為加強非煤礦山外包工程的安全管理和監督,明確安全生產責任，防止和減少生產安全事故，國家安全監管總局制定了《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，于2013年7月29日國家安全監管總局局長辦公會議審議通過，并于2013年8月23日以國家安全監管總局令第62號公布，自2013年10月1日起施行。

一、制定《辦法》的必要性

  隨著我國市場經濟的深入發展，非煤礦山外包工程越來越普遍，外包施工事故也呈多發態勢，2009年至今，全國非煤礦山共發生11起重大事故，其中6起是外包施工事故。2010年，國家安全監管總局監管一司對全國具有代表性的223家非煤礦山企業進行了問卷調查，涉及員工近72萬人，其中外包隊伍占員工總數的32.3%。例如，內蒙古自治區70%以上的地下礦山使用外包隊伍；浙江省取得非煤礦山安全生產許可證的采掘施工企業134家、從業人員約30萬人，這些人員分布全國各地，以承包工程項目部的形式從事非煤礦山外包施工作業活動。工程外包已成為非煤礦山采掘施工的重要形式，隨著礦產資源需求的增長，還有不斷擴大的趨勢。

  這些年來，《安全生產法》等法律法規，對規范非煤礦山外包施工市場、加強外包工程安全管理起到了一定作用。但因非煤礦山領域出現的新情況新問題，現有法律法規缺乏明確具體規定。主要包括：一是發包單位與承包單位的安全責任不夠明確具體，雙方簽訂的安全生產管理協議約束性差；二是外包工程安全準入門檻低，承包工程總公司對其項目部監管不到位，承包項目部的安全管理薄弱，承包施工隊伍素質差，缺乏基本的技術支撐；三是政府監管方式缺乏科學性，安全監管部門對外包工程監管經驗不足、執法依據不充分，等等。

  此外，由于外包工程安全管理涉及范圍廣，國家安全監管總局的部門規章難以解決包括非煤礦山采掘施工定額預算、用工、項目招投標等方面存在的問題。本著從實際出發的原則，在國家安全監管總局的部門規章權限范圍內，針對條件成熟部分的非煤礦山外包工程安全管理內容制訂相關辦法，解決當前存在的突出問題，盡量滿足外包工程安全管理工作需要。

二、《辦法》的制定過程

  自2010年以來，《辦法》的制定經歷了立法調研、起草編制和修改完善三個階段。起草小組多次深入非煤礦山企業比較集中的省區和有代表性的金屬非金屬地下和露天礦山、陸上和海上石油天然氣企業，召開了60多場次座談討論會，征求各級安全監管部門及其他相關部門、非煤礦山企業和技術服務機構相關人員的修改意見，經過反復修改完善，充分吸收各方面的意見，《辦法》逐步成熟完善。

三、《辦法》的主要內容

  《辦法》分六章，共四十四條。包括：總則、發包單位的安全生產職責、承包單位的安全生產職責、監督管理、法律責任、附則。根據《安全生產法》等相關法律法規，針對非煤礦山外包工程中存在的主要問題，對發包和承包單位安全生產職責以及政府監督管理職責作明確規定。

(一)《辦法》的適用范圍。

  《辦法》第一章第二條明確適用范圍是在依法批準的礦區內，金屬非金屬礦山和石油天然氣企業以外包工程的方式進行工程施工作業或者技術服務活動的安全管理和監督。金屬非金屬礦山包括勘探、建設、生產、閉坑等工程施工作業活動，石油天然氣包括勘探、開發、儲運等工程與技術服務活動。適用范圍基本涵蓋了在依法批準的礦區內，金屬非金屬礦山和石油天然氣開采期各階段的外包工程安全管理和監督。

  本條對不適用的方面也作了規定，即各類房屋建筑及其附屬設施以及礦區范圍外的交通建設外包工程安全管理和監督。

(二)立法基本原則。

  《辦法》第一章第三條規定非煤礦山外包工程(以下簡稱外包工程)的安全生產，由發包單位負主體責任。這是基于外包工程及其最終收益屬于發包單位，那些與外包工程安全生產密切相關的安全投入以及對承包單位相關條件的審查等事項，都必須由發包單位負責。作為總則規定，由發包單位負安全生產主體責任的思想貫穿整個《辦法》中。同時，因工程施工的現場是承包單位作業場所，其從業人員、設備設施和作業環境等安全都應當由承包單位負責管理，因此，《辦法》規定承包單位對其施工現場的安全生產負責。

(三)建立激勵約束機制。

  《辦法》第一章第五條規定非煤礦山企業應當建立激勵和約束機制。目前，政府與企業對外包工程安全生產都缺乏有效的激勵約束，承包單位干好干壞區別不大，安全管理優劣缺乏評判標準，缺少信息溝通平臺。為此，有必要建立激勵約束機制，并通過建立全國的非煤礦山外包工程信息平臺，將承包單位的業績、安全管理水平和事故情況公布于眾，獎優罰劣，引導優勢企業不斷壯大，淘汰一批落后企業，提升非煤礦山外包工程安全管理水平。

(四)發包單位的安全生產職責。

  《辦法》第二章對發包單位應當承擔的安全生產責任作了具體規定，主要包括對發包單位的基本要求、審查承包單位資格、安全管理協議、安全投入保障、監督和管理責任等方面進行了規范。

1.發包單位基本要求。《辦法》第六條規定發包單位應當依法設置安全管理機構或配備專職安全管理人員，應當依法取得非煤礦山安全生產許可證。這是非煤礦山企業準入的基本門檻。所謂依法取證，是要求發包單位應當依照《非煤礦山企業安全生產許可證實施辦法》的規定取證，若發包單位處于基建階段，則不在此范圍。

  本條還規定發包單位不得擅自壓縮外包工程合同約定的工期。合同工期是根據工程規模、特點和施工組織設計而約定的，擅自壓縮工期會嚴重影響外包工程生產安全。這些年來，發生不少因發包單位要求承包單位趕工期而導致事故的案例。為了保障外包工程安全生產，《辦法》對此作了特別強調。

2.審查承包單位的資格�！掇k法》第七條規定發包單位應當審查承包單位的非煤礦山安全生產許可證和相應資質，以及承包單位項目部的安全管理機構、規章制度、技術管理人員、主要設備設施和安全教育培訓等情況。因體現承包單位安全管理水平的基本要件就是有關證照和資質，確保承包單位及其項目部的相應施工能力和安全管理水平，是外包工程安全生產的關鍵。

3.簽訂安全生產管理協議。《辦法》第八條規定發包單位應當與承包單位簽訂安全生產管理協議，并對協議內容作出具體規定，包括安全投入、隱患排查治理和安全教育培訓等七項內容。雖然《安全生產法》在這方面有原則規定，但因規定不具體而使協議的約束性、有效性不夠，不利于發包和承包單位依法履行安全生產職責，安全監管部門難于有效執法。同時，由于協議普遍存在內容針對性不強，特別是發包單位在簽訂協議上較為強勢，甚至出現風險和事故后果由承包單位承擔等不利于安全生產的不公平條款，《辦法》第八條不僅對協議內容做出具體規定，還為了使其更具有操作性，國家安全監管總局將另行制定統一的非煤礦山外包工程安全管理協議文本格式。企業應在統一文本格式基礎上，簽訂符合自身實際的補充條款。

4.發包單位負責安全投入保障�！掇k法》第九條規定發包單位是外包工程安全投入的責任主體。安全投入是保障外包工程安全生產的一個非常重要的因素，也是體現發包單位承擔安全生產主體責任的要件，因此，發包單位必須按照國家有關規定和合同約定，保障施工作業安全所需資金。同時，發包單位還負責對合同約定以外發生的隱患排查治理等有關安全生產所需費用，應當從合同價款以外的資金中予以保障。

5.發包單位的監督責任�！掇k法》第十條就石油天然氣總發包單位、分項發包單位以及金屬非金屬礦山總發包單位，對其承包單位應當承擔的監督責任進行了規定，主要包括每半年對承包單位的施工資質、施工現場安全管理和相關信息報告等情況進行一次檢查。

  石油天然氣外包工程，其發包單位與承包單位因分工不同以致施工作業的內容也不同，屬于產業鏈的上下游不同生產階段，在施工設備、技術與工藝等方面有較大差異，相對外包工程而言，承包單位比發包單位具有更多的技術優勢；而金屬非金屬礦山總發包單位一般為缺乏非煤礦山建設或生產技術能力的投資方，在技術管理人員和設備設施的配備上十分有限，自身不具備采掘施工作業能力。由于上述發包單位對承包單位在履行具體的管理職責上存在局限性，《辦法》只規定上述發包單位應當履行監督職責。

6.發包單位的管理責任。《辦法》第十一條針對金屬非金屬礦山分項發包單位，規定其應當將承包單位及其項目部納入本單位的安全管理體系，實行統一管理；同時，還規定了分項發包單位對其承包單位應當重點管理的內容，如民用爆炸物品管理、隱患排查治理等，特別是外包工程的作業現場應當實施全過程監督檢查。

  金屬非金屬礦山企業實行分項發包的，該分項發包單位在設備、工藝與技術、管理機構、人員配備等方面，應當具備對承包單位實施安全管理的能力；同時，金屬非金屬礦山企業實施分項發包，在某種程度上是為了節約成本或是轉嫁風險。為了保障外包工程安全生產，防止因轉嫁風險而削弱相應的安全管理，本規定要求金屬非金屬礦山分項發包單位，將承包單位及其項目部納入分項發包單位的安全管理體系，對承包單位實行統一管理。

7.地下礦山的發包規定。《辦法》第十二條對地下礦山的發包工作進行了相應規定，主要包括對地下礦山一個生產系統進行分項發包的，承包單位原則上不得超過3家；對生產礦山的主要生產系統，如主通風、主提升、主供風等系統及其設備設施的運行管理不得實行分項發包。由于一個生產系統的承包單位數量越多，相互影響會越大，越不利于安全生產，因此，對承包單位的數量原則上控制在3家以內。而主通風、主提升、供排水、供配電、主供風系統是地下礦山中的關鍵環節，技術要求高，發生故障的可能性大，其運行狀況將影響整個生產系統的安全生產，因此，不允許將其分項發包。但對地下礦山一個生產系統實行總發包的情況除外。

8.發包單位的應急救援要求。第十五條針對外包工程實行總發包和分項發包的應急救援要求分別作出規定。由于總發包單位承擔監督職責，本條規定其負責督促總承包單位統一組織編制外包工程事故應急預案，即由總承包單位負責應急預案的編制工作；而分項發包單位承擔管理職責，本條規定其負責將承包單位負責編制的現場應急處置預案納入本單位應急預案體系，即分項發包單位負責編制應急預案的同時，還需將承包單位的現場應急處置預案納入其預案體系中�，F場應急處置預案作為應急預案的組成部分,從現場應急準備到響應都與承包單位緊密相關，為此，現場應急處置預案由承包單位負責編制，《辦法》第三章第二十五條既有此規定。

9.發包單位負責事故數據統計。《辦法》第十六條規定外包工程發生的事故，其事故統計數據納入發包單位的統計范圍。鑒于發包單位負外包工程安全生產主體責任，其安全管理水平和安全責任的落實將直接影響外包工程安全生產，尤其是外包工程從其屬性上看是發包單位的，按照事故數據以事故發生地負責統計為原則，國家據此作了統一規定。事故統計與事故責任是兩個概念。外包工程的事故統計只是對事故起數、死亡人數等相關數據進行統計，并不反映發包單位還是承包單位責任及其大小；事故責任必須根據事故調查處理結論來劃分。

(五)承包單位的安全生產職責。

  《辦法》第三章主要對總承包和分項承包的要求，承包單位的施工資質、項目部管理、現場安全管理、教育培訓、信息管理等方面進行了規范。

1.總承包與分項承包的要求�！掇k法》第十八條針對總承包和分項承包單位的安全生產責任分別作出規定。由于總承包單位對承攬工程實行分項發包時，其身份即轉換為發包單位，為防止總承包單位逃避對分包單位所應承擔的責任，本條規定總承包單位對施工現場安全生產負總責，分項承包單位按照分包合同的約定對總承包單位負責；并規定總承包和分項承包單位就分包工程的安全生產承擔連帶責任。

  同時，依據有關法律法規的規定，本條特別強調總承包單位將外包工程分包給其他單位的，其外包工程的主體部分應當由總承包單位自行完成；并禁止承包單位轉包其承攬的外包工程，禁止分項承包單位將其承攬的工程再次分包。

2.承包單位的證照和資質�！掇k法》第十九條規定承包單位應當依法取得非煤礦山安全生產許可證和相應等級的施工資質，并在其資質范圍內承包工程。本條規定依法取證，是指承包單位應當根據《非煤礦山企業安全生產許可證實施辦法》規定范圍進行取證，其規定范圍以外的承包單位則無須取證。承包單位的施工資質是證明其施工能力的依據，為了提高準入門檻，本規定要求承包單位的施工資質必須與其承攬工程規模相匹配，除了礦山建設和閉坑工程應當依據《建筑業企業資質等級標準》規定的資質要求外，還對金屬非金屬礦山的生產、作業工程的資質等級做出具體規定。

  考慮到石油天然氣專業分工種類繁多，除了按照現行的國家有關部門規定的施工資質外，對國家尚無施工資質規定的情況，本條規定由國家安全監管總局或者國務院有關部門按照各自的管理權限確定。

3.承包單位對項目部的管理責任�！掇k法》第二十條規定承包單位對所屬項目部每半年至少進行一次安全生產檢查，對項目部人員每年至少進行一次安全生產教育培訓與考核。解決目前普遍存在承包單位對項目部疏于管理、事故頻發等問題，本條對項目部管理作出量化規定，強化承包單位對項目部管理的責任。

  本條還特別強調禁止承包單位以轉讓、出租、出借資質證書等方式允許他人以本單位的名義承攬工程。針對目前外包工程存在大量掛靠現象，一些施工隊通過交付管理費后以項目部身份掛靠有資質的承包單位，并利用承包單位的施工資質承攬外包工程，造成不符合條件的施工隊進入外包施工領域，這種現象必須堅決制止。

4.承包單位及項目部的要求。《辦法》第二十一條對承包單位及其項目部應當根據承攬工程的規模和特點，依法健全安全生產責任體系，完善安全生產管理基本制度，設置安全生產管理機構等方面提出要求。這是承包單位及其項目部應當具備的安全管理基本條件要素，也是承包單位和項目部承攬工程的安全準入門檻。

  同時，本條還特別規定承包地下礦山工程的項目部應當配備與工程施工作業相適應的專職工程技術人員，項目部具備初中以上文化程度的從業人員比例應不低于50%，項目部負責人應當取得安全資格證后方可上崗，承包地下礦山工程的項目部負責人不得同時兼任其他工程的項目部負責人。這是根據當前項目部普遍存在缺少工程技術和安全管理人員，從業人員素質低等問題，為了加強外包工程安全管理對項目部提出的基本要求。

5.承包單位現場安全管理責任。《辦法》第二十三條規定承包單位應當按照規定制定施工方案，定期排查并及時治理事故隱患；地下礦山工程承包單位及其項目部的主要負責人和領導班子其他成員應當按照規定執行帶班下井制度。施工方案是外包工程設計的細化和施工作業指導，是外包工程施工有計劃、有程序，并符合標準規范的基本條件；現場管理是外包工程安全管理的重點和難點，承包單位對其施工現場安全生產負責。為此，本條針對承包單位及其項目部應負的現場作業安全管理責任提出明確具體要求。

6.承包單位信息報告制度。《辦法》第二十七條規定承包單位在登記注冊地以外的省(區、市)從事施工作業的，應當向作業所在地的縣級以上安全監管部門就有關外包工程概況和本單位資質等級、有關人員和設備設施等情況作出書面報告。為了便于地方安全監管部門加強對外包工程的安全監管，本條明確由承包單位負責將有關外包工程方面的信息告知作業地縣級以上安全監管部門。在以往工作中，有些地方安全監管部門對屬于告知性備案當作審查性備案是不妥的。為避免這種現象的發生，本條規定以書面報告的方式。

(六)政府的監督管理責任。

  《辦法》第四章主要從事故處理、監督檢查和信息管理等方面對政府安全監管部門的監督管理責任進行了規定。

1.加強對事故多發承包單位監管�！掇k法》第二十八條規定承包單位發生較大以上責任事故或者一年內發生三起以上一般事故的，事故發生地省級安全監管部門要向承包單位許可頒證機關通報；發生重大以上事故的，要請承包單位許可頒證機關參加事故調查處理工作。為使承包單位的許可頒證機關及時掌握相關信息，加強對異地施工的承包單位監管，本條對事故發生地安全監管部門提出上述要求，目的是施工地和頒證地安全監管部門要共同加強對承包單位的安全監管。

2.安全監管部門重點檢查事項�！掇k法》第二十九條對安全生產監督管理部門就發包單位和承包單位應當重點檢查的事項分別作出具體規定。主要包括發包和承包單位持證情況；分包單位安全投入、安全生產管理協議簽訂等情況；承包單位施工資質及其項目部安全管理機構、技術力量配備等情況。規定要求安全監管部門加強對發包和承包單位雙方的監督檢查，并應重點檢查違法發包、轉包、分項發包等行為。

3.建立安全生產信息平臺�！掇k法》第三十條規定安全生產監督管理部門應當建立外包工程安全生產信息平臺，將承包單位有關信息記錄到承包單位安全生產業績檔案，建立并實施安全生產信譽評定和公告制度。通過該平臺實現信息共享，使各級安全監管部門和廣大非煤礦山企業及時掌握外包施工單位的相關信息，實現優勝劣汰，促進非煤礦山外包工程安全管理水平的提高。

四、實施《辦法》的對策措施

  《辦法》的頒布實施，將有利地推動和加強非煤礦山外包工程安全管理工作，各級安全監管部門和廣大非煤礦山企業應當認真學習《辦法》，并堅決遵照執行《辦法》的各項規定。

一是加強《辦法》的宣傳培訓工作。各級安全監管部門和廣大非煤礦山企業應當加強對《辦法》的宣傳與培訓，采取多種形式組織好安全監管人員和承包單位認真學習，深刻領會《辦法》各項規定，為貫徹落實《辦法》打好基礎。

二是認真履行外包工程安全生產職責。非煤礦山企業要嚴格履行《辦法》規定的各項安全生產職責，落實企業安全生產責任。發包單位要加強對承包單位安全生產的監督或管理，認真審查承包單位的施工能力，保證外包工程的安全投入；承包單位要具備外包工程所需的施工資質，加強對其項目部的管理，保證項目部符合《辦法》規定的各項條件，防止和減少外包施工生產安全事故。

三是強化非煤礦山外包工程安全監管。《辦法》的頒布，為安全監管部門依法履行非煤礦山外包工程安全監管職責提供了法律依據。各級安全監管部門應當依據《辦法》賦予的監管責任，加強對非煤礦山外包工程發包單位與承包單位的安全監督管理，嚴格依照《辦法》對發包和承包單位安全生產職責的規定做好監督執法檢查工作，提高外包工程安全監管水平。

四是做好《辦法》實施細則制定工作。由于各地區和非煤礦山外包工程具體情況差別較大，為落實好《辦法》的各項規定，提高其操作性，各省級安全監管部門應當根據《辦法》結合本地實際制定實施細則。例如，除了深凹露天、高陡邊坡及地質條件復雜的大型露天礦山外，總承包其他露天礦山工程、分項承包金屬非金屬礦山工程，應當具備礦山工程施工總承包或者相關的專業承包資質的具體規定；承包單位安全生產信息管理辦法等。

五是在實踐中不斷總結完善《辦法》。非煤礦山外包工程涉及范圍廣、內容復雜，將《辦法》定為暫行辦法，就是希望通過一段時間的實踐檢驗，在總結經驗和修正問題的基礎上，不斷完善《辦法》，使之更符合非煤礦山外包工程安全管理實際，為防止和減少因外包施工造成事故作出應有貢獻。