摘要：闡述應(yīng)用經(jīng)濟手段強化大氣環(huán)境管理的必要性及其特點與類型，介紹經(jīng)濟手段在各國的應(yīng)用情況，分析我國運用環(huán)境經(jīng)濟手段防治大氣污染的問題與前景，并給出建議。

　　關(guān)鍵詞：經(jīng)濟管理  大氣環(huán)境  環(huán)境管理

　　1引言

　　目前，我國正處于從傳統(tǒng)向現(xiàn)代加速轉(zhuǎn)型的歷史時期，經(jīng)濟持續(xù)增長，市場化改革程度加深，由此也導(dǎo)致對自然資源的開發(fā)程度加大，污染物排放量急劇增長。2000年《中國環(huán)境狀況公報》指出，全國城市空氣污染依然嚴重，空氣質(zhì)量達到國家一級標準的城市僅占三分之一。隨著環(huán)境壓力的不斷增加，傳統(tǒng)的大氣環(huán)境管理體制在市場經(jīng)濟面前日顯僵化、缺乏效率。對此，國務(wù)院明確指出：“隨著經(jīng)濟體制改革的深入，市場機制在我國經(jīng)濟生活中的調(diào)節(jié)作用越來越強，企業(yè)經(jīng)營機制也在逐步發(fā)生變化，因此，各級政府應(yīng)更多地運用經(jīng)濟手段來達到保護環(huán)境的目的。”

　　2應(yīng)用經(jīng)濟手段的必要性

　　20世紀初，英國經(jīng)濟學(xué)家庇古提出環(huán)境問題的經(jīng)濟手段。他提出將由工廠自由排放污染造成的外部成本，以政府征稅的方式（即通常所說的庇古稅）而使其企業(yè)內(nèi)部化的設(shè)想。一般認為，當某種手段可以影響污染者行為的成本與收益估算時，這種手段可稱之為“經(jīng)濟”手段[1]。具體表現(xiàn)為在污染者和公眾之間出現(xiàn)財政支付轉(zhuǎn)移或產(chǎn)生一個新的實際市場，如各種稅收和收費、財政補貼、排污許可證交易市場等。

　　面向市場經(jīng)濟，運用經(jīng)濟手段強化大氣環(huán)境管理的必要性主要體現(xiàn)在以下幾點。

　　2.1傳統(tǒng)的直接管制方法日益暴露出管理費用高昂、執(zhí)行困難、不利于大幅度減少環(huán)境損害的缺陷。我國環(huán)境管理體制是在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的，主要以行政、法規(guī)等直接管制手段為主，其典型特征是政企不分、行政干預(yù)過多、環(huán)保職能部門作用弱化。

　　2.2經(jīng)濟市場化要求大氣環(huán)境管理市場化。一直以來，人們認為環(huán)境資源無主無價，取之不盡、用之不竭，對環(huán)境資源的稀缺性和有限性認識不足，環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)不清。所有這些障礙最終導(dǎo)致“市場失靈”[2]。這也是大氣環(huán)境問題日益嚴重的經(jīng)濟根源，同時也為政府以適當經(jīng)濟手段干預(yù)提供機會和理由。

　　2.3經(jīng)濟手段的本質(zhì)特征是將環(huán)境問題的外部性內(nèi)部化，它具備一些優(yōu)于直接管制手段的特點。如經(jīng)濟手段能通過市場機制讓環(huán)境責(zé)任者承擔(dān)保護和改善環(huán)境的責(zé)任；著重宏觀調(diào)控，透明公平，易于執(zhí)行；通過改變市場信號來影響污染者的經(jīng)濟利益以此引導(dǎo)其改變行為，降低了執(zhí)行成本，使環(huán)境管理更加靈活；為環(huán)保項目籌集資金。

　　3環(huán)境經(jīng)濟手段分類

　　3.1OECD的分類

　　經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)在《環(huán)境經(jīng)濟手段應(yīng)用指南》中曾經(jīng)將環(huán)境經(jīng)濟手段分為3類：環(huán)境收費或稅收、許可證制度和押金—退款制度[3]。

　　3.2庇古手段和科斯手段

　　按照環(huán)境經(jīng)濟手段的實施主體的不同，可分為庇古手段和科斯手段[4]。所謂庇古手段是指側(cè)重于通過“看得見的手”——政府干預(yù)來保護環(huán)境，如排污收費、稅收、金融財政、押金制度等。所謂科斯手段是指側(cè)重于通過“看不見的手”——市場機制來保護環(huán)境，如建立市場、明晰產(chǎn)權(quán)、排污權(quán)交易制度等。

　　3.3曲格平等國內(nèi)專家的分類

　　曲格平將世界各國應(yīng)用在環(huán)境管理上的經(jīng)濟手段劃分為7種，見表1[5]。

表1環(huán)境經(jīng)濟手段的基本種類

經(jīng)濟手段	措施
明確產(chǎn)權(quán)	所有權(quán)：土地所有權(quán)、水權(quán)等；使用權(quán)：許可證、開發(fā)權(quán)等；
稅收手段	污染稅、原料稅、租金和資源稅；
收費制度	排污費、使用費、管理費、補償費；
建立市場	可交易的排污許可證；可交易的資源配額。
債券和押金制度	政府和企業(yè)債券；押金—退款制度；
責(zé)任制度	環(huán)境、資源損害賠償制度；保險制度、執(zhí)行鼓勵金；
財政手段	財政補貼、優(yōu)惠貸款、周轉(zhuǎn)金、環(huán)境基金。

　　4使用情況介紹

　　世界各國（包括我國）在大氣環(huán)境管理中應(yīng)用的經(jīng)濟手段種類繁多，以下就一些常用手段分類介紹。

　　4.1收費制度

　　西歐國家比較廣泛地使用排污收費和使用者收費制度。

　　德國于1904年在魯爾重工業(yè)區(qū)率先實行了排污收費制度。波蘭對火電廠排放的SO2實行總量收費，收費標準分段執(zhí)行以區(qū)分達標和不達標的排放行為，體現(xiàn)了對企業(yè)達標排放的刺激作用和在達標的前提下繼續(xù)降低污染物排放的鼓勵作用[6]。

　　我國部分地區(qū)的火電廠，從1993年開始，按排放總量交納SO2排污費。在我國2000年9月1日施行的《大氣污染防治法》第14條規(guī)定：“國家實行按照向大氣排放污染物的種類和數(shù)量征收排污費的制度，根據(jù)加強大氣污染防治的要求和國家的經(jīng)濟、技術(shù)條件合理制定排污費的征收標準�！睋�(jù)此，我國正在繼續(xù)完善現(xiàn)行的排污收費制度。目前提出的改革方案主要內(nèi)容包括排污收費標準體系、排污費資金使用與管理政策等方面[7]。其中，排污收費標準體系改革主要實現(xiàn)由超標收費向排污收費轉(zhuǎn)變、單一濃度收費向濃度與總量控制相結(jié)合的收費轉(zhuǎn)變、單因子收費向多因子收費轉(zhuǎn)變、靜態(tài)收費向動態(tài)收費轉(zhuǎn)變和由低收費標準向高于治理成本的收費轉(zhuǎn)變，同時新的收費依據(jù)將改為污染當量，以簡化收費方法。排污費資金管理改革包括：將排污費納入預(yù)算管理，取消排污費先收后用的原則；堅持排污費屬地征收，建立分級管理體制；中央集中一定比例的排污費資金，增強國家宏觀調(diào)控能力等。

　　4.2稅收手段

　　幾乎所有的OECD成員國都對含鉛汽油征收消費稅，或者對化石燃料征收碳稅，并有丹麥等4個國家征收硫稅。當然，OECD成員國征收硫稅并不完全是控制SO2排放，也是為了增加稅收。征收硫稅又分為按SO2排放量和按燃料含硫量2種方式。就管理而言，前者要求復(fù)雜的監(jiān)管體系，后者則簡便得多，在燃料批發(fā)和銷售過程中進行檢測和征收就可以了。目前我國在“兩控區(qū)”征收的SO2排污費，已接近為一種污染附加稅。

　　除了上述征收環(huán)境資源稅的情況外，政府還可以通過其他稅收手段，刺激環(huán)保投資，引導(dǎo)環(huán)境無害生產(chǎn)與消費。如泰國1992年降低汽油稅，對含鉛和無鉛汽油貨物稅分別降低15%、20%[8]。我國也建立了差別稅收政策，對“三廢”綜合利用項目減征、免征增值稅。

　　4.3建立市場

　　建立市場主要包括可交易的排污許可證（排污權(quán)）和環(huán)境股票等。

　　美國最早在火電廠SO2污染控制中應(yīng)用排污權(quán)交易，在西歐目前只有德國實行排污權(quán)交易。美國1990年的《清潔大氣法》修正案提出了“酸雨計劃”，同時確定在全國范圍內(nèi)推行SO2排污權(quán)交易。美國的實踐表明污染權(quán)交易比超標罰款更易保證排污總量目標的實現(xiàn)。1993年，我國國家環(huán)保局選擇了太原市等6個城市進行大氣排污交易試點工作，要求新企業(yè)投資治理老企業(yè)，也就是“以新帶老”[5]。結(jié)果表明，SO2排污交易試點具有很強的行政色彩，排污量的買賣都是在政府部門的參與下進行的，沒有形成真正的交易市場。如太原市的有關(guān)實施辦法規(guī)定：一切新增、擴建、改建和技術(shù)改造項目，新增或超過許可排污量的，均實行環(huán)境補償，繳納大氣環(huán)境補償費。企業(yè)之間的排污權(quán)交易變成了企業(yè)向政府購買排污權(quán)。

　　4.4金融、財政手段

　　金融手段和財政手段包括各類貸款、撥款、環(huán)境基金、專項基金等，如全球環(huán)境基金。1999年末全球環(huán)境基金就為我國提供了961.7萬美元的贈款。在英國，大氣特別保護區(qū)內(nèi)的燃料更換與設(shè)備改造，國家大多給予一定的補貼。如在倫敦，凡是把燃煤改為天然氣（或煤氣）或改用電的，國家補貼70%的改造費用[6]。在我國，中國人民銀行1995年頒發(fā)24號文件，要求所有建設(shè)項目貸款申請必須符合環(huán)保法律法規(guī)的規(guī)定。銀行在審批項目上有了否決權(quán)[9]。然而，由于沒有相關(guān)的配套措施，這項很好的環(huán)境經(jīng)濟政策執(zhí)行效果卻并不理想。

　　4.5責(zé)任補償

　　1973年6月，日本頒布《公害健康危害補償法》，通過法律手段對受害者進行認定，并需補償。我國最新的《大氣污染防治法》第62條規(guī)定：“造成大氣污染危害的單位，有責(zé)任排除危害，并對直接遭受損失的單位或者個人賠償損失。”

　　5經(jīng)濟手段在我國大氣環(huán)境管理中存在的問題與前景

　　現(xiàn)階段，我國在運用經(jīng)濟刺激手段保護大氣環(huán)境的實踐中，主要遇到以下3個問題：

　　5.1政府環(huán)保職能部門的行政管理能力欠缺，公眾對市場運行機制、環(huán)境經(jīng)濟手段不熟悉。

　　5.2市場發(fā)育不健全，以市場機制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟刺激功能不強。

　　5.3具體制度設(shè)計中的問題。以環(huán)境稅為例，由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，征收體系過于繁瑣，缺乏有效的監(jiān)測與評價，征收未能與實際排污直接聯(lián)系，刺激功能不強[10]。設(shè)計一項有效的環(huán)境經(jīng)濟手段要考慮其效率、平等和可接受性等原則。這是因為，經(jīng)濟刺激手段通過市場信號(價格)而非行政管制來實現(xiàn)調(diào)控，以促進管理者在各自的決策中考慮環(huán)境成本。它的應(yīng)用需要一些基本條件：市場主體的獨立利益和決策權(quán)，完善的市場和競爭機制，暢通的信息渠道和足夠的技術(shù)知識和能力。因此，經(jīng)濟刺激手段盡管具有理論上的優(yōu)勢，但實施效果存在不確定性。目前各國并未出現(xiàn)經(jīng)濟刺激手段占據(jù)環(huán)境管理主導(dǎo)地位的狀況，經(jīng)濟手段只是作為直接管制的重要補充而形成所謂的“混合型”模式。

　　隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展，面對大氣環(huán)境的嚴峻壓力，在大氣環(huán)境管理中積極利用市場經(jīng)濟手段已是勢在必行。這不僅能夠有效引導(dǎo)企業(yè)和公眾的生產(chǎn)、消費行為，促進企事業(yè)單位防治大氣污染，而且能減少環(huán)保行政管理的復(fù)雜性，籌得公共環(huán)保基金，形成適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境管理體制。

　　6建議

　　6.1面向市場經(jīng)濟，今后我國要繼續(xù)運用和強化經(jīng)濟手段來保護、改善大氣環(huán)境。

　　6.2我國已初步改革了收費制度，今后要繼續(xù)完善收費標準、屬性、資金使用和管理政策。

　　6.3從我國目前大氣環(huán)境污染狀況和企業(yè)實際情況來看，實施稅收、金融、財政等經(jīng)濟手段以扶持環(huán)境無害產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)非常必要。今后要逐步引入污染稅或環(huán)境稅，可以考慮把一部分排污費改為在原料和產(chǎn)品環(huán)節(jié)征收污染附加稅。

　　6.4在實行污染物總量控制的區(qū)域，可逐步開展排污權(quán)交易。目前可以提倡在鄰近的、情況類似的企業(yè)或新老企業(yè)之間實行聯(lián)合治污。

　　7參考文獻

　　1OECD.環(huán)境管理中的經(jīng)濟手段.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1996.9.

　　2王金南.環(huán)境經(jīng)濟學(xué)：理論•方法•政策.北京:清華大學(xué)出版社，1994:43～96.

　　3OECD.環(huán)境經(jīng)濟手段應(yīng)用指南.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，1994.12.

　　4沈滿洪,何靈巧.環(huán)境經(jīng)濟手段的比較分析.浙江學(xué)刊,2001,6：163～166.

　　5曲格平.論社會主義市場經(jīng)濟下的環(huán)境管理。中國人口、資源與環(huán)境，1999，3：2～6.

　　6朱法華,王志軒.經(jīng)濟手段在火電廠二氧化硫污染控制中的應(yīng)用。電力環(huán)境保護，2001,17(2):20.

　　7謝劍,王金南,葛察忠.面向市場經(jīng)濟的環(huán)境與資源保護政策.環(huán)境保護，1999，11：18.

　　8XavierChen,LilitaB.Bacareza.亞洲正在工業(yè)化的國家中經(jīng)濟手段和法規(guī)手段在環(huán)境管理上的運用.產(chǎn)業(yè)與環(huán)境,1996,18(4):18.

　　9王偉黎,莊亞輝,RogerRanfer.我國環(huán)境經(jīng)濟方面的能力建設(shè)與國際援助.環(huán)境污染治理技術(shù)與設(shè)備，2000，1(4):88.

　　10譚彪.環(huán)境經(jīng)濟手段的局限：從各國實踐的角度考慮.世界環(huán)境，2000，2：31.