、振動、有毒有害物質污染等事件的應急處理問題作出相應的規定。因此，工作量和難度之大可想而知，在短時間內難以全部實現。

　　以上分析說明，我國突發環境保護事件應急立法目標模式的建立將是一個較長期的過程。

　　2．目標模式的實現戰略

　　由于目標模式的建立需要較長的時間，因此必須結合實踐制定符合國情和環境保護需要的發展策略。就目前的情況和今后的發展趨勢來看，比較可行的發展戰略是：第一步，在現有法律的框架內，借鑒1993年《核電廠核事故應急管理條例》、1995年《破壞性地震應急條例》、2003年《突發公共衛生事件應急條例》、2003年《黃河重大水污染事件報告辦法》、2003年《黃河重大水污染事件應急調查處理規定》、2003年《黃河水量調度突發事件應急處理規定》和2003年《三峽水庫135米蓄水及運行期間重大水污染事件應急調查處理規定》的立法經驗，制定適用于環境污染、自然資源與生態破壞、環境安全三類突發事件的《突發環境保護事件應急條例》，以應實際之需。第二步，在正在修訂的《環境保護法》中專門設立“突發環境保護事件的應急處理”章節，并在今后制定《有毒化學物質污染環境防治法》、《生態安全法》、《振動防治法》等法律及其實施條例或細則時，在修訂《水污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律時，在修訂現行環境單行法律的實施條例或細則時，設立專門的應急章節或完善已有的規定。第三步，待積累豐富的應急經驗后，由全國人大常委會通過《突發環境保護事件應急法》，由國務院制定相應的實施條例或細則，并在實施條例或細則生效之日起廢除《突發環境保護事件應急條例》；在國家安全、公共衛生等其他類型突發事件應急立法經驗豐富的情況下由全國人大通過《緊急狀態法》。第四步，修正憲法，在其中納入包括突發環保事件在內的緊急狀態應急處理章節。

　　四、我國宜創設的突發環保事件應急法律制度體系

　　制度是法的生命之所在，因此，為了應對日益復雜的突發環保事件，除了構建嚴密的立法框架體系外，還必須在立法框架體系內填充相應的制度體系。由于制度體系的創設必須服從基本方針和基本原則的指導，因此在創設突發環保事件的應急制度體系之前，必須確立應急方針和應急原則。為此，可以借鑒1999年加拿大《環境保護法》、1998年南非《國家環境管理法》和我國2002年《突發公共衛生事件應急條例》的經驗，確立預防為主、常備不懈等應急方針和風險與損害預防、[10]統一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的應急等應急原則。

　　(一)應急機構制度

　　應急管理體制的科學與否往往直接決定突發環保事件的應急處理成敗和效率。根據我國的國家形式和機構設置情況，可以確立縱向與橫向機構相結合的應急管理體制。縱向機構可設為國家、省(自治區、直轄市)、地(市)和縣(旗)四級應急管理機構，每一級包括權力機關及其常設機構、政府和軍事機關三類國家機構。橫向機構體現在三個層次上，一是不同行政區域之間的人大及其常委會，二是不同行政區域之間的地方人民政府，三是同一行政區域內或不同行政區域間的環境保護、海洋、林業、漁業、海事、農業、草原、水利、財政等行政主管部門。

　　在國家一級，一些國家規定了專門的應急管理機構，如美國成立了聯邦緊急管理局，俄羅斯成立了緊急事物部。為了更好地指導與協調全國突發環境污染事件的應急處理工作，我國的國家環境保護總局經批準成立了環境應急與事故調查中心，根據“三定”方案，其職責主要包括負責督查、督辦環境污染和生態破壞案件，承擔并協調與指導突發性、重大環境污染與生態破壞案件的調查、處理工作，參與跨省界區域、流域重大環境糾紛的協調工作；負責全國環境污染與生態破壞事故應急響應系統的建設和管理工作。但是從《海洋環境保護法》第5條和《森林法》、《草原法》、《農業法》等法律的相關規定來看，該中心的職責范圍具有很大的部門局限性。因此，有必要突破部門的限制，成立能夠應對各種突發環保事件的國家級應急指揮和協調機構，國務院有關部委、局和國家軍事機關部門也應當同時設立相應的職能部門。對于區域與全球氣候變暖、沙塵暴、外來物種侵襲、轉基因生物危害等非常見的突發環保事件，國家有關部委和國務院有關部門應該把其應急防治納入有關職能部門的職責范圍。

　　在地方一級，各地在堅持地方行政首長負責制的條件下，可設置與實際情況相符的應急指揮和協調機構。

　　為了更好地體現應急機制的權威性和高效性，有必要建立應急指揮分級負責的機制，即國務院和地方政府的主管領導兼任國家和地方級應急指揮和協調機構的負責人，并對應急活動負總責；各級人民政府職能部門的負責人對本部門的應急行政任務負全責。軍事機關的首長對軍隊的應急任務負全責；。

　　(二)應急預案制度

　　該制度體現了預防為主和防治結合的基本原則，包括以下主要內容：應急處理指揮部的組成和相關部門的職責，軍事反應部隊的組成、任命和訓練，[11]信息收集、分析、報告與通報，應急監測機構及其任務；突發環保事件的分級和應急處理工作方案，突發環保事件預防、現場控制，應急設施、設備、救治藥品和醫療器械以及其他物資和技術的儲備與調度，突發事件應急處理專業隊伍的建設和培訓等。為了使應急預案制度落到實處，應急立法應規定相應的法律后果，如《美國法典》第1256條第5款規定，如州政府沒有制定有效的突發性偶然事件處理計劃，局長不得為該州的污染控制項目提供補助。

　　(三)應急預警與緊急狀態宣告制度

　　應急預警制度包括事件的初步調查和初步評估兩個方面的內容。調查是評價的前提，評價是決定應急狀態是否啟動的前提。如果事件的現實危害和發展符合應急立法規定的啟動條件，有權機關可以宣布應急狀態開始。評價必須有標準，為了科學地防治突發環保事件，杜絕人為的懈怠和反應過度現象，必須建立應急程序的啟動標準。該標準的建立可借鑒1999年加拿大《環境保護法》和我國2003年《黃河重大水污染事件應急調查處理規定》的做法，前者第194條規定，環境緊急事件出現以下情況時，應急職責才能實施或履行：一是對環境有或可能有直接的、長期的有害影響環境，二是對人的生命得以依賴的環境構成或可能夠威脅，三是在加拿大境內對人的生命或健康構成或可能構成威脅。后者規定，應急處理的對象必須是重大水污染事件；而對于重大水污染事件的范圍，《重大水污染事故報告暫行辦法》界定為以下五類：對黃河干流或黃委直接管理的支流河段(湖泊、水庫)發生或可能發生大范圍水污染的；黃河干流或黃委直接管理的支流河段縣級以上城鎮集中供水水源地發生水污染，影響或可能影響安全供水的；黃河干流或黃委直接管理的支流河段上發生水污染事件造成直接損失10萬元以上或影響社會安定的；引用黃河水，因水污染導致人群中毒的；黃委直接管理的河流(河段、湖泊、水庫)發生的有其它影響重大的。

　　緊急狀態宣告包括緊急狀態開始和結束兩個方面的宣告制度。緊急狀態開始的宣告意味著應急處理程序的全面啟動，有關機關和人員必須各司其責。如2000年8月初，美國俄勒岡州發生了歷史上罕見的森林大火，波及11個州，克林頓總統應州長的請求于8月7日宣布俄勒岡州進入緊急狀態，并動用了1500名軍人協助救火；因大量化學物質泄露造成水源污染和飲用水斷絕，巴西東南部米納斯吉拉斯州烏貝拉巴市2003年7月11日宣布進入緊急狀態，采取了集中供水等應急措施；因發生50年來最為嚴重的森林大火，加拿大不列顛哥倫比亞省總理坎貝爾于2003年8月初宣布，該地區處于緊急狀態，并動員1萬多名救火人員和8000多名軍人參加撲火。結束時的宣告意味著所有應急程序的總結和正常法律程序的重新適用。這方面的立法可借鑒我國《戒嚴法》第12條的做法，該條規定：“根據本法第二條規定實行戒嚴的緊急狀態消除后，應當及時解除戒嚴。解除戒嚴的程序與決定戒嚴的程序相同。”值得注意的是，為了防止有關機關利用緊急狀態為單位和個人謀取不法的政治和經濟利益，應采取應急狀態宣告權和應急措施執行機關的分立制度。

　　(四)信息溝通與公開制度

　　該制度包括信息報告、通報、通知與發布制度，信息報告的對象是統計人民政府和上級主管部門，信息通報的對象包括國際組織、外國政府、[12]國內不同的政府部門和不同的行政區域，通知的對象是受事件影響的公民和單位，信息發布的對象是公眾和媒體。為了使該項制度具有可操作性，應急立法應規定信息溝通的時限、程序和具體內容。如《黃河重大水污染事件應急調查處理規定》對水污染事件報告與處理的時限性、程序和內容做了嚴格的規定：水文等基層單位如發現發生在本單位管轄河段、工作現場或駐守地附近的重大水污染事件，應立即報告本單位負責人。單位負責人應組織初步核查，在核實后30分鐘內用電話報水資源保護局，并按《黃河重大水污染事件報告辦法》上報，在監測、調查人員未到達現場前，繼續監視事件的發展，并及時報告；水資源保護局接到重大水污染事件報告或從其它途徑獲取此類信息后，應立即進行核實。經核實確認后，及時上報黃委，并在對報告的事件進行初步分析判斷后，30分鐘內向水文局下達應急水質監測和調查通知；基層水文水資源局在接到應急水質監測和調查通知后，必須在1小時內出發，現場監測數據立即報水資源保護局，在現場測試的同時采集樣品進行實驗室分析，實驗室分析結果在樣品到實驗室后2小時內將結果報水資源保護局。同時規定，在啟動預案和預警分析的基礎上，以最快的速度將事件情況、意見建議上報水利部，并通報沿黃有關省區政府部門。

　　(五)公眾報告與舉報制度

　　設立公眾的對抗權是各國應急立法的經驗，我國《突發公共衛生事件應急條例》和《黃河重大水污染事件報告辦法》做了這方面的嘗試。前者第24條授予公眾的隱患舉報權、不作為舉報權、濫用職權舉報權，要求有關機關公布統一的突發事件報告、舉報電話，并對舉報突發事件有功的單位和個人予以獎勵；后者也建立了類似的水污染事件報告獎懲制度。此舉得到了學術界、實務界和人民群眾的一致好評，應為突發環保事件應急法律制度的設計借鑒。

　　(六)緊急協商與強制措施制度

　　由于應急措施往往涉及區域利益和公民私權的限制和征用，因此必須注意措施的實施時間與方式，而要做到這一點，協商的措施是必須的。[13]如1999年的加拿大《環境保護法》第197條規定，應急措施實施的行政機構之間和行政機構與居民、企業、勞動者之間應就應急措施進行必要的協商；如協商不成，部長可以直接發布具有強制性的命令。[14]

　　強制措施制度，包括緊急疏散、強制隔離、交通管制、人員與財產征用、損害或影響的緊急補救、減少與減輕等子制度。如在2000年的新墨西哥森林火災事件的應急處理中，聯邦和地方政府依法采取強制措施緊急疏散了2.5萬人。由于強制措施涉及人權的保護問題，因此，可以參考1999年加拿大《環境保護法》第201條的做法，明確規定強制措施的種類和實施條件。

　　(七)物價平抑制度

　　該制度包括價格的行政限制和必需物質的市場調運兩個方面的子制度，前者是指國家和地方有關應急職責機構發布行政命令，限制物價；后者是指有關應急職責機構多渠道地組織居民的生活、醫療等必需物質的供應，防止市場出現短缺的現象。這方面的立法可參見我國《戒嚴法》的做法，該法第5規定：“戒嚴地區內的人民政府應當依照本法采取必要的措施，盡快恢復正常社會秩序，保障人民的生命和財產安全以及基本生活必需品的供應。”

　　(八)援助、協助、救治和救助制度

　　援助制度是指中央對地方、其他行政區域對受災區域、外國對受災國提供應急資金、物質和技術力量的規則的總稱。如2000年的新墨西哥森林火災事件的應急處理中，聯邦緊急災難處理署向俄羅斯緊急事物部提出租借兩架滅火飛機的請求；在2000年的俄勒岡州森林火災中，加拿大出動了幾百名士兵和滅火小組到美國參加滅火行動。區域協助制度是指不同的行政區域采取協調一致的應急行動來防治突發事件的規則的總稱，如在2003年5月意大利拿波里的垃圾事件中，該國的環境部決定采取了垃圾外運處理等應急措施。救治制度是指應急職責機構采取有效的應急醫療機制來救治因災致病者和其他患者的規則的總稱。救助制度是指應急職責機構為受災者提供必要的生產和生活便利和資助，保險公司及時地為受災者發放理賠資金。如在2000年美國新墨西哥州森林火災事件的應急處理中，聯邦緊急管理局宣稱，將向受災居民提供包括住房補貼和生產救濟在內的特別撥款，并向未保險的住房提供低息貸款；同時國民警衛對還在圣菲建立了緊急服務中心，向災民提供臨時住宿服務。與該制度相關的還有國際交流和合作制度[15]等。

　　(九)法律后果制度

　　法律后果包括積極的和消極的兩個方面。它們為突發環保事件的應急防治構筑了雙軌的后果保障機制。

　　積極的法律后果包括職責機構及其工作人員的積極法律后果和行政管理相對人的積極法律后果兩類，前者包括為應急公務人員提供保險、補貼、補助、津貼、撫恤金、獎勵等，如2003年的《突發公共衛生事件應急條例》第9條規定：“縣級以上各級人民政府及其衛生行政主管部門，應當對參加突發事件應急處理的醫療衛生人員，給予適當補助和保健津貼；對參加突發事件應急處理作出貢獻的人員，給予表彰和獎勵；對因參與應急處理工作致病、致殘、死亡的人員，按照國家有關規定，給予相應的補助和撫恤。”后者包括應急貢獻獎勵、舉報和報告獎勵等，如美國、加拿大等國的法律規定，對于無法定職責報告，而自愿地向有關機關報告已經發生或可能發生突發環境緊急事件的，應該予以獎勵；未經報告者同意，有關機關不得披露其身份；用人單位或其他雇主不得采取解聘、暫停雇傭、降職、懲罰、騷擾等手段進行打擊報復。[16]

　　消極的法律后果也稱法律責任，包括行政管理相對人的法律責任和職責機構及其工作人員的法律責任[17]兩類，每類責任的立法包括責任的構成要件、責任的形式和責任的實現程序立法三個方面。因此，為了防止應急法律機制的虛化，應急立法應對法律責任作出全面且平衡的規定，尤其要注意應急職責者和擾亂社會與市場秩序者的責任構成要件和責任形式，注意賠償責任的范圍、賠償責任的轉移、賠償責任的免除和減輕，注意費用的追償，注意權利限制的補償機制等。如在民事賠償責任范圍的確定方面，可以借鑒1993年歐洲理事會《有關環境危害活動造成損害民事責任的歐洲公約》的作法，該公約第2條第7款規定的環境損害包括：①死亡或者人身傷害；②財產損害；③因環境破壞造成的前面兩種情形之外的損失或者損害。[18]在權利限制的補償立法方面，可借鑒我國《戒嚴法》的做法，該法第17條第2款規定：“前款規定的臨時征用物，在使用完畢或者戒嚴解除后應當及時歸還；因征用造成損壞的，由縣級以上人民政府按照國家有關規定給予相應補償。”