我國在實施《企業職工工傷保險試行辦法》的基礎上， 2003年4月27日，中央政府頒布了《工傷保險條例》。
    促進工傷預防和職業康復，是工傷保險的目的之一，工傷預防功能的體現是工傷保險走向成熟的重要標志。

工傷保險具有的基本功能
    工傷保險的基本功能，包括工傷救治、工傷補償、職業康復、工傷預防和分散風險。
    工傷保險基本功能是有層次的：
    第一個層次（即最低層次）是工傷補償(Expiation)；第二個層次是工傷救治(Cure)；第三個層次是職業康復(Healing)；第四個層次（即成熟層次）是工傷預防(Prevent )。
    這四個層次中每一個層次都體現了相應層次的分散風險(separate venture)功能，但每一層次所體現的分散風險的實際功能，其內涵是不同的。可以說，工傷保險基本功能的層次越高，其分散風險的能力越強，分散風險的功能就得到進一步體現和強化。如果工傷保險只停留在工傷補償和救治的水平上，那么，工傷保險所要達到的目的只能是片面的、低層次的和不成熟的，也就難以達到工傷保險的良性發展。工傷保險只有體現和實施了工傷預防功能，才使工傷保險走向成熟。

工傷保險與安全生產的關系
    權威理論告訴我們：安全生產管理實質上是一種風險管理，工傷保險不僅是風險管理在安全生產上的客觀需要，而且是一種極其重要的風險管理手段。由于工傷保險遵循多方投入、風險分擔、互助互濟的原則，既可以解決一出事故就由政府或企業買單的難題，又可以集中社會資源解決單個用人單位難以解決的困難，同時可以提高政府和用人單位抵御風險的能力。
    實踐表明：工傷保險制度越完善，工傷保險基本功能發揮的作用越充分，處于核心地位的工傷預防功能發揮的作用越大，對安全生產的促進作用也就越大，而安全生產的良好效果必然有利于工傷保險事業的蓬勃發展。
    工傷保險與安全生產的辯證關系表明，工傷保險與安全生產相結合的最重要的契合點，是工傷預防，而工傷預防正是安全工作首要的任務。正因如此，工傷預防功能的體現和實施才使工傷保險最終走向成熟。

我國工傷保險發展的簡要歷程
    我國工傷保險相對落后，1951年2月頒布了《勞動保險條例》，國家關于工傷賠償的制度開始實施。
    1951年到1996年這一時期，我國的工傷保險主要是落實工傷補償功能，對遭受工傷和職業病的職工進行補償。工傷保險主要由企業承擔，還沒有實現社會化管理。
    1996年8月，勞動部針對當時的實際，頒布實施了《企業職工工傷保險試行辦法》。
    在1996年到2003年底這一時期，初步探索了包括工傷救治、工傷補償、職業康復、工傷預防和分散風險在內的所有功能，取得了寶貴的經驗。但由于此辦法還只是一個試行辦法，其法律層次不高，且工傷保險覆蓋范圍狹小，工傷保險工作并沒有全面鋪開。
    2002年6月29日，《安全生產法》頒布，同年11月1日正式實施。《安全生產法》第四十三條規定：“生產經營單位必須依法參加工傷社會保險，為從業人員繳納保險費。”從此，工傷保險成了強制執行的國家意志。
    2003年4月27日，《工傷保險條例》出臺， 2004年1月1日正式實施。這是我國工傷保險發展史上的重要里程碑。
    據勞動和社會保障部發布的文件指出，我國工傷保險制度改革的目標是：建立適應社會主義市場經濟體制要求的、覆蓋城鄉所有用人單位和職工的，制度體系法制化、管理服務社會化，工傷保險與事故預防、職業康復相結合的工傷保險制度。但筆者認為目前我國的工傷保險實際，距這一改革要達到的目標還有相當大的距離，尤其要建立工傷保險與事故預防、職業康復相結合的體制和機制還任重而道遠。

現行工傷保險制度在預防上的缺陷
    1．確定了工傷預防的工傷保險功能，但在工傷預防上只有務虛的法律表述
    2003年4月27日公布的《工傷保險條例》第一條，確定了工傷保險的預防功能。但如何體現工傷預防功能，從而“促進工傷預防”呢？我們不妨從已有的法律制度上加以分析。在《工傷保險條例》中第一章第四條第二款規定：“用人單位和職工應當遵守有關安全生產和職業病防治的法律法規，執行安全衛生規程和標準，預防工傷事故發生，避免和減少職業病危害。”顯然，這是關于用人單位安全生產和工傷預防基本義務的規定。可以說這樣的表述，沒有涉及工傷保險在工傷預防上要做的具體工作，實際上是一種務虛的表達，實質上難以促進工傷預防。
    2．提出了工傷保險與事故預防、職業康復相結合的要求，然而不具備可操作性
    《工傷保險條例》第二章第八條第二款規定：“國家根據不同行業的工傷風險程度確定行業的差別費率，并根據工傷保險費使用、工傷發生率等情況，在每個行業內確定若干費率檔次。”可見，工傷保險條例從制度設計上，意在通過行業差別費率和單位浮動費率機制，強化用人單位工傷保險繳費責任，實現以工傷保險費用與工傷發生率掛鉤的形式來促進企業的安全生產。但在如何具體有效的預防工傷事故上，沒有明確和系統的表述，至少可操作性還須深入研究。
    首先，在發揮工傷預防功能上，既沒有明確工傷保險主管部門和安全生產監督管理部門之間的銜接、配合機制，事實上也沒有形成實施工傷預防功能機制有機的、統一的、相互促進與協調的體制。
其次，在工傷保險基金的列支項目上，關于工傷預防方面的規定太過于模糊。《工傷保險條例》第十二條規定：“工傷保險基金存于社會保障基金財政專戶，用于本條例規定的工傷保險待遇、勞動能力鑒定以及法律、法規規定的用于工傷保險的其他費用的支付。任何單位或者個人不得將工傷保險基金用于投資運營、新建或者改建辦公場所、發放獎金，或者挪作其他用途。” 而工傷保險的實踐證明：只有用于工傷預防的費用得到了實質意義上的落實，才滿足了工傷預防功能實現的前提條件。鑒于工傷保險具備工傷預防功能的客觀規律性，那末，在工傷保險基金的列支項目上，就應該有關于工傷預防的相應費用規定。因此，對這樣的規定只能理解為：工傷保險基金除“用于本條例規定的工傷保險待遇、勞動能力鑒定”外，還用于“法律、法規規定的用于工傷保險的其他費用的支付”，這里的“法律、法規規定的用于工傷保險的其他費用”就應當包括用于工傷預防的費用。但到目前為止，國家還沒有出臺有關工傷保險基金用于工傷預防的法律規定。可以說，工傷保險的法制瓶頸制約了我國工傷保險關于工傷預防功能的實現。
    3．制約工傷預防功能發揮的相關問題
    在工傷保險實際工作中，如何體現工傷保險與事故預防、職業康復有機結合？還必須面對這樣一些實際問題：工傷保險的理論研究還不深入；《工傷保險條例》剛出臺和實施不久，配套的政策、制度還有待進一步完善；工傷保險的組織機構和工作機制還有待落實；企業和社會的理解、支持、自覺認同和主動參與還有一個過程；政府和社會的宣傳教育力度還需要加強；中央政府確定的基本政策與地方政府制定的具體政策，在如何有機銜接上還有大量具體工作；工傷保險工作的新老制度和政策怎樣才能平穩過渡？政府、企業和職工如何更好落實屬于自己一方的權利和義務？條例規定的工傷保險范圍，和實際上工傷保險的覆蓋范圍兩者的差距如何盡快縮小？等等，不一而足。

對策與建議：
    1．正是因為我國的工傷保險相對落后，才使我們可以借鑒先進的工傷保險工作經驗和管理技術，重視、研究和發揮“后發優勢”。我們要認識到：發達國家在工業化過程中所積累的安全生產和工傷保險方面的經驗教訓，正是全人類認識規律、把握規律的共同財富。只有通過借鑒發達國家或地區在工業化進程中的經驗和教訓，實事求是，按科學規律辦事，才能少走彎路，減少失誤，降低成本。既然工傷預防是工傷保險必然要實現的基本功能，那么，根據我國現實的生產力發展水平（2003年人均GDP突破1000美元），在全面建設小康社會的進程中，我們沒有必要從最低層次開始逐步體驗和逐一實踐，我們完全可以綜合平衡、統籌兼顧，整合現有的硬件和軟件資源，協調發展，將工傷保險的所有功能全面加以實現，促進工傷保險作用的最大化。在這點上，“條例”理應超越“試行辦法”。
    2．政府和企業都要將工傷保險工作提高到建設小康社會和全面、協調、可持續發展的重要議事日程上來。首先要明確工傷保險與安全生產緊密結合的體制和機制，其次要制訂工傷保險基金用于工傷預防方面的費用比例，確定所提費用的合理用途。組織研究、制定諸如“工傷保險促進工傷預防管理辦法”、“工傷保險促進職業康復管理辦法”。在實施過程中還應強調用發展的辦法解決前進中的問題，既要盡力而為，又要量力而行。
    3．學習和研究安全系統工程的科學理論方法。要認識到工傷保險和安全生產，是國家必須發展的事業。有關部門要摒棄狹隘的部門觀念、地區觀念和小團體觀念，要打破部門分割和條塊分割，研究企業上繳的工傷保險費、企業提取的安全費、企業安全生產風險抵押金、社會組織或個人捐助的資金、商業保險金、政府為社會穩定發展而注入的資金等項目的相互關聯問題。要研究和借鑒好的經驗，將安全生產和預防事故的相關資金項目統一考慮，統籌使用，把有限的資金用在刀刃上，既要達到預期目標，又要減輕企業負擔，促進社會發展。考慮到國家整體出臺政策的難度，地方政府可以在本統籌區內制定相應政策，及早實施工傷保險預防功能，則可早日取得成效。        
    4．珍惜目前工傷保險工作來之不易的條件，采取務實的做法，制定可行方案，宣傳好、組織好、實施好《工傷保險條例》，這些工作實質上都有利于工傷保險基本功能的實現；由于工傷保險直接涉及企業和從業人員的根本利益，處理不當就會引發對立情緒，造成企業經營的被動和社會的不穩定，為此，經辦機構要提高素質，提高服務質量和行政效率，保證工傷保險處于正確的發展軌道。
     5．支持和鼓勵工傷保險理論研究。我們要以理論的發展指導實踐，更需要深入的實踐豐富理論的內容。國外工傷保險事業發展的理論和實踐，可供我們借鑒；同時，我們要以實施《工傷保險條例》為契機，進一步研究適合我國實際情況的工傷保險理論，研究工傷保險預防功能實現的有利途徑，創新實踐，爭取把我國的工傷保險事業提到一個新水平。
（作者系國家注冊安全工程師）