建立健全重大事故應急體系 勢在必行
  1.我國應急救援工作現狀
  當前我國安全生產形勢嚴峻，各類事故死亡人數居高不下，重特大事故不斷發生，給國家經濟、社會發展造成了嚴重影響。導致我國事故頻發，傷亡后果嚴重的重要原因之一，就是應急體系不夠完善。
針對事故災難的應急救援活動，包括減災、防災、救災和災后恢復這些步驟與環節，只有建立起一個科學、有效、運轉良好的體系，才能把各類災害應急以及應急過程中的各個環節聯系組織起來，實現有效控制事態，確保人員生命、財產安全和盡快恢復重建這3個目標。
多年來，我國在消防、地震、洪水、核事故、森林火災、海上搜救、礦山和化學等領域已逐步建立了一些應急指揮機構和應急救援隊伍。然而，在救援能力以及整體綜合協調能力方面仍存在不少問題，嚴重影響了我國近年來的一些重大救援活動。
  1994年6月16日，珠海市裕新織染廠發生大火，次日凌晨3時，大火基本撲滅。現場留下一個中隊撲滅余火，因力量不足和裝備簡陋，不得不組織沒有接受任何滅火培訓的400多名工人進入現場。這時廠房突然倒塌，造成93人死亡（其中工人92名），直接經濟損失9515萬元。
1998年3月5日，西安煤氣公司液化石油氣管理所400m3、儲存170t液化氣的球罐根部發生泄漏，僅采用80條棉被緊急堵漏。由于缺乏相應的堵漏工具，未能在第一時間內控制事故，導致事故進一步擴大，先后發生4次爆炸，疏散了方圓3公里范圍內的人員，5公里范圍內實行交通管制。7名消防戰士和5名液化氣站工作人員犧牲，傷32人。
  1999年 “11.24”海難，因天氣惡劣、救援力量有限等原因，長達7個小時救援都未成功，導致“大舜號”沉沒，死亡282人。而此后不久的12月12日，在法國海域，一艘馬耳他籍油輪斷為兩截，在風力10級環境下，船上20多名員工在很短時間全部被救走。如果“11.24”海難救援得力，事故造成的人員傷亡完全可以降到最低限度。
  2000年10月24日凌晨，福建省龍巖市上杭縣發生一起氰化鈉罐車墜落20m深山谷的惡性事件，10.7t劇毒品氰化鈉（5mg即可致人死亡）泄入河中，事故當天，水中的氰化鈉超標310倍。由于部門職責不清，預警機制不健全，應急信息通報不及時，下游群眾毫不知情，造成98人無辜中毒。
去年12月23日22時15分，在重慶開縣發生的天然氣井噴事故和今年2月5日晚７時發生在北京市密云縣燈展中群眾擠踏傷亡事件，也都暴露出在應急體系建設和應急預案實施方面存在著許多薄弱環節。
這些事故所帶來的慘痛教訓，再一次提示，必須加強我國應急救援體系建設，提高應急管理水平，以適應國家經濟、社會發展的緊迫需求。
  2.國外應急救援工作的現狀
  在工業發達國家，應急救援工作已經成為整個國家危機處理的一個相當重要的組成部分。尤其是進入20世紀90年代以后，一些工業發達國家把應急救援工作作為維護社會穩定、保障經濟發展、提高人民生活質量的重要工作內容。事故應急救援已成為維持國家管理正常運行的重要支撐體系之一。例如，美國、日本和歐盟的一些國家都已經建立了運行良好的應急救援管理體制，包括應急救援法規、管理機構、指揮系統、應急隊伍、資源保障和公民知情權等方面，形成了比較完善的應急救援系統，并且逐漸向建立標準化應急管理體系（SEMS）方向發展，使整個應急管理工作更加科學、規范和高效。
  美國在20世紀70年代以前，應急工作采用的是地方政府各自為政、社會救援力量和國家救援力量并存的措施。由于體制上的不順，一旦發生突發事件，很難把這些救援力量統一協調起來，使國家應對危機的能力受到很大的限制。1979年后，美國通過立法，將全國100多個聯邦應急機構的職能進行統一，成立了聯邦緊急管理署（FEMA），接管聯邦保險局、國家火災預防和控制管理局、國家氣象服務組織、聯邦災害管理局的一些工作。FEMA是一個獨立的、直接向總統負責的機構。下設國家應急反應隊，由16個與應急救援有關的聯邦機構組成，實施應急救援工作。聯邦和州均設有應急救援委員會，負責指揮和協調工作。2001年，FEMA有工作人員2600余名，另有5000多名災害預備人員，當年財政預算約36億美元，其中應急資金約26億美元。FEMA在應對各類重大事故或突發事件方面發揮了重要作用。在“9.11”事件之后，美國進一步加強改善了國家應急救援的工作體制和機制，成立了國土安全部，全面負責事關國家安全的應急事務，同時大幅增加了財政投入，使其應對社會危機的能力進一步增強。
  俄羅斯于1994年設立聯邦緊急事務部，負責整個聯邦應急救援的統一指揮和協調，直接對總統負責。內部設有人口與領土保護司、災難預防司、部隊司、國際合作司、放射物及災害救助司、科學與技術管理司等部門，同時下設俄羅斯聯邦森林滅火機構委員會、俄羅斯聯邦抗洪救災委員會、海洋及河流盆地水下救災協調委員會、俄羅斯聯邦營救執照管理委員會等機構。在全國范圍內，以中心城市為依托，下設9個區域性中心（莫斯科、圣彼得堡、頓河羅斯托夫、薩馬拉、葉卡塔琳娜堡、諾瓦西比斯克、契塔和卡巴、洛夫斯克等），負責89個州的救災活動。每個區域和州設有指揮控制中心。司令部往往設在有化學工廠的城鎮,下轄中央搜索分隊80個, 分隊約由200名隊員組成。聯邦緊急事務部及其所屬應急指揮機構和救援隊伍在應對突發事件、各類災害和社會危機等方面都發揮了重要作用，成為與國防部、外交部并列的重要國家部門。
  經過多年努力，工業發達國家和一些發展中國家都建立了符合本國特點的應急救援體系，包括建立國家統一指揮的應急救援協調機構，擁有精良的應急救援裝備、充足的應急救援隊伍、完善的工作運行機制。國外應  急救援體系的發展過程既有先進的經驗值得借鑒，也有一些教訓應當汲取：
  應急救援工作的組織實施必須具有堅實的法律保障；
  應急救援指揮應當實行國家集中領導、統一指揮的基本原則；
  國家要大幅度地增加應急體系建設的整體投入；
  中央和地方政府要確保應急救援在國家政治、經濟和社會生活中不可替代的地位；
  國家應急體系的管理日趨標準化、國際化；
  應急救援的主要基礎是全社會總動員。
  3.我國應急救援工作存在的差距與主要問題
  (1)應急救援力量分散，應急指揮職能交叉
  應急救援力量分散于多個部門，各部門根據自身災害特點建立了相對獨立的應急體系，這些應急救援力量在指揮和協調上，基本上僅局限于各自領域，沒有完全建立相互協調與統一指揮的工作機制。由于應急力量的分散，應急力量和資源還缺乏有效整合和統一協調機制，當發生重特大生產安全事故，尤其是發生涉及多種災害或跨地區、跨行業和跨國的重特大事故時，僅僅依靠某一部門的應急力量和資源往往十分有限；而臨時組織的應急救援力量，則往往存在職責不明、機制不順、針對性不強等問題，難以協同作戰，發揮整體救援能力。
  (2)應急管理薄弱，應急反應遲緩
  我國多數地方與部門沒有明確的應急工作的統一管理機構，整個應急救援體系缺乏統一規劃、監督和指導，導致各部門應急救援體系各自為政，不可避免地造成應急能力和管理水平參差不齊，以及資源配置上的浪費。而地方各級人民政府面對相互孤立的眾多應急救援體系，無論從經費、人員，還是從救援體系的建立和管理上都無所適從；有的即使建立了一些應急救援組織，但對應急隊伍的建設、救援裝備的配備、維護和應急響應機制等缺乏行之有效的管理，也沒有建立完善的應急信息網絡化管理以及有效的技術支持體系，加上缺乏經常性的應急演練和訓練有素的專業標準人員與培訓合格的志愿人員，導致體系的應急反應遲緩，應急能力低下。
  (3)應急裝備數量不足和落后，救援能力差
  我國的應急救援裝備普遍存在數量不足、技術落后和低層次重復建設等問題，即使是已經非常完善的公安消防體系，在相當一部分城市也存在應急裝備和器材數量不足的現象，更不用說配備針對性強的、特殊用途的先進救援裝備了。在我國礦山和化學事故應急救援中，企業的救護隊和消防隊起著十分重要的作用，但企業應急隊伍的建設普遍存在重視程度不夠、經費不足的現象，應急裝備和消防系統及器材的欠賬較多、數量不足，而且缺乏有效的維護，一旦發生重大事故，工程搶險手段原始、落后，很難有效地發揮應有的應急救援能力。
  (4)應急法制基礎不健全
  我國涉及應對突發事件的法律、行政法規和部門規章有126件，包括35件法律，36件行政法規，55件部門規章。另外，還有相關文件111件，這構成了我國應急法制基礎。但缺少高層次的法律，我國現行憲法僅對戒嚴、動員和戰爭狀態等問題作了原則規定，缺乏對重大安全事故、地震、洪水、瘟疫等其他各類突發事件引起的緊急狀態的規定。由于缺少統一的緊急狀態立法，對各種緊急狀態的共性問題缺乏統一規定，導致出現緊急狀態后，政府與社會成員、中央與地方的責任劃分不清，行使權利與履行職責的程序不明，各種應急措施不到位，嚴重影響了及時、有效地應對重大事故。有些應急制度是由部門規章或者規范性文件確定的，規范性不強，效力不高，相互之間缺乏銜接，甚至存在矛盾，不利于有關部門工作之間的協調與配合。
  (5)應急預案操作性差，應急難以有序進行
  據初步調查，按國務院及相關部門職責，需制定突發事件應急預案的有48個部門和單位，這些部門和單位已有應急預案77件，正在制定的有31件。大多數省、市、自治區地方人民政府和部分企業也制定了一些應急救援預案。這些預案在應對各類突發事件、減少生命財產損失、維護社會穩定方面發揮了重要作用，但各地、各部門的工作不平衡，預案操作性較差，存在一些缺陷。這些缺陷集中表現在：預案需求分析不足（應急能力與脆弱性分析等），預案框架結構與層次不盡合理，目標、責任與功能不夠清晰準確，包括分級響應和應急指揮在內的運作程序缺乏標準化規定等。
  目前，我國應急管理中普遍存在的一個問題是缺乏必要的應急演練，如果預案只停留在文本文件上，而沒有進行有針對性的實際演練，這種預案的效果很難保證，即使預案策劃十分周密、細致，也只能是紙上談兵。因此，應急演練不但是應急預案中必不可少的組成部分，也是應急管理體系中最重要的活動之一。

  建設應急體系的指導思想與框架設計

  應急救援是公共安全中一個非常重要的工作，尤其對城市的公共安全更為突出。城市公共安全系統主要由重大工業裝置、城市基礎設施（生命線）、重大工程、公眾集聚場所、自然災害、交通、突發公眾事件和公共衛生事件這8方面組成，其中任何一個子系統發生事故、災難，都可能造成嚴重的后果。這些事故、災難大致分為3類：安全事故、自然災害、人為突發事件。針對每一類事故、災難的具體措施可能千差萬別，但其基本應急模式是一致的，也可以由一個綜合的標準化應急體系來完成。
應急體系總的目標是：控制事態發展，保障生命財產安全，恢復正常狀態。這3個總體目標也可以用減災、防災、救災和災后恢復來表示。由于各種事故、災難種類繁多，情況復雜，突發性強，覆蓋面大，應急活動又涉及高層管理到基層人員各個層次，從公安、醫療到環保、交通等不同領域，這都給應急日常管理和應急救援指揮帶來了許多困難。解決這些問題的惟一途徑是建立起科學、完善的應急體系和實施規范有序的標準化運作程序。
  一個完整的應急體系應由組織體制、運作機制、法制基礎和應急保障系統4部分構成（見圖1）。
應急體制建設中的管理機構是指維持應急日常管理的負責部門；功能部門包括與應急活動有關的各類組織機構，如公安、醫療等單位；應急指揮包括應急預案啟動后，負責應急救援活動場外與場內的指揮系統；而救援隊伍則由專業和自愿人員組成。
  應急救援活動一般劃分為應急準備、初級反應、擴大應急和應急恢復4個階段，應急機制與這些應急活動都密切相關。應急運作機制主要由統一指揮、分級響應、屬地為主和公眾動員這4個基本機制組成。統一指揮是應急活動的最基本原則。應急指揮一般可分為集中指揮與現場指揮，或場外指揮與場內指揮幾種形式，但無論采用哪一種指揮系統，都必須實行統一指揮的模式，無論應急救援活動涉及單位的行政級別高低和隸屬關系如何，都必須在應急指揮部的統一組織協調下行動，有令則行，有禁則止，統一號令，步調一致。分級響應是指在初級響應到擴大應急的過程中實行分級響應的機制。擴大或提高應急級別的主要依據是事故災難的危害程度、影響范圍和控制事態能力，而后者是“升級”的最基本條件。擴大應急救援主要是提高指揮級別，擴大應急范圍等。屬地為主是強調“第一反應”的思想及以現場應急和現場指揮為主的原則。公眾動員機制是應急機制的基礎，也是整個應急體系的基礎，我國在這方面普遍差距較大。上述這些應急機制應充分地反映在應急預案當中。
  法制建設是應急體系的基礎和保障，也是開展各項應急活動的依據。與應急有關的法規可分為4個層次：一是由立法機關通過的法律，如緊急狀態法、公民知情權法和緊急動員法等；二是由政府頒布的規章，如應急救援管理條例等；三是包括預案在內的以政府令形式頒布的政府法令、規定等；四是與應急救援活動直接有關的標準或管理辦法。
  列于應急保障系統第一位的是信息與通訊系統，構筑集中管理的信息通訊平臺是應急體系最重要的基礎建設，應急信息通訊系統要保證所有預警、報警、警報、報告、指揮等活動的信息交流快速、順暢、準確，以及信息資源共享；物資與裝備不但要保證有足夠的資源，而且還一定要實現快速、及時供應到位；人力資源保障包括專業隊伍加強和志愿人員以及其他有關人員的培訓教育；應急財務保障應建立專項應急科目，如應急基金等，以保障應急管理運行和應急反應中各項活動的開支。

  應急體系建設中的幾個重要問題

  1.應急預案編制
  應急預案從功能與目標上可以劃分為4種類型：綜合預案、專項預案、現場預案和應急救援方案。
綜合預案是總體、全面的預案，以場外指揮與集中指揮為主，側重在應急救援活動的組織協調。
專項預案主要針對某種特有和具體的事故、災難風險（災害種類），如地震、重大工業事故等，采取綜合性與專業性的減災、防災、救災和災后恢復行動。
  現場預案則以現場設施或活動為具體目標而制定和實施的應急預案，如針對某一重大工業危險源，特大工程項目的施工現場或擬組織的一項大規模公眾集聚活動，預案要具體、細致、嚴密。
  應急救援方案主要是針對一些單項、突發的緊急情況所設計的具體行動計劃。
  從行政層面上，預案可劃分為國家、省、市和企業（包括社區）4級。除非出現涉及全國或性質嚴重的特別重大事故災難的危急處置情況外，國家預案總體是一種宏觀管理，以場外應急指揮為主的綜合性預案。省一級預案同國家預案大體相似。市一級預案是整個預案體系中的核心部分，應既有場外應急指揮，也有場內應急救援指揮，還包括應急響應程序和標準化操作程序。所有應急救援活動的責任、功能、目標要清晰、準確，每一個重要程序或活動必須通過現場實際演練與評審。企業級預案大多是一種現場預案，以場內應急指揮為主，它強調具體的應急救援對象和應急活動的實踐性。
  無論是哪一種預案，其基本結構都可采用1+4的結構模式，即一個基本預案加上功能（職能）設置、特殊風險預案、應急標準化操作程序（SOPS）和保障支持系統4個分預案。
  基本預案也稱“領導預案”，其主要內容包括最高行政領導承諾、基本方針政策、主要職責分工、任務與目標、基本應急程序等。
  功能設置分預案中要明確從應急準備到應急恢復全過程的每一個應急活動中各相關部門應承擔的責任和目標，每個單位的應急功能要以分類條目和單位——功能矩陣表來表示，還要以部門之間簽署的協議書來具體落實。
  特殊風險分預案是建立在公共安全風險評價的基礎上，按照自然災害（地震、洪水、風暴等）、安全事故（危險化學品等）、突發事件和突發公共衛生事件分類，提出其中若干類不可接受風險。根據風險的特點，針對每一特殊風險中的應急活動，分別劃分相關部門的主要負責、協助支持和有限介入3類具體的職責。
應急標準化操作程序（SOPS）主要是針對每一個應急活動執行部門，在進行某幾項或某一項具體應急活動時所規定的操作標準，這種操作標準包括操作指令檢查表和對檢查表的說明，一旦應急預案啟動，相關人員可按照操作指令檢查表，逐項落實行動。
  2.標準化應急響應程序
  應急體系的應急響應程序按過程可分為接警、響應級別確定、報警、應急啟動、救援行動、擴大應急、應急恢復和應急結束幾個過程（見圖2）。
  事故災難發生后，報警信息應迅速匯集到應急救援指揮中心，并立即傳送到各專業或區域應急指揮中心。性質嚴重的重大事故災難的報警應及時向上級應急指揮機關和相應的行政領導報送。接警時應做好事故的詳細情況記錄和聯系方式等。報警得到初步認定后，應立即按規定程序發出預警信息和及時發布警報。
  應急救援指揮中心接到警報后，應立即建立與事故現場的地方或企業應急機構的聯系，根據事故報告的詳細信息，對警情做出判斷，由應急中心值班負責人或現場指揮人員初步確定相應的響應級別。
  如果事故不足以啟動應急救援體系的最低響應級別，通知應急機構和其他有關部門后響應關閉。
  應急響應級別確定后，相應的應急救援指揮中心按所確定的響應級別啟動應急程序，如通知應急救援指揮中心有關人員到位，開通信息與通訊網絡，調配救援所需的應急資源（包括應急隊伍和物資、裝備等），派出現場指揮協調人員和專家組等。
  現場應急指揮中心迅速啟用后，救援中心應急隊伍要及時進入事故現場，積極開展人員救助、工程搶險等有關應急救援工作，專家組為救援決策提供建議和技術支持。當事態仍無法得到有效控制時，應向上級救援機構（場外應急指揮中心）請求實施擴大應急響應。
  救援行動完成后，進入臨時應急恢復階段，包括現場清理、人員清點和撤離、警戒解除、善后處理和事故調查等。
  應急響應結束后，應由應急救援指揮中心按照規定程序宣布應急響應結束（關閉）。
在上述應急響應程序的每一項活動中，具體負責人都應按照事先制定的標準操作程序來執行。
  3.應急演練
  演練的目的一方面是檢查預案的科學性與可行性，并對應急預案的缺陷進行診斷；另一方面也是提高應急救援體系的反應能力、救援能力以及協同作戰能力的重要手段。為檢驗和提高應急救援體系的實戰能力，各級應急指揮中心都應制定相應的演練計劃。應急演練的具體形式既可以是桌面演練，也可以是實戰模擬演練。無論哪種形式，都可以分為單項演練、組合演練和全面演練。
單項演練是為了發展和熟練某些基本操作或完成某種特定任務所需的技術而進行的演練，如通訊聯絡、通知、報告程序，人員、裝備及物資器材到位，化學監測與偵察等。
組合演練是將具有較緊密聯系的多個應急任務組合在一起進行演練，其目的是要達到交流信息，加強各應急救援組織之間的配合和協調性。組合演練可能涉及多個應急救援組織，如化學監測、偵察與消毒去污之間的配合等。
  全面演練是應急體系內所有承擔應急救援任務的組織或其中絕大多數組織參加的演練，主要目的是驗證各應急救援組織執行任務的能力，檢查相互之間的協調能力，能否充分高效地調配和利用應急資源和應急力量。
制定演練計劃時應充分考慮到演習人員和演習對象的承受能力，周密設計，精心組織，避免或減少由演習帶來的公眾恐慌和社會壓力，尤其不能造成不應有的誘發事故，導致人員生命財產損失。
演練結束后，應對演練的結果進行總結和評估，對演練中暴露出的問題和不足應及時解決，必要時提請上級應急機構予以協調解決。
  演練的目標應側重在現實應急能力評估和應急缺陷（包括脆弱性）分析上，以便通過持續改進，提高應急能力。