紫金礦業(yè)被開出“天價”罰單，環(huán)境法學(xué)專家認(rèn)為，此舉乃屬于環(huán)境行政行為的范疇。他們呼吁，行政處罰不應(yīng)取代依法處理

　　956萬元，由福建省環(huán)保廳對紫金礦業(yè)開出的建國以來環(huán)境污染的最大罰單，在環(huán)境法學(xué)家看來，它仍沒有跳出行政處罰的層面。無論是北京大學(xué)的著名環(huán)境法學(xué)家汪勁，還是中國政法大學(xué)的環(huán)境法學(xué)者王燦發(fā)，10月10日在接受《法制日報》記者采訪時，均表示出了這樣的擔(dān)憂。汪勁直言：“相關(guān)環(huán)保部門對紫金礦業(yè)的處罰事實上只停留在行政與政治方式解決層面，而非完全運用法治手段解決的結(jié)果。”

　　汪勁與王燦發(fā)均表示，對于紫金礦業(yè)的污染問題，無論是環(huán)保部還是福建省環(huán)保廳都有權(quán)提出公益訴訟，通過訴訟，責(zé)令紫金礦業(yè)支付由其污染行為所造成的用于修復(fù)環(huán)境的所有費用。

　　兩位環(huán)境法學(xué)家告訴《法制日報》記者，8月下旬，最高人民法院發(fā)出的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》(以下簡稱《意見》)已經(jīng)明確提出，環(huán)保部門可以代表國家向污染者提出損害賠償訴訟。這實際上從司法程序上為環(huán)保部門掃除了以往可能存在的訴訟資格不適格的障礙。

　　處罰紫金礦業(yè)至今未真正運用法治手段

　　10月8日，福建省環(huán)保廳在其官方網(wǎng)站上公開了對紫金礦業(yè)的處罰結(jié)果———罰款人民幣956.3130萬元(以下簡稱956萬元)。福建省環(huán)保廳稱，956萬元罰款是依據(jù)水污染防治法中關(guān)于“對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計算罰款。”

　　此罰款數(shù)額一經(jīng)公開立即引來關(guān)注，有媒體驚呼這是“中國環(huán)境執(zhí)法里程碑”，“福建省環(huán)保廳給了我們一個驚喜”。福建省環(huán)保廳開出的這張建國以來環(huán)境違法的最大罰單也令10月8日的A股市場上感覺“利空出盡”，至下午收盤時，紫金礦業(yè)死死封住漲停。

　　此時，媒體仿佛如夢初醒，質(zhì)疑聲四起。

　　對于956萬元“天價”罰單，環(huán)境法學(xué)家認(rèn)為，它不過是一種行政處罰的結(jié)果，并不是運用法治手段之后的最終處理結(jié)果。

　　“無論是四川省的沱江污染案，還是松花江污染案，事實上，在重大水污染問題的處理上，我們采用得更多的是行政和政治手段而非法治手段。”汪勁告訴本報記者，國家有關(guān)部門在處理這些重大水污染事件時，手法是驚人的一致。“不外乎這么幾步，開始一般都是企業(yè)隱瞞或者默契地與地方政府部門一同向上隱瞞，它們的理由往往是堂而皇之的———為了"維穩(wěn)"需要；爾后是想辦法將大事化小、小事化了；若有損害發(fā)生的話，他們就拿出不足以彌補損失的一點錢封住被害人的口并借用公權(quán)力對被害人提出非常苛刻的要求；第三步是政府部門啟動調(diào)查，最后再通過行政處罰的方式結(jié)案。而有關(guān)賠償問題，則要求當(dāng)事人不通過司法途徑解決，即使當(dāng)事人提起訴訟，地方法院也不予以受理。最后就是找出幾個責(zé)任人，或通過行政處分、或通過刑事制裁解決了事。如果被害人不依不饒繼續(xù)提出訴求的話，就通過政治方式予以解決。”汪勁說。

　　汪勁說，在每一個大的水污染事件發(fā)生后，基本是以行政處罰作為最終的處理結(jié)果，只有沱江污染案是個例外(主要責(zé)任人被依法追究了刑事責(zé)任)。汪勁認(rèn)為，這種行政處罰的結(jié)果仍沒有跳出“政治手段”的范疇，他告訴《法制日報》記者，對于重大污染事件，“可以說，我們還從未啟用過實質(zhì)意義的法治手段。”即使在去年江蘇發(fā)生的鹽城水污染事件的處理結(jié)果也是追究刑事責(zé)任了事，我們沒有看到任何對污染被害人的救濟(jì)或者對國家財產(chǎn)損害的補償。

　　對于目前通行的重大污染問題，最終都是行政處罰了事的做法，王燦發(fā)也表示出了憂慮。他告訴《法制日報》記者，10月8日，紫金礦業(yè)股票之所以漲停，就是看到了福建省環(huán)保廳對紫金礦業(yè)開出了956萬元的罰單，“按照以往對重大污染事件的處罰方式，對于紫金礦業(yè)的處罰就算終結(jié)了。”王燦發(fā)說，這種行政處罰了事的處置方式，在股市的反應(yīng)必然是“利空出盡”。

　　行政處罰后仍可啟用法治手段

　　盡管福建省環(huán)保廳作出了對紫金礦業(yè)行政處罰，但是，汪勁認(rèn)為，對于紫金礦業(yè)的行政處罰處理遠(yuǎn)沒有到達(dá)結(jié)束的階段。他認(rèn)為，在作出行政處罰后，仍然還有法律的其他救濟(jì)和制裁手段可以適用。

　　“關(guān)鍵要看，有沒有部門或被害人對紫金礦業(yè)提起訴訟。”汪勁告訴《法制日報》記者，對紫金礦業(yè)提起訴訟的主體既可以是政府部門，包括環(huán)保部門、國土資源部門、水利部門以及地方政府，同時，也可以是污染受害者或者因股票下跌造成損失的股東們。

　　至于提起訴訟的法律依據(jù)，汪勁說，就目前我國的法律規(guī)定完全可以支持這些訴訟。“司法上已經(jīng)沒有障礙，特別是最高法院《意見》實施后，環(huán)保部門被從法律上賦予了可以代表國家進(jìn)行賠償訴訟的權(quán)利。”汪勁說，按照最高法院的《意見》規(guī)定，無論是福建省環(huán)保廳還是環(huán)保部都可以代表國家行使公益的權(quán)利。此外，許多地方曾經(jīng)有檢察機關(guān)代表國家向污染者提起訴訟的先例，這種方式同樣可以適用于本案。

　　他告訴《法制日報》記者，由于汀江是跨省河流，根據(jù)報道，下游的廣東省已經(jīng)受到了污染損害。因此，環(huán)保部也可以代表國家就汀江水污染造成的河流損害提起賠償訴訟。

　　就紫金礦業(yè)的訴訟問題，汪勁說，如果環(huán)保部門或是地方政府提起訴訟勝訴的可能性非常大，“紫金礦業(yè)污染事件出來后，環(huán)保部門與政府部門都參與了事件的調(diào)查，大量的第一手證據(jù)都掌握在他們手里。”汪勁表示，僅10月8日，福建省環(huán)保廳公開的對紫金礦業(yè)的行政處罰決定書，就公開了17份證據(jù)。

　　但是，汪勁對于環(huán)保部門起訴的難點也進(jìn)行了分析。他認(rèn)為，福建省環(huán)保廳在處理紫金礦業(yè)時，已公開表示，將責(zé)令紫金礦業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理。“而提出訴訟的目的也不外乎是，請求法院責(zé)令紫金礦業(yè)拿出足夠的資金進(jìn)行環(huán)境污染治理修復(fù)環(huán)境。”汪勁認(rèn)為，這很可能是環(huán)保部門最終不起訴紫金礦業(yè)的理由。但是，環(huán)保部門僅僅在處罰決定中作出責(zé)令治理和恢復(fù)原狀是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。中國環(huán)保法律的大量事例表明，環(huán)保部門作出限期治理決定的最終結(jié)果是企業(yè)治理時間的遙遙無期。盡管水污染防治法規(guī)定期限只有一年，但我們從未看到過因超過一年的治理期限而未治理的企業(yè)被地方政府關(guān)閉的事例。所以，媒體和公眾應(yīng)當(dāng)把注意力放在這個治理是如何進(jìn)行的、效果如何，到底紫金礦業(yè)為此付出了多大的代價？

　　令汪勁擔(dān)心的是，這種處理的結(jié)果最終為紫金礦業(yè)的污染治理埋單的仍然是納稅人。“按照以往類似事件的處理方式，往往都是國家或者地方出臺一個多少年期的治理規(guī)定，比如"汀江五年或者十年治理規(guī)劃"，在這個規(guī)定里，規(guī)定一筆款項用于汀江污染治理。”汪勁說，以往這一大筆錢也不都是企業(yè)出，而通常是“政府、企業(yè)等幾方出資，政府的資金哪來的，還不是納稅人的錢。”汪勁說，這種處置方式最終還是沒有走出政治解決的層面。

　　據(jù)汪勁介紹，最高法院出臺的《意見》除了規(guī)定環(huán)保部門可以提起公益訴訟外，還提出，“各級人民法院要依法受理各類因環(huán)境污染引起的損害賠償糾紛案件，正確適用環(huán)境侵權(quán)案件舉證責(zé)任分配規(guī)則，準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境污染與損害后果之間的因果關(guān)系，確保環(huán)境侵權(quán)受害人得到及時全面的賠償。”汪勁認(rèn)為，按照《意見》的這一規(guī)定，紫金礦業(yè)的污染受害者也完全可以提起訴訟。

　　“在行政處罰后，對紫金礦業(yè)污染問題，最終能不能提起訴訟是對能否采用法治手段來處罰紫金礦業(yè)污染問題的一個試金石。”汪勁說，他非常期望看到，紫金礦業(yè)的污染問題最終通過法治手段也即是司法手段來解決。

　　王燦發(fā)向記者透露，紫金礦業(yè)污染案公開后，曾有污染受害者到他所擔(dān)任主任的中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心就污染損害賠償問題進(jìn)行咨詢。他表示，到目前為止，這些污染受害者并不期望通過訴訟來索取污染損害賠償，“他們怕打官司，還是希望通過行政手段拿到賠償。”王燦發(fā)說，如果有污染受害者表示愿意起訴紫金礦業(yè)，他們會全力支持受害者訴訟。

　　“英國石油公司為墨西哥灣污染已成立了200億美元的賠償基金，而我們?yōu)槭裁淳筒荒芡ㄟ^法律手段來迫使污染企業(yè)拿出足夠資金來修復(fù)、治理其污染所造成的后果呢？”環(huán)境法學(xué)專家認(rèn)為，通過訴訟的方式完全可以達(dá)到令紫金礦業(yè)拿出與其污染后果對等的基金的目的。“有沒有部門或者個人出來起訴是問題的關(guān)鍵。”環(huán)境法學(xué)家說。